協(xié)同治理視角下新加坡海岸帶保護(hù)與利用研究

王 璇，丁 葉，陳志祿

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣州 510000）

新加坡沿海區(qū)域集聚密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括航運(yùn)、石油開采、工業(yè)、娛樂在內(nèi)的各種功能利用主體相互競(jìng)爭(zhēng)，利用相對(duì)有限的海岸空間。受土地資源的限制，填海造地成為新加坡長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展的重要手段，因此，新加坡的海岸線20世紀(jì)初以來(lái)不斷外擴(kuò)。然而，盡管海岸生境和持續(xù)的海岸線大量消失，但如今在新加坡仍然可以找到大量的生物有機(jī)體：35 處紅樹林、12 處海草、255 種珊瑚及多種其他海洋生物。這得益于新加坡有效的城市海岸綜合治理機(jī)制。它加強(qiáng)了各方的協(xié)調(diào)，使得海岸利益相關(guān)者在優(yōu)化利用沿海資源過程中以可持續(xù)的方式保護(hù)敏感的海岸生境，積極保育沿海的生物多樣性。新加坡這一治理模式的成功得到國(guó)際上的認(rèn)可，被公認(rèn)為在平衡沿海開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)等方面樹立標(biāo)桿。我國(guó)在海岸治理方面起步相對(duì)較晚。沿海大城市大多缺乏有效的海岸帶綜合治理框架。分析新加坡海岸的綜合治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)海岸帶的綜合治理具有借鑒意義。

1 新加坡海岸帶保護(hù)與利用情況

1.1 空間受限，持續(xù)向海要空間

新加坡國(guó)土面積狹小，人地矛盾非常突出。向海洋要空間成為新加坡唯一的發(fā)展出路。1960—2015年，新加坡填海造地面積高達(dá)140 km2，約占國(guó)土面積的20%[1]。目前，新加坡仍在持續(xù)填海，以求得進(jìn)一步的發(fā)展空間，填海后的岸線占新加坡總岸線長(zhǎng)度的比重過半[2]。在1960—1980年工業(yè)主導(dǎo)的開發(fā)利用階段，新加坡大規(guī)模地填海造地，企圖向海洋索取發(fā)展空間，海岸帶利用方式以工業(yè)開發(fā)為主導(dǎo)，如大士工業(yè)用地等；在1980—2010年的岸線空間多元利用階段，雖然新加坡的填海造地規(guī)模爆發(fā)性增長(zhǎng)，但填海技術(shù)不斷優(yōu)化，以減少對(duì)海岸帶的環(huán)境影響。2010年后，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)理念不斷受到重視的背景下，新加坡填海規(guī)模稍有下降。

1.2 功能協(xié)調(diào)，形成“西港東城”格局

海岸線可按照功能分類，分為生活岸線（居住等）、生產(chǎn)岸線（港口等）、生態(tài)岸線（山體等）、未利用岸線四大類型。從空間結(jié)構(gòu)上看，東側(cè)岸線以生活岸線、未利用岸線為主，承擔(dān)生活服務(wù)、旅游休閑功能；西側(cè)岸線以生產(chǎn)岸線為主，承擔(dān)更多的港口運(yùn)輸、工業(yè)開發(fā)功能。綜合考慮城市規(guī)模與港口規(guī)模，港城關(guān)系可分為大港小城、世界級(jí)港口大都市、沿海小港口、沿海大都市等類型[3]，由于港口以貨物等集聚為主，城市以人的集聚為主，新加坡“西港東城”的港城分離格局在功能布局上更為協(xié)調(diào)有序。

1.3 集約高效，高強(qiáng)度開發(fā)布局功能

對(duì)于土地如何開發(fā)這一問題，新加坡政府與民眾已達(dá)成基本共識(shí)，認(rèn)為城市應(yīng)該優(yōu)先考慮通過更新和集約化的方式發(fā)展，而不應(yīng)該擴(kuò)展到目前保留的綠地、生態(tài)區(qū)域[4]。在這樣的話語(yǔ)體系下，新加坡海岸線的功能利用體現(xiàn)出集約高效的特征。以新加坡港為例，其全球集裝箱吞吐量排名全球領(lǐng)先，在土地利用、作業(yè)效率評(píng)價(jià)等方面是國(guó)內(nèi)城市的標(biāo)桿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新加坡港土地集約利用程度高，單位長(zhǎng)度岸線的年集裝箱吞吐量高達(dá)2 300 TEU/m，是廈門港的近4 倍。

1.4 生態(tài)強(qiáng)韌，物種多樣性恢復(fù)快

在長(zhǎng)期填海大開發(fā)的過程中，新加坡幾乎所有的自然海岸線被人工設(shè)施、海堤建設(shè)所取代，原有的沿海生境和生物多樣性受到嚴(yán)重的破壞。20世紀(jì)90年代，管理部門加大對(duì)沿海和海洋生境的保護(hù)。典型做法包括重新進(jìn)行人工紅樹林的種植，補(bǔ)償因開發(fā)第一個(gè)離岸衛(wèi)生填埋場(chǎng)而損失的紅樹林。在此之后，所有的海洋開發(fā)項(xiàng)目都采取相應(yīng)措施，以盡量減少生物多樣性破壞。2006年，新加坡國(guó)家公園局成立國(guó)家生物多樣性中心，重點(diǎn)保護(hù)陸地和海洋的生物多樣性[5]。在一系列措施作用下，新加坡紅樹林達(dá)35 處，生物多樣性快速恢復(fù)。

2 新加坡海岸帶的協(xié)同治理

協(xié)同治理是一種將公共和私人利益相關(guān)者聚集在一起的，以共識(shí)為導(dǎo)向的決策模式。它是指一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)直接讓非政府利益相關(guān)者參與集體決策過程的一種治理安排，這種集體決策過程是正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、慎重的，目的是制定或?qū)嵤┕舱?，管理公共?xiàng)目或資產(chǎn)[5]。廣義來(lái)看，協(xié)同治理是公共政策決定和管理的過程，使人們建設(shè)性地跨越公共機(jī)構(gòu)、政府部門、私人和公共領(lǐng)域的界限，以實(shí)現(xiàn)其他方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)的公共目的。在各地社會(huì)治理實(shí)踐中，協(xié)同治理模式越來(lái)越多地取代對(duì)抗性決策模式。協(xié)同治理模型有4 個(gè)主要變量，即啟動(dòng)條件、制度設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)和協(xié)作過程。其中，啟動(dòng)條件包括權(quán)力/資源的平衡、參與的鼓勵(lì)機(jī)制、敵對(duì)或合作的歷史、外部環(huán)境等，是協(xié)同治理形成的前提條件；制度設(shè)計(jì)為合作發(fā)生設(shè)定基本規(guī)則或基本協(xié)議，為治理過程的程序合法性提供制度保障；領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)指可統(tǒng)籌全局的部門，是將利益相關(guān)方集聚在一起的重要途徑，為合作過程提供必要的調(diào)解和促進(jìn)，對(duì)建立信任、促進(jìn)對(duì)話、互惠互利有重要作用；協(xié)作過程是周期性的持續(xù)工作，包括確定共識(shí)性目標(biāo)、開展密集的溝通協(xié)作、擁有協(xié)作的技術(shù)支撐等。為了讓脆弱的海岸生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，新加坡以綜合方式對(duì)海岸進(jìn)行全面治理，由此開發(fā)出城市海岸帶綜合治理模式（IUCM）。該框架旨在加強(qiáng)利益相關(guān)者的伙伴關(guān)系和協(xié)同作用，旨在解決城市環(huán)境中沿海管理問題的復(fù)雜性質(zhì)。新加坡的綜合治理成效顯著，在生物多樣性保護(hù)、棲息地管理計(jì)劃、水質(zhì)管理和環(huán)境災(zāi)害管理等核心領(lǐng)域達(dá)到績(jī)效預(yù)期。新加坡海岸帶空間功能結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 新加坡海岸帶空間功能結(jié)構(gòu)

2.1 啟動(dòng)條件

2.1.1 環(huán)境問題影響城市發(fā)展的問題驅(qū)動(dòng)

新加坡有限的海岸帶空間承載航運(yùn)、工業(yè)、生活、娛樂等多種功能。各種功能相互競(jìng)爭(zhēng)，尋求更高強(qiáng)度的開發(fā)，侵占剩余未利用地海岸線。在這種背景下，自然資源的保護(hù)受到忽視，沿海生境、海洋水質(zhì)問題構(gòu)成新加坡可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。

2.1.2 開發(fā)與保護(hù)部門權(quán)力失衡的現(xiàn)實(shí)條件

新加坡位于主要的航運(yùn)貿(mào)易路線上，以航運(yùn)為基礎(chǔ)的海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。在此條件下，城市開發(fā)部門與環(huán)境保護(hù)部門權(quán)力長(zhǎng)期處于失衡狀態(tài)，自然資源保護(hù)與海洋污染治理問題也受到忽視[5]。這為海岸區(qū)域的協(xié)同治理帶來(lái)不利條件，導(dǎo)致新加坡海岸區(qū)域的協(xié)同治理更加依賴統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

2.2 制度設(shè)計(jì)

2.2.1 形成完善的法律框架

海岸帶區(qū)域治理是一個(gè)由眾多部門管理的共享體系，各機(jī)構(gòu)的任務(wù)和目標(biāo)各不相同。因此，有必要建立一個(gè)制度體系，加強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)的協(xié)同。有效的法律/制度框架是協(xié)作成功的先決條件。新加坡沿海區(qū)域治理建立在一系列法律組成的框架上，相關(guān)法律制度如表1所示。

表1 新加坡沿海與海洋區(qū)域制度框架

2.2.2 建立現(xiàn)有法律的審查與優(yōu)化體系

新加坡國(guó)家公園局與新加坡國(guó)立大學(xué)國(guó)際法學(xué)院開展合作，制定審查新加坡現(xiàn)行海岸及海洋有關(guān)法律制度的合作框架。通過對(duì)現(xiàn)有法律制度的評(píng)估，新加坡政府部門可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律架構(gòu)的漏洞，完善相關(guān)法律。

2.3 領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)

2.3.1 形成一體化的統(tǒng)籌組織機(jī)構(gòu)

受限于開發(fā)與保護(hù)部門權(quán)力失衡的現(xiàn)實(shí)，海岸帶區(qū)域的綜合治理需要統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的介入。新加坡嘗試采取兩種模式實(shí)現(xiàn)沿海區(qū)域的一體化管理，一是由規(guī)劃相關(guān)部門組建委員會(huì)，二是由港務(wù)局負(fù)責(zé)。1996年成立海事和港務(wù)局是后續(xù)一體化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的雛形。然而，與環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)相關(guān)的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)仍有待建立。為強(qiáng)化對(duì)沿海區(qū)域的綜合治理，2009年，沿海和海洋環(huán)境政策委員會(huì)成立。其主要負(fù)責(zé)各部門的管理協(xié)調(diào)，制定海岸帶開發(fā)建設(shè)活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)、港口活動(dòng)的管理方法。除了組建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制外，涉及沿海娛樂設(shè)施、沿海住宅開發(fā)、港口碼頭建設(shè)、漁業(yè)等的項(xiàng)目均需要沿海和海洋開發(fā)委員會(huì)審批。

2.3.2 組建技術(shù)委員會(huì)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)

為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，沿海和海洋環(huán)境政策委員會(huì)建立國(guó)內(nèi)外專家網(wǎng)絡(luò)，以加強(qiáng)新加坡海岸帶治理能力。此外，還成立沿海和海洋環(huán)境技術(shù)委員會(huì)，由國(guó)家公園局和國(guó)家環(huán)境局共同擔(dān)任主席推進(jìn)海岸帶的保護(hù)與利用。該委員會(huì)囊括新加坡農(nóng)業(yè)食品與獸醫(yī)局、交通部、建設(shè)局、國(guó)家環(huán)境局、海事和港務(wù)局、環(huán)境和水資源部、新加坡國(guó)立大學(xué)等機(jī)構(gòu)，涵蓋政府部門與研究機(jī)構(gòu)。同時(shí)，廣泛吸納公眾建議。該機(jī)構(gòu)為沿海和海洋環(huán)境政策委員會(huì)提供技術(shù)支撐。

2.4 治理過程

2.4.1 將海岸帶治理目標(biāo)納入規(guī)劃體系

共識(shí)性的目標(biāo)是多方合作的重要基礎(chǔ)[5]。在海岸帶開發(fā)與利用過程中，各機(jī)構(gòu)都有不同的發(fā)展目標(biāo)。新加坡海岸帶區(qū)域綜合管理框架的目標(biāo)得到許多規(guī)劃的響應(yīng)和落實(shí)，包括城市總體規(guī)劃、公園和水體規(guī)劃、國(guó)家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)規(guī)劃、國(guó)家氣候變化戰(zhàn)略、清潔和綠色計(jì)劃、可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖等。新加坡定期調(diào)整規(guī)劃，使其及時(shí)適應(yīng)城市人口、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。在規(guī)劃調(diào)整過程中，對(duì)沿海地區(qū)利益相關(guān)者的建議進(jìn)行高度整合。

2.4.2 政府+企業(yè)+社會(huì)組織廣泛參與

新加坡海岸帶綜合治理框架鼓勵(lì)利益相關(guān)者和相關(guān)機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系。通過“政府部門+私營(yíng)部門+社會(huì)組織”的協(xié)同效應(yīng)，沿海區(qū)域的開發(fā)與利用取得更大的成功。一是政府。不同的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特定方面的管理，如海岸保護(hù)、污染治理、航運(yùn)、海岸土地利用規(guī)劃和棲息地保護(hù)等海岸和海洋環(huán)境項(xiàng)目。目前，各政府部門已制定與公眾部門合作的策略，如實(shí)施教育項(xiàng)目、建立志愿者隊(duì)伍、出版生活雜志與科學(xué)期刊、舉辦工作坊等。二是企業(yè)。新加坡的跨國(guó)公司在海岸帶區(qū)域治理中發(fā)揮重要作用，如設(shè)置自然保護(hù)信托基金。此外，各種環(huán)境咨詢公司也在新加坡成立分部，主要評(píng)估潛在的發(fā)展影響，并提出緩解措施，還參與環(huán)境政策和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定。三是社會(huì)組織。非政府組織（如自然協(xié)會(huì)、水道觀察協(xié)會(huì)等）在沿海環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮積極作用?；ヂ?lián)網(wǎng)和社交媒體聚焦于物種多樣性，培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識(shí)。

2.4.3 構(gòu)筑多源數(shù)據(jù)平臺(tái)的支撐體系

海岸區(qū)域受到陸海交互作用，生態(tài)系統(tǒng)更為復(fù)雜，而協(xié)同治理模式導(dǎo)致利益相關(guān)者數(shù)量多?；诖?，協(xié)作過程更加依賴數(shù)據(jù)平臺(tái)的支撐作用。通過綜合數(shù)據(jù)采集、專用數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、重復(fù)審查、長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)制度共同支撐海岸帶區(qū)域治理。一方面，衛(wèi)星遙感在新加坡海岸管理中廣泛應(yīng)用，服務(wù)海洋生境測(cè)繪、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、船舶尾流探測(cè)、溢油檢測(cè)、赤潮監(jiān)測(cè)和填?；顒?dòng)測(cè)繪；另一方面，多元化數(shù)據(jù)平臺(tái)連接著各類海岸區(qū)域治理的參與者。其中，典型的平臺(tái)項(xiàng)目是生物多樣性和環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，它是生物多樣性的一站式存儲(chǔ)庫(kù)與各類環(huán)境數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存庫(kù)，長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)新加坡的海草、珊瑚和紅樹林，跟蹤生物多樣性，收集環(huán)境影響的基線信息進(jìn)行評(píng)估。

3 結(jié)論

為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，新加坡提出城市海岸帶綜合治理模式，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間建立積極的伙伴關(guān)系，共同參與海岸帶保護(hù)與利用。新加坡這一治理模式的成功得到國(guó)際上的廣泛認(rèn)可，對(duì)我國(guó)海岸帶的綜合治理具有借鑒意義。我國(guó)的協(xié)同治理實(shí)踐在改革開放后萌發(fā)，在區(qū)域合作、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域展開探索。然而，我國(guó)沿海區(qū)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限，僅12%的海岸線納入海岸帶綜合治理框架。我國(guó)最早的海岸帶綜合管理計(jì)劃（ICM）于1994年在廈門市啟動(dòng)，在第一輪框架結(jié)束后，廈門市利用政府資金啟動(dòng)第二輪海岸帶綜合管理計(jì)劃。這一框架在完善多方協(xié)同治理體制、啟動(dòng)立法和相關(guān)制度擬定、沿海環(huán)境改善、提升生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值、提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平方面起到積極作用。然而，對(duì)比新加坡的協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)海岸帶治理在制度設(shè)計(jì)方面仍不全面，且未建立政策的評(píng)估和及時(shí)修正機(jī)制；政府部門協(xié)同治理的技術(shù)服務(wù)部門尚欠缺；企業(yè)與社會(huì)組織在海岸帶治理中的參與不足，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目資金來(lái)源有限；海岸帶發(fā)展目標(biāo)與相關(guān)規(guī)劃缺乏銜接機(jī)制。以上問題將是我國(guó)未來(lái)海岸帶治理提升的方向。