基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的現(xiàn)實困境與策略選擇

李 沫

(黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院,哈爾濱 150080)

一、問題的提出

作為與“個體”相對應(yīng)的概念,“共同體”一詞被廣泛應(yīng)用于社會各領(lǐng)域。英語中“共同體”一詞通常被翻譯為“Community”,而“Community”又同時具有“社區(qū)”之意,這在一定程度上說明了共同體概念的形成與基層社會息息相關(guān)。何為共同體?在不同歷史時期和社會背景下,西方政治思想家們對其進(jìn)行了多種解讀。一般而言,共同體可以被視為“個體、組織等基于相似的價值認(rèn)同、目標(biāo)追求等,自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體”[1]。2021年4月28日,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,其中明確提出了“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”的要求。黨的二十大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。時至今日,共同體已然成為全球治理、國家治理、基層社會治理領(lǐng)域的核心概念。

目前,政治學(xué)、公共管理學(xué)界的研究更傾向于從國家與社會在治理中的角色這一角度探討社會治理共同體的建構(gòu),其研究主要從兩條路徑展開:一是在宏觀的國家治理視角下,聚焦社會治理共同體產(chǎn)生的背景、意義以及理論邏輯;二是在微觀的社會治理視角下,關(guān)注社會治理共同體的理論應(yīng)用與具體實踐問題,如對社區(qū)治理共同體建構(gòu)的經(jīng)驗過程的研究,對某一特定領(lǐng)域社會治理共同體構(gòu)建的實踐方法的研究,等等[2]。由此可見,立足于基層治理這一中觀層面,研究基層政權(quán)、基層社會組織以及公眾如何生成治理共同體這一問題顯得尤為必要?；鶎又卫韱栴}研究有利于突破宏觀的國家治理與微觀的社會治理研究之前的對話屏障?！盎鶎印贝砹酥卫硇袨榈陌l(fā)生場域,既涵蓋了治理主體內(nèi)容,也涵蓋了治理客體內(nèi)容。建構(gòu)基層治理共同體更有助于消解國家與社會之間的二元對立關(guān)系,因而是推動國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?；鶎又卫砉餐w是包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村或社區(qū)、村民組或小區(qū)甚至更加細(xì)小單元、社會組織和公民個體的社會綜合體[3]。基層治理共同體的構(gòu)成要素復(fù)雜多元,不同治理主體間形成的共同體內(nèi)部關(guān)系更加錯綜復(fù)雜,因此,如何發(fā)揮共同體的治理效能、實現(xiàn)整體功效大于部分之和的治理效果,是基層治理共同體建設(shè)需要解決的核心問題。

在對基層治理共同體的已有研究中,有對其理論意蘊(yùn)的闡釋[4],也有對如何建構(gòu)基層治理共同體的理論邏輯[5]、實踐邏輯[6]的研究。有的研究者著眼于具體建構(gòu)個案的實際操作問題,如關(guān)注社區(qū)共同體的形成路徑[7];也有的研究者專注于某一具體情境下基層治理共同體的形成問題,如對基層應(yīng)急治理共同體的嵌入邏輯[8]、數(shù)智化建設(shè)中基層治理共同體重構(gòu)等[9]。

任何共同體都是特定人類群體的組織化存在形式,基層治理共同體也必然遵循組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行的一般規(guī)律。從本質(zhì)上看,一切組織又都無非責(zé)任義務(wù)體系,組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制無非根據(jù)責(zé)任和義務(wù)實現(xiàn)的需要而做出的設(shè)計和安排[10]?；鶎又卫砉餐w是由政府、社會組織以及公眾等多元化治理主體構(gòu)成的,它雖然未必以固定成員構(gòu)成的正式組織形式存在,但在具體的治理情境下必然呈現(xiàn)出組織化的行為方式。在基層治理的組織化行為中,行動主體的角色分配與確認(rèn)是根本前提,而責(zé)任在本質(zhì)上就是對人的社會角色所賦使命的確認(rèn),以責(zé)定權(quán)、以責(zé)配權(quán)應(yīng)成為基層治理權(quán)責(zé)體系設(shè)置的根本原則。因此,建構(gòu)基層治理共同體的首要任務(wù)就是梳理行動主體之間的責(zé)任關(guān)系,并依據(jù)具體治理事項確立相應(yīng)的責(zé)任結(jié)構(gòu),完善治理責(zé)任的制度安排,形成由靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)關(guān)系構(gòu)成的責(zé)任網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)基層治理共同體責(zé)任的有效履行。在當(dāng)前“一核多元、政府主導(dǎo)”的網(wǎng)絡(luò)化治理模式下,基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)需要回答三個問題:一是基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)應(yīng)遵循怎樣的內(nèi)在邏輯?二是當(dāng)前基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)面臨哪些現(xiàn)實困境?三是建構(gòu)基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的策略應(yīng)該如何選擇?

二、基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)在邏輯

基層治理共同體在國家治理體系中具有特定的角色,發(fā)揮著特有的功能。在現(xiàn)有國家治理責(zé)任體系框架中建構(gòu)基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò),既需要考慮國家治理責(zé)任的整體性,又需要考慮基層治理的特殊性。本文主要從靜態(tài)與動態(tài)兩個層面揭示基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)在邏輯:靜態(tài)層面涵蓋責(zé)任框架結(jié)構(gòu)、縱向責(zé)任配置、橫向責(zé)任布局等基本范疇;動態(tài)層面則包括責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)轉(zhuǎn)和責(zé)任效能的生產(chǎn)等基本內(nèi)容。

1.總體架構(gòu):權(quán)責(zé)利對等配置

權(quán)責(zé)對等作為行政管理組織活動的根本原則,早在古典管理時期就已被明確提出。韋伯在對理想類型官僚組織的經(jīng)典論述中就提到了按照專業(yè)化分工的崗位職責(zé)劃定權(quán)責(zé)關(guān)系這一標(biāo)準(zhǔn)原則。但官僚制下的權(quán)責(zé)一致或權(quán)責(zé)對等針對的是管理行政時代行政組織的法定職權(quán)與職責(zé)關(guān)系,無法完全解釋現(xiàn)代社會治理主體多元化情形下的權(quán)責(zé)關(guān)系狀態(tài)。在現(xiàn)代社會的基層治理環(huán)節(jié)中,治理共同體內(nèi)的權(quán)責(zé)關(guān)系不僅包括政府內(nèi)部組織及個人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,也牽涉到政府與其他治理主體之間以及其他治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。一般而言,政府內(nèi)部的組織及成員間的權(quán)責(zé)關(guān)系以法定的職責(zé)與職權(quán)關(guān)系為主,這種從法律意義上界定權(quán)責(zé)關(guān)系的思維具有明顯的底線化特征,更傾向于從消極責(zé)任的視角限定組織或成員的治理權(quán)力邊界,并不利于激發(fā)組織成員積極承擔(dān)治理責(zé)任的行為。對于其他治理主體而言更是如此,法律規(guī)范對于社會組織、志愿者或公眾參與治理的責(zé)任約束作用十分有限,因為按照“法無禁止即自由”的原則,社會組織或公眾往往擁有不主動參與治理的權(quán)利。因此,為激發(fā)基層治理共同體成員積極履行治理責(zé)任,必須堅持權(quán)責(zé)利對等配置的基本邏輯。這里的權(quán),指的是權(quán)力;責(zé),指的是責(zé)任;利,指的是權(quán)利或利益。以責(zé)定權(quán)、以責(zé)配權(quán)體現(xiàn)了治理責(zé)任對于治理權(quán)力的優(yōu)先性,同時也規(guī)定了治理權(quán)責(zé)的對等性,責(zé)有多大,權(quán)就應(yīng)該有多大;履行哪些責(zé)任就應(yīng)該擁有保障責(zé)任履行的相應(yīng)權(quán)力。以責(zé)定利通常適用于規(guī)范基層治理共同體成員個體責(zé)任的設(shè)定,無論政府組織或社會組織成員、企業(yè)或社會公眾都擁有合理的個人權(quán)利或利益訴求,政府組織或社會組織成員應(yīng)獲取與之所擔(dān)責(zé)任相匹配的勞動報酬,同時擁有履行法定義務(wù)后的相應(yīng)權(quán)利;對于積極承擔(dān)治理責(zé)任的企業(yè)或社會公眾,應(yīng)給予相應(yīng)的利益激勵,激發(fā)其盡責(zé)主動性。

2.縱向配責(zé):嵌入與自治平衡

基層治理是國家縱向治理體系的最后一環(huán),國家治理與社會自治在基層實現(xiàn)了充分對接。在基層治理體系中,政府角色與社會角色的互動關(guān)系描述出國家與社會治理責(zé)任關(guān)系的不同樣態(tài)。這種互動關(guān)系可能會表現(xiàn)為政府強(qiáng)制力與社會自治權(quán)的沖突。為有效處理政府強(qiáng)制與社會自治可能產(chǎn)生的緊張與沖突,負(fù)責(zé)任的基層治理應(yīng)該以國家基層政權(quán)嵌入社會的方式引領(lǐng)社會自治。從本質(zhì)上講,嵌入即為“國家介入社會的過程,包括兩個層面:第一個層面是國家的意識形態(tài)、法律制度、管理組織對社會生活的介入;第二個層面是代表國家的基層官僚與社會的多元互動”[11]。在現(xiàn)代社會中,基層治理的基本架構(gòu)有賴于國家組織與制度的嵌入,但這種嵌入應(yīng)更加注重治理責(zé)任的嵌入,而非過度的權(quán)力嵌入。嵌入責(zé)任更能體現(xiàn)政府承擔(dān)結(jié)果的誠意,而不是支配性力量的單純延伸。與此同時,國家嵌入必須與社會自治有機(jī)統(tǒng)一,參與基層社會治理是社會組織與成員義不容辭的責(zé)任,社會自治組織承擔(dān)治理責(zé)任則可以彌補(bǔ)國家治理能力的不足。那么,在基層治理共同體的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)中如何處理嵌入的政府責(zé)任與社會的自治責(zé)任之間的關(guān)系,使之既能夠保證政府盡責(zé),又不阻礙社會力量擔(dān)責(zé),實現(xiàn)國家責(zé)任與社會責(zé)任的平衡,是縱向責(zé)任配置的關(guān)鍵。

3.橫向配責(zé):屬地與屬事兼顧

屬地管理指的是“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi),由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”[12]。通常我們講的屬地管理,一方面是從條塊關(guān)系來界定,指行政管理權(quán)限由作為“塊塊”的各層級政府享有,它與垂直管理相對[13];屬事管理則指的是作為“條條”的政府職能部門的垂直管理。另一方面指的是圍繞治理事務(wù)而產(chǎn)生的治理責(zé)任分配方式。在基層治理環(huán)節(jié)中,政府的垂直管理到達(dá)最底層,“基層政府內(nèi)部并不存在嚴(yán)格的部門分工”[14]。因此,從治理任務(wù)的權(quán)責(zé)分配方式來理解屬地與屬事管理的不同更具有實質(zhì)性意義。首先,屬地管理是目前基層治理責(zé)任分配的常態(tài)化方式。屬地管理以地域或人為的物理空間劃分治理責(zé)任邊界,在責(zé)任區(qū)域內(nèi),由指定人員負(fù)責(zé)全部事務(wù),對工作任務(wù)的性質(zhì)與內(nèi)容通常不予區(qū)分,體現(xiàn)了“以人定責(zé)”的責(zé)任分配原則。屬地配責(zé)有助于在物理空間上實現(xiàn)治理責(zé)任的無縫隙、避免工作任務(wù)交叉,“守土有責(zé)”是對屬地管理方式較為精準(zhǔn)的描述。其次,屬事管理通常適用于具體的基層治理任務(wù),比如對信訪維穩(wěn)、精準(zhǔn)扶貧等特定或?qū)ｍ椫卫砣蝿?wù)實行責(zé)任包干制。屬事配責(zé)往往在基層運(yùn)動式治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。以上兩種責(zé)任配置方式各有利弊,如何避免屬地管理責(zé)任人在治理專項事務(wù)時技術(shù)水平的不足,怎樣改變屬事管理過程缺乏規(guī)范化、制度化責(zé)任體系保障的狀況,都是基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)需要考慮的重要問題。

4.責(zé)網(wǎng)聯(lián)動:剛性與彈性共存

按照現(xiàn)代化國家的治理邏輯,基層治理行為首先要在規(guī)范的責(zé)任制度體系下展開,應(yīng)遵守常態(tài)化的治理責(zé)任分配規(guī)則,履行制度化職責(zé)并按既有流程展開責(zé)任追究,以保證多元化主體治理行為的可控性。建構(gòu)龐大的基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)必須以剛性的制度邏輯為基點,用標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化的法律規(guī)范設(shè)定共同體內(nèi)組織及其成員的責(zé)任邊界。然而,現(xiàn)實的基層治理場景具有明顯的復(fù)雜性、動態(tài)化、模糊化特征,剛性的責(zé)任制度安排無法完全適應(yīng)特定的治理情境需要。尤其在中國,基層治理行動很大程度上表現(xiàn)為富有彈性的非制度化治理行為,長期以來,行政發(fā)包、中心工作、運(yùn)動式治理、選擇性治理等彈性治理方式在基層治理中擁有較大的應(yīng)用空間。多元主體構(gòu)成的基層治理共同體執(zhí)行的治理任務(wù)紛繁復(fù)雜,變化多樣,其責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)兼顧制度剛性與實踐彈性。一方面,責(zé)任權(quán)限要依法依規(guī)設(shè)定,任何治理行為都應(yīng)有明確的責(zé)任歸屬,不負(fù)責(zé)任的治理行為都應(yīng)受到相應(yīng)追究;另一方面,責(zé)任履行不應(yīng)拘泥于預(yù)設(shè)的固定化制度框架,而應(yīng)在法定規(guī)范允許的限度內(nèi)尋求彈性治理空間。在基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行中,我們應(yīng)不斷修正剛性制度與彈性實踐之間的偏差,緩解體系性職責(zé)與靈活性履責(zé)之間的矛盾,形成剛性與彈性責(zé)任機(jī)制聯(lián)動。

5.責(zé)效生產(chǎn):問責(zé)與激勵并舉

責(zé)任是效能的保證,建構(gòu)治理責(zé)任體系的根本目的在于促進(jìn)治理效能的提升。只有不斷提升治理效能,發(fā)揮出整體治理優(yōu)勢,基層治理共同體才能獲得存續(xù)的合法性。效能生產(chǎn)要求基層治理共同體在搭建責(zé)任網(wǎng)絡(luò)時充分考量治理主體履責(zé)的能動性,追究消極責(zé)任與激發(fā)積極責(zé)任不可偏廢,既要有負(fù)面問責(zé)的“緊箍咒”,也要有正面激勵的“指揮棒”,堅持引導(dǎo)與約束并重。一方面,問責(zé)的依據(jù)、對象與流程要清晰,效果要明顯;另一方面,激勵的誘因、原則與機(jī)理要明確,措施要有效。對于發(fā)揮責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的效能而言,正向激勵的作用尤為重要?；鶎由鐣卫砉餐w不僅是組織共同體,更是行為共同體,美好的共治圖景、共享的利益格局是促進(jìn)多元責(zé)任主體功能耦合和行為協(xié)調(diào)的基礎(chǔ),是產(chǎn)生負(fù)責(zé)任共治行為的前提。“人人享有”的共治圖景有助于激發(fā)出“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的治理效能。首先,以實現(xiàn)共有利益為價值追求,共同體的治理行為便獲得了向善的倫理正當(dāng)性,推進(jìn)了責(zé)任的權(quán)力性、法律性與道德性的統(tǒng)一。其次,通過平衡利益享有與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)年P(guān)系,激勵共同體成員個體的正當(dāng)利益追求,運(yùn)用“誰受益、誰買單、誰負(fù)責(zé)”的原則,減少搭公益便車的行為,健全擔(dān)當(dāng)責(zé)任者的事后利益補(bǔ)償機(jī)制,鼓勵共同體成員勇于承擔(dān)治理責(zé)任。

三、基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)面臨的現(xiàn)實困境

基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)不僅要遵循應(yīng)然邏輯,而且要正視實然狀況。在建構(gòu)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)之前,我們應(yīng)基于基層治理的現(xiàn)實圖景分析隱藏在其中的多重責(zé)任困境。

1.基層超負(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)下的權(quán)責(zé)關(guān)系失衡

當(dāng)前,很多地方的基層治理活動處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài),對于來自“條塊”治理框架下的治理任務(wù),基層治理主體往往“疲于奔命”。在通常情況下,區(qū)(縣)級職能部門在與街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))治理權(quán)力的博弈中常常處于上風(fēng),來自“條條”的治理任務(wù)在壓力型體制下不斷在基層治理共同體內(nèi)部分包委派,向下直至社區(qū)居委會。在治理任務(wù)超負(fù)荷的狀態(tài)下,基層治理共同體內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系往往處于失衡狀態(tài)。首先,街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與上級職能部門的權(quán)責(zé)不對等延伸至街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與社區(qū)居委會之間,社區(qū)居委會忙于執(zhí)行基層政府的行政指令,對本該處理的自治事務(wù)只能擱置一旁。其次,由于居委會、物業(yè)、業(yè)委會等基層組織的治理權(quán)責(zé)劃分缺乏完備的法律依據(jù),某些治理任務(wù)仍處于交叉重疊的狀態(tài)。在繁重的基層治理任務(wù)壓力下,居委會與物業(yè)選擇逃避治理責(zé)任、爭奪治理權(quán)的情況時有發(fā)生。在居委會與業(yè)委會的關(guān)系中,類似情況也存在,居委會需要對業(yè)主大會和業(yè)委會的選舉和維權(quán)活動給予指導(dǎo)和協(xié)助,但有的居委會自視為政府的影子,以權(quán)勢地位干預(yù)業(yè)委會工作,自身擔(dān)責(zé)較少;也有的居委會雖然愿意承擔(dān)協(xié)助治理責(zé)任,但對相應(yīng)問題又缺少解決的權(quán)力。再次,居民作為個體,與基層治理組織之間也保持著若即若離的關(guān)系[15],居委會不能對居民的治理權(quán)責(zé)進(jìn)行分配,業(yè)委會對居民參與也無強(qiáng)制權(quán),居民對居委會和業(yè)委會的履責(zé)情況不甚關(guān)心,遇到問題又缺少恰當(dāng)?shù)木S權(quán)途徑?？傊?在當(dāng)前基層治理重心不斷下移的情況下,基層治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系卻處于相對模糊甚至失衡的狀態(tài),與日漸提升的精準(zhǔn)化治理要求無法匹配。

2.供給式懸浮下的責(zé)能嵌入缺位

“懸浮”一詞通常用來描述基層政權(quán)的治理能力與基層社會的治理訴求相脫節(jié)的狀況?；鶎诱?quán)的治理能力不僅表現(xiàn)為運(yùn)用治理權(quán)力的能力,更表現(xiàn)為承擔(dān)治理責(zé)任的能力,基層政權(quán)的懸浮往往意味著基層政權(quán)治理權(quán)力與治理責(zé)任的配置和運(yùn)行出了問題。不同歷史時期基層政權(quán)懸浮的表現(xiàn)明顯不同,在當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化、國家公共服務(wù)資源不斷向基層傾斜的大背景下,基層政權(quán)的懸浮由原來的“汲取式懸浮”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮┙o式懸浮”。供給式懸浮指的是在國家治理資源逐漸下沉基層的過程中,爭取和分配來自上級的治理資源及相應(yīng)的公共產(chǎn)品便成為基層治理組織的重要任務(wù)。在大量資源輸入的情況下,基層治理任務(wù)多元化、中心工作擴(kuò)大化的趨勢逐漸顯現(xiàn)。為完成資源輸入任務(wù),基層治理組織高速運(yùn)轉(zhuǎn),治理工作者極度忙碌,為應(yīng)對形式化指標(biāo)的考核要求,出現(xiàn)了內(nèi)卷化趨勢。一方面,政府嵌入基層治理的責(zé)任內(nèi)容不夠完整,基層政權(quán)通常扮演著資源分配協(xié)調(diào)者的角色,而作為治理組織者的責(zé)任則被掩蓋或忽視,同時基層社會組織的自治責(zé)任也缺少了發(fā)揮作用的空間,政府責(zé)任與社會自治責(zé)任無法有效銜接,導(dǎo)致基層治理共同體的責(zé)任鏈條不夠完整,履責(zé)能力仍顯不足。另一方面,基層治理工作者忙于對上負(fù)責(zé),無暇及時回應(yīng)基層群眾的訴求,致使治理資源供給無法與基層治理需求完全匹配,不能真正激活基層自治資源的治理效能,影響了社會自治能力的提升。

3.科層制裹挾下的責(zé)任驅(qū)動異化

科層制對于明確責(zé)任和義務(wù)關(guān)系最為有效,職位分類確定的崗位與職責(zé)是責(zé)任與義務(wù)的穩(wěn)定形式[16]。科層體制提供了制度化的責(zé)任與義務(wù)體系,但科層制框架下的責(zé)任和義務(wù)結(jié)構(gòu)無法突破權(quán)力體制的固有結(jié)構(gòu),呈現(xiàn)為單一的線性模式,表現(xiàn)出對上負(fù)責(zé)的特質(zhì),因此無法實現(xiàn)責(zé)任與義務(wù)的雙向平等。科層制在基層治理領(lǐng)域的延伸可能誘發(fā)治理責(zé)任驅(qū)動機(jī)制的異化,在基層治理任務(wù)繁重、中心工作擴(kuò)大化的形勢下,科層制裹挾下的責(zé)任驅(qū)動異化至少可以在兩個層面發(fā)生:一是科層制對基層治理提出了高度規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化的治理要求,限制了基層工作者彈性履責(zé)的空間,抹殺了他們自主治理的能動性。街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的原有治理體系是簡約化的治理體系,機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單,職能分工相對模糊,但在多中心工作同時推進(jìn)的治理模式下,上級職能部門對基層治理提出了照章辦事、規(guī)范操作的嚴(yán)格要求,并啟動了自上而下的問責(zé)機(jī)制,“治理的目標(biāo)、議程由科層決定,治理的評價與考核由科層掌握”[16],基層工作者的時間與精力基本投入追求工作績效的行政事務(wù)之中,不能以居民需求為中心開展社區(qū)工作,由此導(dǎo)致了對上負(fù)責(zé)的意識占據(jù)主導(dǎo)地位,對基層自治事務(wù)負(fù)責(zé)的動力明顯不足。二是科層制改變了簡約主義治理模式的結(jié)果考核機(jī)制,對基層治理提出了形式化的過程考核要求,而嚴(yán)苛的過程監(jiān)控可能會助長基層治理的形式主義作風(fēng),導(dǎo)致基層工作者忙于承擔(dān)形式上的責(zé)任,逃避承擔(dān)實質(zhì)性責(zé)任。在原有的行政發(fā)包、簡約治理的模式下,上級政府注重對政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行考核,而對執(zhí)行過程的監(jiān)督相對松散,基層治理自由裁量的空間較大,基層工作者結(jié)合實際情況不斷調(diào)整治理方案,更易貼近實質(zhì)正義。然而,科層化取向?qū)鶎又卫磉^程的監(jiān)控更加明顯,要求基層工作者承擔(dān)辦事留痕、嚴(yán)守程序等形式責(zé)任,對治理過程的形式過度要求可能導(dǎo)致治理成本的增加,浪費(fèi)治理資源,加重公眾負(fù)擔(dān),最終違背對社會公眾負(fù)責(zé)的治理宗旨。

4.脫域性治理下的責(zé)任空間錯配

“脫域”這一概念由安東尼·吉登斯提出,指的是“社會關(guān)系從彼此互動的地域性關(guān)聯(lián)中,從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中‘脫離出來’”[17],而且“現(xiàn)代國家的治理行為大多在‘脫域共同體’基礎(chǔ)之上發(fā)生”[18]。隨著城市化進(jìn)程的加快,人口的脫域流動加速,基于物理空間基礎(chǔ)上的基層治理活動遭遇空前挑戰(zhàn)?；鶎又卫砉餐w的建構(gòu)通常以行政空間的劃分為核心要素,根據(jù)屬地治理原則,基層黨政組織以及社會組織的治理力量受到地域空間的限制,難以超越管轄范圍。屬地治理的責(zé)任分配遵循“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則,在轄區(qū)范圍內(nèi)對具體治理事項承擔(dān)責(zé)任。在人口脫域流動的大背景下,屬地治理要求治理主體與治理對象的“在場化”條件受到?jīng)_擊,時空間隔一定程度上給傳統(tǒng)的地域性治理帶來障礙。為適應(yīng)現(xiàn)代社會的流動性,基層治理共同體也嘗試超越時空局限,通過治理技術(shù)與空間策略實施脫域性治理,“依托本域內(nèi)資源應(yīng)對不同流動成員的需求”[19]。

隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用,基層組織的脫域性治理能力逐漸增強(qiáng),人們可以通過互聯(lián)網(wǎng)等手段實現(xiàn)治理主體的虛體在場,從而克服了地域性治理必須實體在場的弊端。但是,脫域性治理所依托的治理責(zé)任體系并未形成,流動性人群的戶籍地、居住地與工作地在治理責(zé)任的劃分中經(jīng)常出現(xiàn)空間錯配。以治安維穩(wěn)工作為例,在社會流動發(fā)生后,當(dāng)事人戶籍地、居住地與案件發(fā)生地的分離,使得基層治理組織的穩(wěn)控責(zé)任主體與案件處理責(zé)任主體發(fā)生分離,按照屬人原則確定穩(wěn)控責(zé)任就可能導(dǎo)致治理責(zé)任空間的錯配[13]。

四、基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的策略選擇

建構(gòu)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)應(yīng)遵循確責(zé)、履責(zé)和問責(zé)的基本思路,基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)也是如此。

1.依托職責(zé)序構(gòu)格局確定治理共同體責(zé)任邊界

基層治理共同體的責(zé)任邊界代表共同體及其成員承擔(dān)治理責(zé)任的可能性空間。在國家治理體系中,“一核多元”的基層治理模式?jīng)Q定了基層治理責(zé)任的確定與政府職責(zé)體系的整體設(shè)置息息相關(guān)。當(dāng)前,國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)要求政府職責(zé)體系更加科學(xué)化、專業(yè)化,為此我國的政府職責(zé)體系正從“職責(zé)同構(gòu)”向“職責(zé)異構(gòu)”模式轉(zhuǎn)變。職責(zé)同構(gòu)指的是“上下對口、左右對齊”的政府職責(zé)配置模式,上級政府與下級政府的職責(zé)內(nèi)容基本相同。然而,由于基層治理面向的對象已從政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到了多元化的公民和社會主體,職責(zé)序構(gòu)的框架格局更能夠適應(yīng)錯綜復(fù)雜的基層治理情境。何為職責(zé)序構(gòu)?朱光磊將其界定為政府職責(zé)按序列“歸堆”、按次序“分層”的配置方式。政府職責(zé)按序列可歸結(jié)為核心型、差異型與過渡型三種職責(zé)類型,每一層級政府都擁有特定的核心職責(zé),也會因服務(wù)對象不同承擔(dān)不同內(nèi)涵的差異化職責(zé),而過渡型職責(zé)是由政府代為履行但最終要歸還社會主體的職責(zé)類型。這些政府職責(zé)按照次序分層配置到各級政府內(nèi)部,便會在空間維度上形成從中央到地方的兩種職責(zé)類型,即縱貫型職責(zé)和層次型職責(zé)?？v貫型職責(zé)用以維護(hù)中央權(quán)威與整體性職責(zé);層次型職責(zé)用于處理地方自主性事務(wù)[20]?；鶎又卫砉餐w既要承接上級政府的縱貫型職責(zé),同時又要引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)社會自治的方向,完成層次型職責(zé)。在社會自治能力日益增強(qiáng)的情況下,基層治理共同體會將政府的過渡型責(zé)任逐步納入自身的責(zé)任范疇之中,而且由于受眾對象的地域限制,更多的治理責(zé)任會嵌入基層,基層治理的層次型職責(zé)和差異性職責(zé)將逐漸增多。

2.運(yùn)用分類匹配框架編制共同體責(zé)任清單

在確定基層治理共同體的責(zé)任邊界后,編制責(zé)任清單便成為搭建共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的核心任務(wù)。治理責(zé)任的分工是編制責(zé)任清單的前提,而分工應(yīng)從兩個維度展開:一是責(zé)任主體的維度;二是責(zé)任事項的維度。兩個維度縱橫交錯,形成基層治理共同體的責(zé)任體系框架,責(zé)任清單則應(yīng)在分類匹配的框架下加以編制。首先,從責(zé)任主體的維度出發(fā)確定哪些主體應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。雖然基層治理共同體由多元化的治理主體構(gòu)成,但在不同類型的治理共同體內(nèi)部,主體間的權(quán)責(zé)劃分、權(quán)能比例都可能存在差異,共同體內(nèi)部的治理責(zé)任分工應(yīng)基于主體角色功能與主體間聯(lián)結(jié)程度而確定。比如,在自治能力較強(qiáng)的社區(qū)中,基層社會組織、志愿者與居民的參與度較高,在治理實踐中互動較多且凝聚力較強(qiáng);基層黨政組織在法定的治理框架下應(yīng)激發(fā)其自我負(fù)責(zé)的意愿與活力,在增權(quán)賦能的同時匹配相應(yīng)的治理責(zé)任。其次,從責(zé)任事項的維度出發(fā)確定哪些治理事項應(yīng)該由哪些主體承擔(dān)。那么如何確定不同主體的治理責(zé)任事項?一是要以滿足基層治理對象的需求為出發(fā)點,某種責(zé)任應(yīng)由哪一層級組織、哪一區(qū)域組織負(fù)責(zé)的根本在于是否適應(yīng)基層治理的現(xiàn)實需要,主體的職責(zé)內(nèi)容也可以根據(jù)治理需求加以調(diào)整。比如,2019年北京市街道辦的職責(zé)確定為基本職責(zé)、公共服務(wù)、城市管理和社會治理;2022年4月,北京市政府又將多項行政執(zhí)法權(quán)下放到街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分類匹配治理事項的本質(zhì)是從行政邏輯向治理邏輯轉(zhuǎn)化,以此處理好基于科層體制的縱貫型職責(zé)與層次型職責(zé)、管理型職責(zé)與服務(wù)型職責(zé)之間的關(guān)系,發(fā)揮不同主體的相對優(yōu)勢,滿足基層治理的個性化與精細(xì)化要求。二是要基于不同基層治理主體的治理能力和便利度。對于常規(guī)化條線專項工作,基層組織具有協(xié)作配合的責(zé)任,但治理資源不必過度介入;對于中心工作,可以通過包片方式分解責(zé)任,由普通成員與社工服務(wù)人員負(fù)責(zé)一般性事務(wù),由組織領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)重點難點事務(wù);對于群眾性工作,則需要培養(yǎng)出一批群眾基礎(chǔ)好的中堅干部和老黨員,發(fā)揮帶頭能動作用。

3.基于差異化治理情景調(diào)適治理網(wǎng)絡(luò)責(zé)任節(jié)點

基層治理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)并不是一個靜態(tài)的、固定不變的責(zé)任體系,而是一個在動態(tài)的、差異化情景中由治理行動構(gòu)筑的責(zé)任系統(tǒng)?；鶎永娴亩嘣蛦栴}的復(fù)雜性使基層治理行動面臨的情境具有很大不確定性,基層治理組織或個體職責(zé)履行的程度無法事先確定,基層治理的責(zé)任節(jié)點最終只能在具體的治理情景中生成?！霸谔囟〞r空范圍內(nèi),參與者基于不同情境會在成員構(gòu)成、社會資源、身份地位、關(guān)系依賴等方面都不同,從而形成不同的結(jié)構(gòu)”[21],結(jié)構(gòu)中的規(guī)則和資源又繼而限定了行動的空間。在面對復(fù)雜多變的基層治理情境時,治理主體需要經(jīng)過自由裁量作出具有靈活性和變通性的策略行為,針對當(dāng)下的治理結(jié)構(gòu)差異化調(diào)適履責(zé)節(jié)點。

一般而言,在清晰的治理情境下,問題界定清楚,治理主體確定,主體間責(zé)任邊界清晰,治理方案固定,責(zé)任節(jié)點穩(wěn)定;在模糊或不確定的情境下,問題無法清晰界定,治理主體間責(zé)任邊界不清晰,治理方案有限或無法固定,責(zé)任節(jié)點不夠穩(wěn)定。在具有高度復(fù)雜性與高度不確定性的風(fēng)險社會,基層治理會承接大量的偶發(fā)性、隨意性事務(wù),基于特殊治理場域形成的臨時性主體間責(zé)任關(guān)系具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性,為此,基層治理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)應(yīng)保持靈活性和適應(yīng)性。一方面,在黨政統(tǒng)合、多元主體參與的基層治理模式下,政民互動空前加強(qiáng),我們應(yīng)努力在新型治理關(guān)系中合理有效地確認(rèn)各個治理主體的責(zé)任節(jié)點;另一方面,基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)要保持開放性和包容性,適應(yīng)多主體參與治理的情境,啟動容錯機(jī)制,及時調(diào)適并更新責(zé)任節(jié)點設(shè)置,保證確責(zé)的科學(xué)性。

4.以責(zé)聯(lián)網(wǎng)平臺支撐責(zé)任認(rèn)定與追究機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)

人類社會逐漸進(jìn)入“大數(shù)據(jù)時代”,數(shù)字技術(shù)不僅改變了國家治理行為的方式,而且重構(gòu)了治理責(zé)任產(chǎn)生與聯(lián)結(jié)的路徑。在此背景下,我們應(yīng)發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的積極作用,為基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)提供支撐。精準(zhǔn)治理的核心要素之一就是對治理責(zé)任的精準(zhǔn)認(rèn)定與追究,大數(shù)據(jù)技術(shù)在基層治理領(lǐng)域的應(yīng)用有助于驅(qū)動精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn),具體體現(xiàn)在三個層面:一是責(zé)任劃分機(jī)制,涉及責(zé)任數(shù)據(jù)產(chǎn)生、交換和評估等;二是主體認(rèn)定機(jī)制,涉及責(zé)任主體確定、信息采集與跟蹤等;三是程序優(yōu)化機(jī)制,涉及主體履責(zé)過程、責(zé)任節(jié)點確認(rèn)、問責(zé)程序規(guī)范等。大數(shù)據(jù)技術(shù)和治理責(zé)任理念體系將共同構(gòu)筑基層治理的責(zé)聯(lián)網(wǎng)平臺,通過數(shù)據(jù)化、可視化手段精準(zhǔn)識別治理責(zé)任風(fēng)險、感知責(zé)任節(jié)點、量化治理事責(zé),以此促進(jìn)基層治理責(zé)任認(rèn)定與追究機(jī)制的科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)。首先,問責(zé)的前提是精準(zhǔn)認(rèn)定責(zé)任。責(zé)聯(lián)網(wǎng)可以預(yù)先感知來自治理系統(tǒng)內(nèi)部和外部的風(fēng)險,辨別出風(fēng)險的復(fù)雜程度以及可預(yù)知性,繪制風(fēng)險與責(zé)任關(guān)系的知識圖譜、設(shè)計基層治理的責(zé)聯(lián)網(wǎng)模型。責(zé)聯(lián)網(wǎng)可以將治理責(zé)任風(fēng)險細(xì)化為治理主體責(zé)任的對應(yīng)節(jié)點,形成治理責(zé)任清單,并將基層治理任務(wù)動態(tài)化合成與分解,通過對履責(zé)情況的數(shù)據(jù)化監(jiān)測精準(zhǔn)認(rèn)定主體責(zé)任。其次,問責(zé)的目的是促進(jìn)責(zé)任的落實。責(zé)聯(lián)網(wǎng)改變了傳統(tǒng)問責(zé)單純依靠事后追究的方式,在大數(shù)據(jù)監(jiān)測中進(jìn)行失責(zé)提醒或盡責(zé)激勵,隨時喚醒基層治理者的責(zé)任意識,提升其基層治理能力,激勵其產(chǎn)出負(fù)責(zé)任的治理行為。

五、結(jié)論與展望

作為人類社會有組織化行為的特定載體,基層治理共同體的形成離不開責(zé)任義務(wù)體系的支撐。共同體的責(zé)任分工體系決定了其成員在行動中的角色分配,基層治理行動中成員間結(jié)成的責(zé)任關(guān)系又對共同體治理的最終效果起到?jīng)Q定性作用。基層治理共同體的責(zé)任分工體系與主體間責(zé)任關(guān)系共同形成了基層治理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。本文從基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)在邏輯出發(fā),審視了該責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)部與外部困境,以此提出建構(gòu)的方向性策略,進(jìn)一步延伸了對基層治理共同體問題的研究。

經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn),基層治理體系中多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊與失衡造成了基層治理組織的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),影響了基層治理主體的履責(zé)效能;在國家治理資源逐漸下沉的趨勢下,基層政權(quán)主要扮演了上級政策執(zhí)行者和治理資源分配者的角色,履行基層治理組織者的職責(zé)明顯不足;科層制治理體系延伸至基層治理,壓縮了基層工作者彈性履責(zé)的空間,形式化的留痕式考核違背了對公眾負(fù)責(zé)的治理宗旨;適應(yīng)人口大流動背景的脫域性治理常常遇到責(zé)任主體的空間錯配問題。為建構(gòu)起科學(xué)合理的基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò),應(yīng)在國家治理職責(zé)序構(gòu)的基礎(chǔ)上確定基層治理共同體的責(zé)任邊界,根據(jù)基層治理需求、治理主體的治理能力及其功能發(fā)揮程度分類匹配基層治理責(zé)任清單,基于基層治理環(huán)境的差異性確認(rèn)、調(diào)適并不斷修正責(zé)任節(jié)點,依托大數(shù)據(jù)時代的責(zé)聯(lián)網(wǎng)技術(shù)助力基層治理問責(zé)與激勵機(jī)制良性運(yùn)行?；鶎又卫砉餐w責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)是一個系統(tǒng)化的可持續(xù)過程,這一過程必將促進(jìn)共同體成員職業(yè)角色與社會角色的整合,通過行政、法律與道德多種途徑的互構(gòu),最終實現(xiàn)基層治理中權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一。