推動廣西水庫運(yùn)行管理高質(zhì)量發(fā)展對策建議

陳長生，周韋丹，董禮明，余 雙

（廣西壯族自治區(qū)水利工程與河道管理中心，南寧 530023）

0 引言

據(jù)2022年底統(tǒng)計，廣西共有各類水庫4528座，數(shù)量位居全國第9 位；水庫總庫容716.4 億m3，位居全國第3位。其中水利系統(tǒng)注冊登記并管理的水庫4305 座（大（1）型3 座、大（2）型25 座、中型178 座、小（1）型1091座、?。?）型3008座）。這些水庫是廣西調(diào)控水資源時空分布、優(yōu)化水資源配置和防洪減災(zāi)的重要工程措施，是廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運(yùn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了巨大作用。但水利系統(tǒng)注冊登記并管理的水庫大多興建于20 世紀(jì)50～70 年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，近20多年來雖對近4300多座水庫進(jìn)行了一輪除險加固，部分水庫由于管護(hù)力量薄弱、配套管理設(shè)施不全、缺乏良性的管理體制機(jī)制、疏于日常維修養(yǎng)護(hù)，積病成險，又再次加入到病險水庫行列，這與新階段水利高質(zhì)量發(fā)展不相適應(yīng)。長期以來，水庫工程“重建輕管”問題仍然較為突出，產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的工程運(yùn)行管理體制尚未完全建立，專業(yè)化、社會化的多種工程管理模式尚不成熟，穩(wěn)定可靠、使用高效的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制沒有形成。為深入貫徹落實黨的二十大精神和習(xí)近平總書記治水重要論述精神，我們回顧過往工作內(nèi)容，前往全區(qū)各市開展了調(diào)研活動，通過實地察看、函調(diào)、座談會了解水庫運(yùn)行管理工作開展情況，并經(jīng)過深入研究思考，總結(jié)工作成效，反思存在的問題，提出解決問題的對策和建議，以期為推動廣西水庫運(yùn)行管理高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

1 主要工作成效

1.1 大力實施除險加固，工程安全狀況顯著改善

大中型水庫方面，廣西列入國家《“十四五”水庫除險加固實施方案》的大中型病險水庫共36 座（全國256 座），2022 年已全部完成初設(shè)批復(fù)，累計下達(dá)投資計劃31.65 億元對34 座水庫實施除險加固。其中，土橋、羅田等2 座水庫已竣工驗收，西云江水庫等7座水庫已下閘蓄水驗收，那板水庫等19座水庫主體工程已完工。2023年，其余2座將開工建設(shè)，同步推進(jìn)鳳亭河、屯六等14座續(xù)建水庫建設(shè)，年內(nèi)實現(xiàn)鳳亭河等6座水庫主體工程完工，2025年年底前完成全部除險加固任務(wù)。小型水庫方面，根據(jù)《廣西“十四五”水庫除險加固實施方案》最新成果，全區(qū)“十四五”期間計劃實施小型病險水庫除險加固705座，目前已批復(fù)390座，開工290座，主體完工128 座。廣西積極爭取落實中央水利發(fā)展資金、地方政府一般債券資金用于保障全區(qū)小型水庫除險加固和運(yùn)行管護(hù)工作。2021—2022 年廣西共落實建設(shè)資金26.45 億元（含提前下達(dá)2023 年中央水利發(fā)展資金），其中地方政府一般債券資金24.04億元，連續(xù)兩年落實的資金規(guī)模位居全國前列；提前下達(dá)2023 年中央水利發(fā)展資金安排1.72 億元專項用于小型水庫除險加固，與2022 年相比增長了225%，有力保障了全區(qū)小型水庫除險加固和運(yùn)行管護(hù)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。經(jīng)過除險加固的水庫，工程安全狀況顯著改善，全區(qū)注冊登記的4305座水庫總庫容達(dá)244.59億m3，防洪減災(zāi)能力大大提高，灌溉、供水和發(fā)電等工程效益得到充分發(fā)揮。

1.2 持續(xù)深化水庫管理體制改革，長效管護(hù)機(jī)制初步建立

2002年，水管體制改革以來，截至2022年12月統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全區(qū)國營水庫工程管理單位479個，其中參公單位10 個，財政全額撥款事業(yè)單位289 個，財政差額撥款事業(yè)單位157個，自收自支事業(yè)單位23個，批準(zhǔn)編制10 368個，在職在編人員8127人，在職編外人員1830人。經(jīng)測算，各級財政應(yīng)落實水庫工程管理單位人員經(jīng)費(fèi)10.25億元，已落實10億元，落實率97.6%；應(yīng)落實工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)4.05 億元，2022 年實際到位3.65 億元，到位率90.1%。各地積極創(chuàng)新小型水庫管護(hù)機(jī)制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組“散養(yǎng)”的小型水庫，因地制宜實行區(qū)域集中管護(hù)、政府購買服務(wù)、“以大帶小”等專業(yè)化管護(hù)模式，縣級人民政府作為小型水庫管護(hù)責(zé)任主體的責(zé)任進(jìn)一步夯實，“巡庫員”日常巡查、維修養(yǎng)護(hù)等工作進(jìn)一步規(guī)范，量大面廣的小型水庫基本實現(xiàn)有錢管、有人管、管護(hù)專業(yè)化，長效管護(hù)機(jī)制初步建立，安全管理水平明顯提升。

1.3 整縣推進(jìn)小型水庫監(jiān)測設(shè)施建設(shè)，“四預(yù)”能力正式起步

信息化管理手段不斷增多，管理水平明顯提升?！笆奈濉逼陂g，我區(qū)計劃對3324 座小型水庫雨水情測報設(shè)施、2674座小型水庫大壩安全監(jiān)測設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。對監(jiān)測設(shè)施建設(shè)實行“整縣推進(jìn)”，按照一縣一個建設(shè)方案、一個項目法人、一個批次安排建設(shè)計劃、一個項目打捆招標(biāo)“四個一”統(tǒng)籌實施。截至目前，雨水情測報設(shè)施已完工2925 座，大壩安全監(jiān)測設(shè)施已完工1854座，完工座數(shù)和完工率在全國均排名前列。2023年，廣西通過遴選成功入圍小型水庫安全監(jiān)測能力提升試點(diǎn)，獲得2.52億元中央財政水利發(fā)展資金支持。通過大力實施小型水庫監(jiān)測設(shè)施建設(shè)，匯聚雨水情況、安全監(jiān)測、視頻監(jiān)控等終端設(shè)備的監(jiān)測信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集、匯集和共享，并結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析、統(tǒng)計、預(yù)警，實現(xiàn)水庫安全及運(yùn)行風(fēng)險的自動識別，提升“四預(yù)”能力，有效監(jiān)管大壩運(yùn)行情況，為全區(qū)小型水庫運(yùn)行安全提供堅實技術(shù)支持。

1.4 切實加強(qiáng)小型水庫安全運(yùn)行管理，著力提升水庫應(yīng)急保障能力與水平。

持續(xù)深化“五有一問”工作機(jī)制。要求每座水庫都要有值班人員、有值班經(jīng)費(fèi)、有通訊設(shè)施、有管理房、有防汛預(yù)案，不落實“五有”要問責(zé)。各級財政籌措資金建設(shè)了3293座小型水庫值班房，建設(shè)了3527 座水庫防汛與定位監(jiān)管終端。加快水庫進(jìn)庫道路建設(shè)。2016 年實施“庫庫通”項目，實現(xiàn)77 座無進(jìn)庫道路水庫的庫庫通路。2017 年起實施進(jìn)庫道路提升改造項目，完成360座水庫410 km進(jìn)庫道路提升改造。完成136個水管管理單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與能力建設(shè)，提高水庫防汛應(yīng)急管理能力。實施小型水庫穿壩涵管應(yīng)急改造（加固）大會戰(zhàn)。為解決小型水庫安全度汛的突出短板問題，廣西實施了穿壩涵管應(yīng)急改造（加固）大會戰(zhàn)，完成了2491座小型水庫穿壩涵管改造（加固）任務(wù)。

2 存在的主要問題

進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，水庫運(yùn)行管理面臨新形勢、新要求，肩負(fù)新使命、新任務(wù)。習(xí)近平總書記多次就水庫安全作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要堅持安全第一，加強(qiáng)隱患排查預(yù)警，及時消除安全隱患，確保水庫安然無恙。全面貫徹落實黨的二十大精神和習(xí)近平總書記指示批示，錨定“人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎(chǔ)設(shè)施不受沖擊”目標(biāo)，守牢大壩安全底線，水庫運(yùn)行管理面臨更高要求。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展，要求水庫運(yùn)行管理進(jìn)一步精準(zhǔn)掌握情況，健全體制機(jī)制，加強(qiáng)科技支撐，管控重大環(huán)節(jié)，全面提升水庫運(yùn)行管理現(xiàn)代化水平。面對新形勢新要求，廣西水庫運(yùn)行管理還面臨不少問題。2022 年廣西水利廳對全區(qū)水庫運(yùn)行管理監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的統(tǒng)計情況見圖1、圖2。

圖1 2022年水庫運(yùn)行管理監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題及整改情況統(tǒng)計圖

圖2 2022年水庫安全運(yùn)行專項檢查問題分類統(tǒng)計圖

2.1 待除險加固的存量病險水庫多

截至2023年6月，全區(qū)仍有經(jīng)安全鑒定確認(rèn)為“三類壩”的病險水庫605 座，占水庫總數(shù)13.36%，其中大型12座，中型49座，小（1）型168座，小（2）型376座。

2.2 水庫安全管理弱項多

一是部分水庫注冊登記信息不完整、不準(zhǔn)確，存在虛假或錯誤問題等；注冊登記信息與工程實際存在差異，變更登記不及時。二是部分水庫大壩安全責(zé)任人和防汛責(zé)任人履職存在不足。三是部分水庫工程管理范圍和保護(hù)范圍尚未劃定。四是部分水庫未在規(guī)定期限內(nèi)開展安全鑒定；鑒定成果未用于指導(dǎo)水庫安全運(yùn)行、更新改造和除險加固；末次安全鑒定中存在的問題，整改不到位，有遺留問題未整改。五是部分水庫防汛搶險應(yīng)急預(yù)案或預(yù)案未審批、報備；預(yù)案針對性、可操作性不強(qiáng)，防汛搶險任務(wù)不明確、隊伍不落實、措施不具體，未開展演練。從近年來暗訪發(fā)現(xiàn)，約有200 座水庫防汛搶險應(yīng)急預(yù)案尚未審批、可操作性不強(qiáng)。六是防汛物料儲備制度不健全，調(diào)用規(guī)則不明確，未落實專人管理；防汛物料儲備不滿足要求、存放不當(dāng)、臺賬混亂；通訊設(shè)備、搶險器具保障率低。七是未按規(guī)定編制水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案；預(yù)案未完成審批或報備；預(yù)案內(nèi)容不完整，措施不具體，針對性和可操作性不強(qiáng)；突發(fā)事件報告和工程搶護(hù)機(jī)制不明確；未開展演習(xí)演練和宣傳培訓(xùn)。

2.3 水庫運(yùn)行管護(hù)能力不高

一是部分水庫雨水情測報規(guī)范性、實時性不足；未開展洪水預(yù)報；未運(yùn)用測報成果指導(dǎo)調(diào)度運(yùn)用。二是部分水庫工程巡查未按規(guī)定開展；巡查路線、頻次和內(nèi)容不符合規(guī)定；巡查記錄不完整、不準(zhǔn)確；巡查發(fā)現(xiàn)問題處理不及時到位，截至目前，使用APP 軟件開展巡查的巡檢率只達(dá)到76%，巡檢發(fā)現(xiàn)問題未能與維修養(yǎng)護(hù)方案編制有機(jī)結(jié)合。三是部分水庫安全監(jiān)測未按規(guī)定開展；監(jiān)測項目、頻次、記錄等不規(guī)范；缺測嚴(yán)重，數(shù)據(jù)可靠性差，整編分析不及時；監(jiān)測設(shè)施考證資料缺失或不可靠，未定期開展監(jiān)測設(shè)備校準(zhǔn)，未定期對自動化監(jiān)測項目進(jìn)行人工比測。四是部分水庫維修養(yǎng)護(hù)未按規(guī)定開展；維修養(yǎng)護(hù)不及時、不到位；未制定維修養(yǎng)護(hù)計劃，實施過程不規(guī)范，未按計劃完成；維修養(yǎng)護(hù)工作驗收標(biāo)準(zhǔn)不明確，過程管理不規(guī)范。五是部分水庫未按規(guī)定編制水庫調(diào)度規(guī)程和調(diào)度運(yùn)用方案（計劃）；調(diào)度規(guī)程和調(diào)度方案未經(jīng)審批；調(diào)度原則、調(diào)度權(quán)限不清晰，修訂不及時，調(diào)度指標(biāo)和調(diào)度方式變動未履行程序；未嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)度規(guī)程、方案、計劃和上級指令；調(diào)度記錄不完整、不規(guī)范。

2.4 水庫管理體制機(jī)制改革仍需深化

一是部分水庫管理機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置與職責(zé)任不清晰；運(yùn)行管護(hù)機(jī)制不健全；管護(hù)人員專業(yè)技能不足。二是部分水庫規(guī)章制度不健全；管理制度針對性和操作性不強(qiáng)，落實或執(zhí)行效果差；閘門操作等關(guān)鍵制度和規(guī)程未明示。三是部分水庫運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)等費(fèi)用不能及時足額到位。四是部分水庫檔案管理制度不健全，管理不規(guī)范，設(shè)施不足；檔案管理人員不明確；檔案內(nèi)容不完整、資料缺失；工程檔案信息化程度低。五是分散管理小型水庫大部分未實現(xiàn)專業(yè)化管護(hù)模式。目前4 305座水庫中大部分小型水庫仍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。六是監(jiān)督考核制度不健全。各級行業(yè)管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水管單位的監(jiān)督考核制度偏少、可操作性不足。

2.5 水庫現(xiàn)代化管理能力不足

一是部分水庫未建立或應(yīng)用工程信息化平臺；未實現(xiàn)在線監(jiān)管或自動化控制；未應(yīng)用大壩智能巡檢APP 巡壩查險。二是部分水庫雨水情、安全監(jiān)測、視頻監(jiān)控等關(guān)鍵信息未接入信息化平臺；數(shù)據(jù)異常時，無法自動識別險情；出現(xiàn)險情時，無法及時預(yù)警預(yù)報。三是網(wǎng)絡(luò)平臺安全管理制度體系不健全；網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)措施存在漏洞。

2.6 管理設(shè)施不全

工程安全監(jiān)測手段缺失，交通與通訊不暢，管理房破舊，管理條件落后，難以保障水庫正常管理的基本需求。據(jù)水利廳2023 年2 月全區(qū)水庫管理設(shè)施摸底調(diào)查成果，有1447 座水庫1 673.60 km 進(jìn)庫路需要提升改造（其中中型14 座22.98 km，小型1433 座1 650.62 km），有73 座大中型水庫無滲壓（揚(yáng)壓力）監(jiān)測項目、變形監(jiān)測項目，有143座大中型水庫信息化平臺未能采集、整編分析監(jiān)測數(shù)據(jù)，有2137 座小型水庫大壩安全監(jiān)測設(shè)施監(jiān)測數(shù)據(jù)未整編與分析，有61 座水庫安全監(jiān)測設(shè)備耗電量大、運(yùn)維經(jīng)費(fèi)落實困難，有1229 座水庫管理條件差（其中防汛值班值守房未通水電479 座、面積未達(dá)生產(chǎn)使用要求332座、危房513座、值班生產(chǎn)生活設(shè)施不全393 座、無管理房10 座、業(yè)務(wù)用房周邊存在危險因素10座）。

3 對策與建議

推動廣西水庫運(yùn)行管理高質(zhì)量發(fā)展，必須深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的二十大精神和習(xí)近平總書記治水重要論述精神，緊扣服務(wù)和保障廣西高質(zhì)量發(fā)展主線，立足崗位重實效、強(qiáng)實干、抓落實。

（1）積極爭取中央資金支持政策，高質(zhì)量消除病險水庫存量。對已納入國家規(guī)劃的大中型病險水庫，積極爭取中央預(yù)算內(nèi)投資，抓好質(zhì)量與安全，加快完成存量病險水庫除險加固。對小型病險水庫，要做好水庫安全鑒定，高質(zhì)量完成安全鑒定成果核查工作；要提高小型水庫除險加固建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)特別是高壩以及受威脅區(qū)域人口密集、存在重要基礎(chǔ)設(shè)施高風(fēng)險壩，加快完成前期工作，積極爭取財政預(yù)算資金與地方政府一般債劵資金完成除險加固。對“十四五”期間經(jīng)安全鑒定增加的大中型病險水庫，積極向水利部、財政部匯報溝通，爭取參照“十四五”期間小型病險水庫除險加固資金政策。地方政府一般債劵資金也適用于廣西大中型病險水庫除險加固，消病險、防風(fēng)險、保安全。

（2）持續(xù)深化水庫管理體制機(jī)制改革，實現(xiàn)分散管理小型水庫專業(yè)化管護(hù)模式，控制病險水庫增量。對大中型水庫，以標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建為抓手，督導(dǎo)水庫運(yùn)管單位理清管理事項，建立健全管理制度和操作制度，并將管理事項落實到人，建立人員、崗位、事項對應(yīng)關(guān)系，編制“管理事項-崗位-部門-人員”對應(yīng)表；壓實地方政府資金投入責(zé)任，及時足額解決運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)等費(fèi)用。對分散管理的小型水庫，以中央財政小型水庫維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金為抓手，持續(xù)深化小型水庫管護(hù)機(jī)制改革，進(jìn)一步明確管護(hù)責(zé)任，實現(xiàn)區(qū)域集中管護(hù)、政府購買服務(wù)、“以大帶小”等管護(hù)模式。積極培育管護(hù)市場，鼓勵發(fā)展專業(yè)化管護(hù)企業(yè)，不斷提高小型水庫管護(hù)能力和水平。探索引入社會資本參與水庫水土資源經(jīng)營，用經(jīng)營收益分?jǐn)偛糠止茏o(hù)費(fèi)用。

（3）借力河湖長制平臺，扎實推動標(biāo)準(zhǔn)化管理。黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。李國英部長在水利部“三對標(biāo)、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上講話指出，新階段水利工作的主題為推動高質(zhì)量發(fā)展。新時代提出新要求，加快推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，有效改變水利工程粗放的管理模式，是推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，保障水利工程安全的必然要求。2022年水利部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的指導(dǎo)意見》《水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價辦法》及其評價標(biāo)準(zhǔn)，要求2025 年底前，除尚未實施除險加固的病險工程外，大中型水庫全面實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理；2030 年底前，大中小型水利工程全面實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。同年，廣西制定印發(fā)了工作方案和評價細(xì)則，要求2025 年底前，除新、改、擴(kuò)建和尚未實施除險加固的病險工程外，大中型水庫和具備條件的小型水庫全面實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。要以河湖長制平臺為抓手，將水庫管理納入河湖長制考核推動水庫工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，規(guī)范管理行為、提高管理能力，從工程狀況、安全管理、運(yùn)行管護(hù)、管理保障和信息化建設(shè)等方面，實現(xiàn)全過程標(biāo)準(zhǔn)化管理。

（4）多渠道籌措資金，提升改造管理設(shè)施。一是建議水利廳積極與財政部門溝通協(xié)調(diào)，恢復(fù)公益性水管單位能力建設(shè)和進(jìn)庫道路提升改造專項；二是建議水利廳將自治區(qū)本級財政公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金主要用于大中型水庫安全監(jiān)測設(shè)施等管理配套設(shè)施更新改造；三是建議水利廳將中央水利發(fā)展資金和地方政府一般債劵資金支持的公益性小型水庫維修養(yǎng)護(hù)項目資金，從總盤子切出一定比例資金，重點(diǎn)用于小型水庫管理設(shè)施提升改造，逐步夯實水庫運(yùn)行安全管理基礎(chǔ)。

（5）加大培訓(xùn)力度，著力提升基層管護(hù)人員專業(yè)技術(shù)能力和水平。圍繞日常巡查、維修養(yǎng)護(hù)、安全監(jiān)測、調(diào)度運(yùn)用、防汛搶險等工作，線上、線下組織開展大壩日常巡查技術(shù)要點(diǎn)，大壩智能巡檢APP操作，大壩安全監(jiān)測數(shù)據(jù)整編與分析，安全鑒定（認(rèn)定）技術(shù)要點(diǎn)，水庫調(diào)度規(guī)程（方案）、大壩安全管理（防汛）應(yīng)急預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)化管理工作手冊編制要點(diǎn)等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，著力提升基層管護(hù)人員技術(shù)能力與水平。

（6）強(qiáng)化督導(dǎo)服務(wù)，補(bǔ)強(qiáng)水庫安全管理弱項。組織有經(jīng)驗的水庫運(yùn)行管理專家加強(qiáng)督導(dǎo)服務(wù)，進(jìn)駐式服務(wù)水庫大壩注冊登記信息核實，大壩安全監(jiān)測設(shè)施更新改造及數(shù)據(jù)整編與分析，水庫調(diào)度規(guī)程（方案）、大壩安全管理（防汛）應(yīng)急預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)化管理工作手冊編制質(zhì)量檢查，開展安全鑒定（認(rèn)定），標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建，小型水庫除險加固建設(shè)管理等，全鏈條補(bǔ)強(qiáng)水庫安全管理弱項。