地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)、化債實(shí)踐與路徑選擇

陳寶東 潘巧

【摘要】防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得成效的同時(shí)， 有的地方政府違法違規(guī)舉債以及化債不實(shí)等手段也層出不窮， 為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)?；诖吮尘?， 本文首先運(yùn)用CiteSpace軟件分析我國(guó)地方債務(wù)的研究熱點(diǎn)與趨勢(shì)， 并回顧地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)。其次， 梳理我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)有特征， 以及其可能引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、 金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。然后， 通過(guò)梳理各地的實(shí)踐做法， 總結(jié)和比較七種主要的化債模式， 重點(diǎn)分析各債務(wù)化解方式的作用途徑和實(shí)現(xiàn)機(jī)理， 綜合比較實(shí)踐運(yùn)用中取得的成效以及存在的局限。最后， 提出進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能路徑， 以期為政府制定地方債務(wù)管理政策提供有益的政策啟示。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；隱性債務(wù)；化債模式；CiteSpace

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F812.5? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）21-0146-8

一、 引言

地方債務(wù)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政、 金融、 宏觀經(jīng)濟(jì)管理等眾多領(lǐng)域的交匯點(diǎn)， 債務(wù)政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段中的重要性日益凸顯， 而財(cái)政、 貨幣政策的調(diào)控也越來(lái)越要考慮到債務(wù)因素。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題受到了越來(lái)越多的關(guān)注， 在近幾年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議和各省兩會(huì)報(bào)告中， “隱性”“風(fēng)險(xiǎn)”成為地方債務(wù)的關(guān)鍵詞①， “十四五”規(guī)劃也將“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”作為未來(lái)五年的重點(diǎn)工作目標(biāo)， 同時(shí)， 地方政府也在為化解債務(wù)做出諸多努力， 其中“茅臺(tái)化債”的做法便引起了市場(chǎng)熱議。而大家最關(guān)切的其實(shí)是隱性化、 巨量的地方債務(wù)是否具有可持續(xù)前景， 這亦是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心問(wèn)題。

自2017年以來(lái)， 中央對(duì)地方債務(wù)特別是隱性債務(wù)的管控力度不斷加大， 采取了一系列嚴(yán)控嚴(yán)管、 責(zé)任追究等措施治理隱性債務(wù)， 積極開(kāi)好“前門(mén)”、 嚴(yán)堵“后門(mén)”， 遏制增量、 化解存量， 多措并舉使得地方政府違法違規(guī)無(wú)序舉債的蔓延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)得到初步遏制， 地方風(fēng)險(xiǎn)得到進(jìn)一步緩釋?zhuān)?但與此同時(shí)， 地方債務(wù)違法違規(guī)舉債問(wèn)題隨之而來(lái)， 新增隱性債務(wù)以及化債不實(shí)手段層出不窮， 隱性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹， 區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分化加劇， 為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因此， 本文將總結(jié)和分析當(dāng)前各地的典型債務(wù)化解模式， 辨析不同模式的影響機(jī)理， 總結(jié)在實(shí)踐運(yùn)用中取得的成效以及存在的問(wèn)題， 探討化債模式的推廣性， 進(jìn)而提出有效化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

二、 文獻(xiàn)綜述

本文梳理了自2008年金融危機(jī)以來(lái)我國(guó)地方債務(wù)相關(guān)的研究文獻(xiàn)， 并運(yùn)用CiteSpace軟件進(jìn)行了可視化分析， 用以識(shí)別研究熱點(diǎn)。具體地， 本文以“地方債務(wù)”為檢索主題對(duì)中國(guó)知網(wǎng)2008 ～ 2022年的文獻(xiàn)進(jìn)行了檢索， 文獻(xiàn)來(lái)源定為CSSCI， 一共收集到1185篇文獻(xiàn)。分析發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)前對(duì)地方債務(wù)的文獻(xiàn)研究主要有以下三個(gè)特點(diǎn)： 第一， 地方債務(wù)的研究主要聚焦于債務(wù)本身以及風(fēng)險(xiǎn)； 第二， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題頻繁成為不同研究階段的研究前沿， 是地方債務(wù)研究的重要內(nèi)容； 第三， 隱性債務(wù)是近四年研究前沿， 化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重中之重是化解隱性債務(wù)。具體地， 服務(wù)于本文的研究主題， 主要梳理了以下三個(gè)方面的文獻(xiàn)：

（一）地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征

地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征主要表現(xiàn)在五個(gè)方面： 第一， 債務(wù)規(guī)模大， 增長(zhǎng)速度快， 還本付息壓力大， 2021 ～ 2025年會(huì)成為地方債務(wù)的清償高峰期， 滾動(dòng)續(xù)貸需求強(qiáng)烈（許弟偉，2022）； 第二， 對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)嚴(yán)重， 土地出讓收入是地方政府債務(wù)償還的重要來(lái)源（張莉等，2018）， 而土地財(cái)政的不可持續(xù)性導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積（劉守英等，2022）； 第三， 專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚， 隱性金融分權(quán)和隱性擔(dān)保在一定程度上松弛了專(zhuān)項(xiàng)債的市場(chǎng)配置和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制（周世愚，2021）； 第四， 隱性債務(wù)種類(lèi)繁多， 隱蔽性強(qiáng)， 風(fēng)險(xiǎn)集中度高， 區(qū)域差異明顯（吉富星，2018； 鄭潔和昝志濤，2019）； 第五， 地方融資平臺(tái)的融資目的發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化， 由最初的“基礎(chǔ)設(shè)施投資”轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞?lái)的“借新債、 還舊債”， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升（郁蕓君等，2022）。

（二）地方債務(wù)的形成

對(duì)我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探討離不開(kāi)對(duì)地方債務(wù)形成機(jī)制的研究。大量文獻(xiàn)表明， 財(cái)政分權(quán)體制是重要的制度誘因。一方面， 財(cái)政分權(quán)使地方政府難以承擔(dān)各項(xiàng)支出， 進(jìn)而尋求預(yù)算外的資金來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口， 助推了債務(wù)規(guī)模迅速膨脹， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加?。ㄓ鄳?yīng)敏等，2018；李永友和張帆，2019；Chari等，2020）； 另一方面， 中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的公共池、 預(yù)算軟約束和中央救助問(wèn)題， 也會(huì)加劇地方債務(wù)規(guī)模膨脹（龔強(qiáng)等，2011；郭玉清等，2016）。以GDP增長(zhǎng)為核心的考核方式， 促使部分地方官員熱衷于通過(guò)過(guò)度舉債推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 對(duì)地方政府舉債規(guī)模存在擴(kuò)張性影響（賈俊雪等，2017）。此外， 土地財(cái)政、 土地金融以及與地價(jià)密不可分的房?jī)r(jià)也加速了地方債務(wù)的擴(kuò)張（田新民和夏詩(shī)園，2017）。同時(shí)， 金融制度的安排也推高了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 在金融分權(quán)體制下， 財(cái)政分權(quán)和金融隱性分權(quán)共同促進(jìn)了地方債務(wù)的增長(zhǎng)（陳寶東和鄧曉蘭，2017； 徐軍偉等，2020）， 在這種制度設(shè)計(jì)下， 中央對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管難度加大， 導(dǎo)致地方債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平不可把控。因此， 化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須考慮到地方債務(wù)的形成機(jī)制。

（三）如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

多數(shù)學(xué)者從財(cái)政制度安排的角度出發(fā)， 包括推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政體制改革（鄭潔和昝志濤， 2019）、 強(qiáng)化地方政府權(quán)責(zé)匹配的預(yù)算約束框架（呂煒等，2019）、 提升財(cái)政透明度（鄧淑蓮和劉瀲滟，2019）、 完善債務(wù)信息披露機(jī)制（肖鵬和樊蓉，2019）、 注重財(cái)政政策和金融政策的協(xié)調(diào)操作等（趙全厚和趙澤明，2021）、 建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與化解的制度體系（徐玉德和李化龍，2022）。郭敏等（2020）則是從國(guó)企政策功能的視角， 提出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于處理好國(guó)企功能與隱性債務(wù)的矛盾關(guān)系， 大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和提高企業(yè)效率。周世愚（2021）指出， 化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心在于深化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)警， 并根據(jù)表內(nèi)和表外不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征差異進(jìn)行政策安排。

綜上， 基于CiteSpace軟件分析得出， 當(dāng)前針對(duì)我國(guó)地方債務(wù)的研究主要聚焦于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 且已有研究對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征、 成因及如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了諸多探討。不難看出， 已有研究化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)多從制度建設(shè)、 風(fēng)險(xiǎn)化解等方面提出建議， 但長(zhǎng)期的制度完善并不能在短期內(nèi)迅速化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 正所謂“遠(yuǎn)水救不了近火”， 當(dāng)前地方政府面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力， 需要更貼合實(shí)際的短期化債政策進(jìn)行化解。因而， 本文對(duì)各地已有化解隱性債務(wù)的案例進(jìn)行深度剖析， 對(duì)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑和實(shí)際效果進(jìn)行考察， 通過(guò)梳理和比較各地的化債實(shí)踐做法， 為防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出更符合中國(guó)國(guó)情的參考建議。

三、 我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)有特征及風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方債務(wù)的現(xiàn)有特征

1. 專(zhuān)項(xiàng)債： 規(guī)模攀升、 償還壓力大。自2015年起， 地方政府可以自主發(fā)債， 地方債務(wù)余額快速累積， 地方政府負(fù)債率不斷攀升。如圖1所示， 2015年底的債務(wù)余額為14.76萬(wàn)億元， 這一數(shù)據(jù)到2022年底攀升至35.1萬(wàn)億元， 增長(zhǎng)了137.81%， 且地方專(zhuān)項(xiàng)債余額的增速更快， 2020年以后的專(zhuān)項(xiàng)債余額已經(jīng)超過(guò)一般債務(wù)余額， 成為地方債務(wù)的主要組成部分。同時(shí)， 作為專(zhuān)項(xiàng)債重要的償債來(lái)源， 地方政府性基金總收入的增速卻持續(xù)落后于地方專(zhuān)項(xiàng)債余額的增速， 甚至在2020年以后出現(xiàn)下滑現(xiàn)象， 導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債償債壓力加劇、 風(fēng)險(xiǎn)隱患增加。

2. 隱性債務(wù)： 規(guī)模龐大、 隱蔽性強(qiáng)、 區(qū)域分布不均。近年來(lái)， 地方政府隱性債務(wù)成為債務(wù)增長(zhǎng)的主要部分， 其存量規(guī)模十分龐大。如圖2所示， 根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）測(cè)算， 2016 ～ 2021年地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升， 且顯性債務(wù)規(guī)模均低于隱性債務(wù)， 截至2021年隱性債務(wù)的規(guī)模接近于顯性債務(wù)的兩倍（崔軍和顏夢(mèng)潔，2023）， 可見(jiàn)隱性債務(wù)規(guī)模龐大。雖然《預(yù)算法》規(guī)定， 地方債務(wù)融資的唯一合法渠道就是在法定限額內(nèi)發(fā)行債券， 但因?yàn)樨?cái)政收支的缺口和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求， 地方政府仍然通過(guò)融資平臺(tái)、 影子銀行、 PPP項(xiàng)目、 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種形式進(jìn)行表外融資， 地方政府舉債形式的多樣化， 導(dǎo)致隱性債務(wù)隱蔽性更強(qiáng)， 也更加難以識(shí)別。此外， 地方隱性債務(wù)還呈現(xiàn)東中西部分布不均的特征， 中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱、 償還能力相對(duì)有限， 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求， 導(dǎo)致中西部地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模普遍大于東部地區(qū)。

（二）地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

1. 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)： 總體可控， 區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)突出。地方債務(wù)的償還需要有足夠的財(cái)政資金， 學(xué)界對(duì)其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)多用債務(wù)的相對(duì)指標(biāo)如負(fù)債率、 債務(wù)率或者財(cái)政可持續(xù)性的判斷進(jìn)行衡量。截至2021年， 我國(guó)政府的負(fù)債率為46.16%， 低于國(guó)際通行的60%警戒線； 我國(guó)地方政府的債務(wù)率為99.66%， 國(guó)際上一般衡量的標(biāo)準(zhǔn)在100% ～ 120%之間， 整體風(fēng)險(xiǎn)可控。但如若在此基礎(chǔ)上， 將隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)納入地方債務(wù)余額， 再加上突發(fā)事件的沖擊， 地方政府負(fù)債率不容小覷。從區(qū)域分布數(shù)據(jù)來(lái)看， 各省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域間呈現(xiàn)出分布不均的特征。具體地， 東部地區(qū)負(fù)債率較低， 廣東、 江蘇、 上海、 福建等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高， 償還能力強(qiáng)， 負(fù)債率均低于20%， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低； 但西部地區(qū)負(fù)債率高， 貴州和青海的負(fù)債率已經(jīng)超過(guò)60%的警戒線， 債務(wù)償還壓力巨大， 西部地區(qū)理應(yīng)成為地方債務(wù)治理的重中之重。從動(dòng)態(tài)的角度觀察， 當(dāng)前地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)較高， 如果債務(wù)再持續(xù)過(guò)度擴(kuò)張， 可能會(huì)出現(xiàn)“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象（李丹等，2017；陳寶東和鄧曉蘭，2018）， 而且財(cái)政收入過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣度和土地出讓金的影響， 財(cái)政可持續(xù)性會(huì)面臨較大的問(wèn)題， 再疊加突發(fā)事件的沖擊， 地方政府的可用財(cái)力（償債能力）更讓人擔(dān)憂(yōu)。

2. 金融風(fēng)險(xiǎn)： 降低貨幣政策有效性， 多部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)極易傳導(dǎo)。目前， 地方債務(wù)擴(kuò)張、 房地產(chǎn)泡沫等多種因素會(huì)沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性， 進(jìn)而可能引致金融風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為： 第一， 地方債務(wù)擴(kuò)張會(huì)降低貨幣政策有效性。2014 ～ 2021年的貨幣供應(yīng)量在8年的時(shí)間增長(zhǎng)了94.37%， 地方債務(wù)余額增長(zhǎng)了97.76%， 增速基本保持一致， 地方債務(wù)的擴(kuò)張可能會(huì)迫使中央銀行選擇寬松的貨幣政策， 且過(guò)大的地方債務(wù)規(guī)模也會(huì)擠占實(shí)體企業(yè)需要的資金， 降低貨幣政策的有效性。第二， 地方債務(wù)的期限錯(cuò)配會(huì)增加違約風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)的主要形式是中短期銀行存款②， 而地方債務(wù)大多都投向中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施， 投資周期長(zhǎng)、 回報(bào)慢， 期限錯(cuò)配導(dǎo)致地方政府短時(shí)間內(nèi)很難償還債務(wù)， 違約風(fēng)險(xiǎn)上升， 加劇了銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和壞賬風(fēng)險(xiǎn)， 沖擊了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。第三， 土地財(cái)政以及地方債務(wù)和房地產(chǎn)深度捆綁引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面， 地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政， 土地出讓收入以及相關(guān)的稅收是其主要償債來(lái)源， 這些收入與房地產(chǎn)的繁榮息息相關(guān)。近年來(lái)， 中央多次對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)控③， 房?jī)r(jià)不再連續(xù)上漲， 作為重要償債來(lái)源的土地出讓收入下滑， 若地方政府發(fā)生違約， 會(huì)直接沖擊銀行部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表， 增加金融部門(mén)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。另一方面， 地方政府傾向于把舉債資金投向工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目， 以刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮， 地方債務(wù)與房地產(chǎn)捆綁并深度參與金融市場(chǎng)， 地方政府若發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)， 其流動(dòng)性不足容易引起泡沫危機(jī)， 風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)在房地產(chǎn)行業(yè)累積間接傳導(dǎo)至金融領(lǐng)域， 會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2020年， 這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始顯現(xiàn)， 房地產(chǎn)“爆雷”事件頻發(fā)， 如： 2021年恒大集團(tuán)發(fā)生債務(wù)違約， 負(fù)債規(guī)模約2萬(wàn)億元； 華夏幸福發(fā)生債務(wù)逾期涉及的本息金額為52.55億元， 但可動(dòng)用資金只有8億元， 流動(dòng)性不足導(dǎo)致其發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

3. 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)： 實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受困， 債務(wù)投資回報(bào)有限。地方政府通過(guò)舉債融資來(lái)投資基礎(chǔ)建設(shè)， 在短時(shí)間內(nèi)可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)， 但可能會(huì)對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不利的影響， “大水漫灌”的投資模式將引致產(chǎn)能過(guò)剩、 資源浪費(fèi)， 最終不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（項(xiàng)后軍等，2017）。一方面， 債務(wù)的擴(kuò)張會(huì)擠占信貸資源， 可能導(dǎo)致利率上升， 金融資源向民營(yíng)企業(yè)的傳導(dǎo)渠道收縮， 引發(fā)對(duì)民間投資的“擠出效應(yīng)”， 導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)融資難、 融資貴的現(xiàn)象， 影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（陳寶東和孔文平，2023）； 另一方面， 債務(wù)資金使用效率較低， “大水漫灌”的數(shù)量型投資模式， 會(huì)使得投資低效以及重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重， 資金的社會(huì)投資效率偏低， 且地方債務(wù)投向項(xiàng)目的論證性不充分， 未能有效服務(wù)于當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級(jí)， 高負(fù)債、 中低增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象背后是地方債務(wù)資金的低效使用問(wèn)題， 通過(guò)地方債務(wù)擴(kuò)張修建了公路但使用率不高， 建造的新城或者工業(yè)園區(qū)還未形成配套的企業(yè)集群， 未形成“債務(wù)—經(jīng)濟(jì)”的良性循環(huán)。金融危機(jī)之后， 我國(guó)GDP的增速總體下降， 突發(fā)事件的沖擊更是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雪上加霜”， 經(jīng)濟(jì)下行壓力很大， 財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增速之間存在密切的聯(lián)系， 經(jīng)濟(jì)增速放緩勢(shì)必會(huì)降低地方政府的財(cái)政收入， 進(jìn)而影響地方政府的償債能力。

四、 我國(guó)地方政府的化債實(shí)踐及作用機(jī)理

對(duì)于如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 財(cái)政部提到了六種化解隱性債務(wù)的方案， 地方政府也根據(jù)自身實(shí)際情況并結(jié)合這六種方案制定了具體措施， 部分地區(qū)成功完成年度的化債任務(wù)④。但在債務(wù)化解取得成效的同時(shí)， 也出現(xiàn)了違法違規(guī)新增隱性債務(wù)、 隱性債務(wù)化解不實(shí)等問(wèn)題⑤。因此， 本文總結(jié)了各地的化債實(shí)踐， 著重分析七種主要化債模式的作用機(jī)理， 在實(shí)踐運(yùn)用中取得的成效以及存在的局限， 以期為防范治理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供有益的借鑒和啟示。

（一）籌措財(cái)政資金， 消化存量債務(wù)

1. 內(nèi)容概括。目前， 采用財(cái)政資金化解存量隱性債務(wù)是主流的化債方式之一， 具體包括開(kāi)源節(jié)流、 壓縮財(cái)政支出、 盤(pán)活存量資金、 統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)資金等。如海南省針對(duì)償債資金來(lái)源提出“通過(guò)壓縮一般性行政開(kāi)支、 調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等方式多渠道籌措資金償還存量債務(wù)； 針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域， 要求每年從土地出讓金、 結(jié)余資金等自有資金中拿出部分用于消化存量債務(wù)， 將盤(pán)活收回的存量資金至少拿出20%用于償還存量債務(wù)”。通過(guò)采取這些措施共同籌集財(cái)政資金110億元來(lái)償還債務(wù)， 降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。還有上海、 湖南、 重慶、 貴州、 云南等省市也都采取了類(lèi)似的做法。

2. 作用機(jī)理。這種化解債務(wù)方式實(shí)質(zhì)性地消除了隱性債務(wù)。其中， “開(kāi)源”主要采取盤(pán)活存量資產(chǎn)和土地出讓收入等方式籌措資金， 用盤(pán)活存量資產(chǎn)的方式籌措資金可以集中化解債務(wù)償還壓力， 效率比較高， 國(guó)務(wù)院也提出了多種有效盤(pán)活存量資產(chǎn)的方式⑥。而在經(jīng)濟(jì)下行壓力尚存、 突發(fā)事件沖擊以及土地市場(chǎng)降溫等背景下， 土地出讓收入下降， 籌措的償還資金減少?！肮?jié)流”主要通過(guò)壓縮各種財(cái)政收支， 一般籌措的資金較少， 而地方隱性債務(wù)規(guī)模龐大。因此， 還需要結(jié)合其他方案共同化解存量債務(wù)， 各地可根據(jù)自身實(shí)際情況制定統(tǒng)籌資金償還存量隱性債務(wù)的方式。

（二）進(jìn)行債務(wù)重組， 以時(shí)間換空間

1. 內(nèi)容概括。通過(guò)債務(wù)重組化解隱性債務(wù)包括債務(wù)置換、 展期等方式， 是一種短期的化債手段。本文主要介紹兩種債務(wù)重組模式， 一是與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換、 展期， 延長(zhǎng)期限， 降低利息， 二是地方政府發(fā)行債券置換存量債務(wù)， 使隱性債務(wù)顯性化。

（1）與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換， 以短期換長(zhǎng)期。地方政府投融資平臺(tái)利用低成本、 長(zhǎng)期限的資金與金融機(jī)構(gòu)置換當(dāng)前高成本、 短期限的債務(wù)， 可以有效緩解債務(wù)到期還本付息的壓力。如江蘇鎮(zhèn)江市主要通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)合作， 采取債務(wù)置換的方式化解隱性債務(wù)。鎮(zhèn)江市五大平臺(tái)都參與了隱性債務(wù)置換， 通過(guò)銀行貸款置換存量貸款和非標(biāo)債務(wù)， 再加上江蘇省通過(guò)財(cái)政和政府債務(wù)額度傾斜、 協(xié)調(diào)省內(nèi)金融資源支持鎮(zhèn)江政府化債。該舉措實(shí)施后， 城投公司的融資環(huán)境得到顯著改善， 城投債務(wù)結(jié)構(gòu)中的非標(biāo)融資占比不斷壓降， 融資成本降低， 短期債務(wù)占比明顯下降。此外， 還有多地也采取了這種做法， 如： 天津市鼓勵(lì)融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商， 將到期債務(wù)延長(zhǎng)到2023 ～ 2028年， 有效緩解了短期償債壓力和風(fēng)險(xiǎn)； 黑龍江省也在預(yù)算報(bào)告中多次提到政府與金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展隱性債務(wù)展期重組來(lái)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）發(fā)行特殊再融資債券， 以隱性換顯性。地方政府發(fā)行特殊再融資債券， 將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)。這類(lèi)債券分為兩類(lèi)： 一類(lèi)用于全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)， 助力隱性債務(wù)“清零”。如2021年廣東省發(fā)行特殊再融資債券751.63億元， 用于償還隱性債務(wù)， 并進(jìn)行全流程跟蹤， 確保資金全部用于化解隱性債務(wù)， 實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)， 成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)隱性債務(wù)清零的省份。廣東省將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)， 其債務(wù)余額明顯增加。由于廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)， 財(cái)政實(shí)力雄厚， 實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較低， 而且債務(wù)管理制度較為完善， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。此外， 浙江省、 北京市等經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的地區(qū)也采取了此類(lèi)做法， 發(fā)行特殊再融資債券實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”。另一類(lèi)用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)， 主要幫助經(jīng)濟(jì)實(shí)力孱弱、 隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)重的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債， 防范化解尾部風(fēng)險(xiǎn)。如寧夏永寧縣在2020年成功爭(zhēng)取到建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解全國(guó)試點(diǎn)， 發(fā)行了55億元的特殊再融資債券用于償還隱性債務(wù)， 全區(qū)隱性債務(wù)的規(guī)模相較于2018年下降了30%以上， 及時(shí)消除了重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患， 全區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。陜西、 江西、 西藏等地區(qū)也采取了同樣的做法。

2. 作用機(jī)理。

（1）債務(wù)置換。債務(wù)置換主要通過(guò)降低融資成本的方式降低利息支出， 有效減輕到期債務(wù)償還的壓力， 緩釋宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。然而， 這種借新還舊、 以時(shí)間換空間、 以短期換長(zhǎng)期、 以低利換高息的方式只是緩兵之計(jì)， 雖然在短時(shí)間內(nèi)緩解了還本付息的壓力， 但實(shí)質(zhì)上治標(biāo)不治本， 政府債務(wù)的規(guī)模并沒(méi)有降低， 只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)騰挪到未來(lái)， 地方政府仍然面臨“債務(wù)雪球”累積的困境， 無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。從長(zhǎng)期來(lái)看， 金融部門(mén)持有地方政府債券的期限越長(zhǎng)， 地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過(guò)更強(qiáng)的金融風(fēng)險(xiǎn)渠道帶來(lái)更大程度的經(jīng)濟(jì)衰退效應(yīng)（熊琛和金昊，2018）。因而， 這種化債模式更適用債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的中西部地區(qū)， 面對(duì)大量到期無(wú)法償付的隱性債務(wù)可解燃眉之急， 防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（2）發(fā)行特殊再融資債券。發(fā)行特殊再融資債券是近兩年來(lái)一種新的化債手段， 用于償還隱性債務(wù)， 本質(zhì)是將預(yù)算外的隱性債務(wù)通過(guò)發(fā)行債券置換到預(yù)算內(nèi)， 增加預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)余額， 通過(guò)降低化債籌資成本， 調(diào)整債務(wù)周期， 從而降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)這一舉措加快了隱性債務(wù)清零的進(jìn)度， 用特殊再融資債券置換隱性債務(wù)， 需要地方債務(wù)限額大、 隱性債務(wù)規(guī)模較小等條件的約束， 不能被普遍推廣， 僅適用于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、 財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、 隱性債務(wù)率低的地區(qū)。建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)這一舉措可以加快將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)的速度， 幫助債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)， 化解尾部風(fēng)險(xiǎn)， 適用于高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。地方隱性債務(wù)顯性化之后， 可以尋求金融機(jī)構(gòu)的幫助以合力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 但也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)， 即將隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)將進(jìn)一步增加地方顯性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)， 還可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)， 地方政府會(huì)認(rèn)為存在中央和金融機(jī)構(gòu)為其“兜底”的幻覺(jué)。

（三）設(shè)立債務(wù)化解基金， 應(yīng)對(duì)短期償債壓力

1. 內(nèi)容概括。目前， 各地推出了很多類(lèi)型的債務(wù)化解基金， 如平滑基金、 應(yīng)急資金池、 國(guó)企信用保障基金等。鹽城市國(guó)資委設(shè)立了規(guī)模為30億元的“易企銀”還貸過(guò)橋資金池和規(guī)模為20億元的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)金， 來(lái)延緩債務(wù)壓力、 避免違約風(fēng)險(xiǎn)。也有多個(gè)省市采取了類(lèi)似的做法， 如： 湖南省設(shè)立了100億元的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金， 以解決流動(dòng)性危機(jī)問(wèn)題； 貴州省設(shè)立了化債應(yīng)急周轉(zhuǎn)金， 以化解融資平臺(tái)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； 內(nèi)蒙古設(shè)立了20億元的債務(wù)平滑基金， 以平滑非標(biāo)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 作用機(jī)理。近兩年來(lái)， 地方隱性債務(wù)正處于償債高峰期， 部分融資平臺(tái)面臨的短期償債壓力較大， 債務(wù)化解基金應(yīng)運(yùn)而生， 該基金主要由政府和當(dāng)?shù)貒?guó)企共同出資， 通過(guò)市場(chǎng)化的手段運(yùn)作， 規(guī)模較小， 專(zhuān)項(xiàng)用于解決短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。從各地披露的信息來(lái)看， 債務(wù)化解基金只是一種應(yīng)急措施， 主要是幫助市縣級(jí)融資平臺(tái)因無(wú)法展期但必須保持剛性?xún)陡兜碾[性債務(wù)解決臨時(shí)性?xún)攤C(jī)， 以保證暫時(shí)不發(fā)生違約事件， 維持信用不崩盤(pán)， 用小資金撬動(dòng)更多的資金協(xié)同化解債務(wù)， 這一做法并不是要徹底消滅隱性債務(wù)， 而是類(lèi)似于一筆過(guò)橋貸款。這種化債模式適用于發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)， 是一種急救措施， 無(wú)法從根本上解決債務(wù)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。

（四）將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)， 用項(xiàng)目收益償還

1. 內(nèi)容概括。將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合法合規(guī)地轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)， 以通過(guò)市場(chǎng)化化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如山西省整合高速資產(chǎn)成立山西交控集團(tuán)， 將債務(wù)主體由政府轉(zhuǎn)移至企業(yè)， 山西交控集團(tuán)與國(guó)開(kāi)行牽頭， 工行、 農(nóng)行、 中行、 建行、 交行、 郵儲(chǔ)等參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》， 對(duì)山西交控集團(tuán)的存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換， 規(guī)模約為2607億元， 每年可減少利息支出約30億元， 緩解了短期集中兌付的壓力， 消除了發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。同時(shí)， 山西省財(cái)政廳還注入資金500億元， 用以解決資金的流動(dòng)性問(wèn)題。借鑒山西省化債思路， 青海省整合高速公路資產(chǎn)成立交通控股集團(tuán)有限公司， 以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收益為籌碼， 與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)置換， 化解高速公路債務(wù)。

2. 作用機(jī)理。將地方政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)， 與政策性銀行協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換， 再加以財(cái)政的支持， 地方政府不再承擔(dān)還本付息的責(zé)任， 而是用項(xiàng)目收益來(lái)化解隱性債務(wù)， 但化解能力有限且實(shí)際操作難度大。這種化債模式適用于有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的地區(qū)。

（五）將優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)， 試水“股權(quán)財(cái)政”

1. 內(nèi)容概括。貴州省在“茅臺(tái)化債”模式中采取了將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變現(xiàn)的措施， 緩解了債臺(tái)高筑的壓力。“茅臺(tái)化債”主要從三個(gè)方面實(shí)施化債措施： 一是無(wú)償劃轉(zhuǎn)股權(quán)； 二是以低息發(fā)債籌措資金化解隱性債務(wù)； 三是利用茅臺(tái)財(cái)務(wù)公司消化債務(wù)。該舉措可以化解貴州省債臺(tái)高筑的壓力， 改善區(qū)域內(nèi)的融資環(huán)境， 同時(shí)也增強(qiáng)了投資人對(duì)貴州城投債的信任度。其他各地也在探索類(lèi)似方式， 如亳州市國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司將持有的古井集團(tuán)6%的國(guó)有股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)給安徽省財(cái)政廳， 用以充實(shí)社?；稹?/p>

2. 作用機(jī)理。“茅臺(tái)化債”本質(zhì)上是利用資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 通過(guò)對(duì)其擁有的茅臺(tái)這一優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行資源整合和價(jià)值利用， 從資本市場(chǎng)上獲取低息融資來(lái)化解地方債務(wù)， 既消除了債務(wù)， 也改善了貴州省的融資環(huán)境， 成功的關(guān)鍵在于茅臺(tái)資金雄厚、 信用高， 由國(guó)資委實(shí)際控股， 具備較好的操作便利性。但劃轉(zhuǎn)股份比例小， 化解存量債務(wù)有限， 如果長(zhǎng)期依賴(lài)茅臺(tái)來(lái)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 可能會(huì)導(dǎo)致茅臺(tái)的信用資質(zhì)下沉， 影響投資者對(duì)于茅臺(tái)發(fā)展的信心， 資產(chǎn)質(zhì)量的降低會(huì)不利于茅臺(tái)的良性發(fā)展。而且， 這種化債模式難以復(fù)制全面推廣， 只適用于擁有優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)的省市， 通過(guò)資本市場(chǎng)運(yùn)作獲取資金， 達(dá)到化債的目的。

（六）推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型， 剝離政府融資職能

1. 內(nèi)容概括。地方政府主要通過(guò)融資平臺(tái)積累大量的隱性債務(wù)， 因此推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是化解隱性債務(wù)的關(guān)鍵。如甘肅省促進(jìn)平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型， 將融資平臺(tái)分為“空殼類(lèi)”“復(fù)合類(lèi)”“市場(chǎng)類(lèi)”三類(lèi)， 對(duì)不同類(lèi)型的平臺(tái)實(shí)施不同的措施： 對(duì)“空殼類(lèi)”平臺(tái)進(jìn)行全面清理撤銷(xiāo)； 對(duì)“復(fù)合類(lèi)”平臺(tái)進(jìn)行兼并重組； 將“市場(chǎng)類(lèi)”平臺(tái)著力打造轉(zhuǎn)型為商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)， 并積極推行“以市帶縣”模式， 多渠道向縣級(jí)平臺(tái)增信， 通過(guò)市級(jí)統(tǒng)貸、 縣級(jí)用款模式擴(kuò)大融資規(guī)模， 提升融資平臺(tái)自身的實(shí)力， 化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 作用機(jī)理。推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型可以從源頭上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 轉(zhuǎn)型的核心是剝離與政府的邊界， 融資平臺(tái)不再承擔(dān)政府的職能， 進(jìn)行融資平臺(tái)的去政府信用化融資改革， 分類(lèi)妥善化解存量債務(wù)。但轉(zhuǎn)型中存在兩個(gè)問(wèn)題： 一是缺乏造血能力， 經(jīng)營(yíng)效率普遍低下。融資平臺(tái)主要承擔(dān)著政府性公益項(xiàng)目融資、 建設(shè)、 管理和使用的職能， 自身缺乏造血能力， 其償債的主要來(lái)源靠地方政府支持， 如何以市場(chǎng)化方式籌集建設(shè)資金并獨(dú)立化運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要。二是定位不準(zhǔn)確， 僅僅為了轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型。為增強(qiáng)融資造血能力， 融資平臺(tái)可以盤(pán)活存量資產(chǎn)， 拓寬融資渠道， 通過(guò)政策性銀行貸款、 企業(yè)債、 產(chǎn)業(yè)基金、 引進(jìn)社會(huì)資本參股等方式進(jìn)行市場(chǎng)化融資。對(duì)于融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型， 應(yīng)該分類(lèi)制定措施， 循序漸進(jìn)妥善推進(jìn)， 盲目的一刀切式轉(zhuǎn)型可能會(huì)產(chǎn)生更多的風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。

（七）進(jìn)行破產(chǎn)重整， 打破政府兜底“幻覺(jué)”

1. 內(nèi)容概括。破產(chǎn)重整也是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一種途徑， 對(duì)債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整， 并按照《公司法》等法律法規(guī)進(jìn)行清算， 相應(yīng)地化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如重慶市能源投資集團(tuán)公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“重慶能投”）為妥善化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 于2022年4月申請(qǐng)破產(chǎn)重整。重慶能投是重慶市最大的煤炭生產(chǎn)企業(yè)， 由城投平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)企， 但是轉(zhuǎn)型后自身造血能力不足， 財(cái)務(wù)狀況持續(xù)惡化， 多年連續(xù)虧損， 債券融資能力也持續(xù)下降， 2021年3月， 重慶能投曝出9.15億元的債務(wù)違約， 面臨短期償債壓力， 此外， 重慶能投還涉及不少訴訟糾紛。面對(duì)這種情況， 重慶能投在2021年11月提前向境內(nèi)外的投資者兌付和回購(gòu)了合計(jì)超過(guò)36億元人民幣的債券， 并在2022年4月申請(qǐng)破產(chǎn)重整， 最終退出債券市場(chǎng)。

2. 作用機(jī)理。目前， 多地強(qiáng)調(diào)對(duì)嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整， 防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。切割主體風(fēng)險(xiǎn)與區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)， 提前兌付存量債券， 降低對(duì)區(qū)域信用的負(fù)面影響， 但城投公司的企業(yè)信用在一定程度上與地方政府的信用捆綁， 實(shí)施破產(chǎn)重整可能會(huì)對(duì)地方政府的信用造成沖擊， 進(jìn)而影響當(dāng)?shù)氐慕鹑诃h(huán)境與秩序， 需慎重選擇。這種化債模式適用于只有少量主體債務(wù)壓力大、 當(dāng)?shù)卣凶銐蚰芰刭?gòu)債務(wù)、 債務(wù)化解能力較強(qiáng)的區(qū)域。

綜上， 在自有財(cái)政資金充足時(shí)， 可以?xún)?yōu)先選擇用財(cái)政資金償還債務(wù)， 但目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大， 財(cái)政收入下降， 政府支出能力有限， 財(cái)政資金并不充足。債務(wù)重組是目前較為主流的化債方式之一。一是通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換， 以時(shí)間換空間、 以低息換高息的方式緩解債務(wù)到期還本付息的壓力， 化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 短期內(nèi)有助于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 但不是長(zhǎng)久之計(jì)。二是發(fā)行特殊再融資債券進(jìn)行債務(wù)置換， 使隱性債務(wù)顯性化。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低的東部地區(qū)可以開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)， 實(shí)現(xiàn)債務(wù)清零； 經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的西部地區(qū)可以實(shí)施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)， 化解尾部風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)化解基金可以提供短期流動(dòng)性周轉(zhuǎn)， 緩釋流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)， 是一種應(yīng)急措施。將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)， 增強(qiáng)自身的實(shí)力， 用經(jīng)營(yíng)收益去償還債務(wù)， 值得借鑒?！懊┡_(tái)化債”模式實(shí)施起來(lái)雖然難以復(fù)制推廣， 但仍有可借鑒之處， 盤(pán)活、 用好優(yōu)質(zhì)省屬?lài)?guó)有資產(chǎn)， 借助資本市場(chǎng)獲取資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型可以從源頭上縮減隱性債務(wù)規(guī)模， 化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 可能存在一定的困難， 卻是未來(lái)化解融資平臺(tái)隱性債務(wù)的方向。對(duì)于嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司要依法實(shí)施破產(chǎn)重整， 穩(wěn)妥化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 但要慎重選擇， 可能會(huì)對(duì)地方政府信用造成沖擊。各類(lèi)化債模式的優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍總結(jié)如表1所示。

五、 化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

本文根據(jù)對(duì)我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)和各地化債實(shí)踐的分析， 對(duì)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出以下建議：

（一）管控源頭， 遏制增量

控制新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行源頭管控， 加強(qiáng)對(duì)資金需求端和供給端的監(jiān)管。第一， 遏制新增地方政府隱性債務(wù)， 嚴(yán)禁地方政府以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、 投融資平臺(tái)、 政府投資基金等違法違規(guī)方式變相舉債。第二， 健全地方政府違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)機(jī)制， 規(guī)范舉債行為， 加大對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問(wèn)責(zé)力度， 嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。第三， 從金融機(jī)構(gòu)的供給端， 加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)和地方國(guó)有企業(yè)融資情況的監(jiān)測(cè)， 堅(jiān)決遏制金融機(jī)構(gòu)違規(guī)提供資金的行為。

（二）因地施策， 化解存量

化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 不能用“撒胡椒面”或一刀切的方式， 各省市應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦和債務(wù)負(fù)擔(dān)的輕重， 因地制宜， 更為精準(zhǔn)地制定化解隱性債務(wù)的措施。短期內(nèi)， 可以選擇安排財(cái)政資金償還隱性債務(wù)， 通過(guò)提升財(cái)政資金的使用效率化解存量債務(wù)。但財(cái)政資金償還能力相對(duì)有限， 還應(yīng)該選擇其他方案協(xié)同化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于財(cái)政實(shí)力強(qiáng)大、 債務(wù)負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)， 可以利用發(fā)行特殊再融資債券或超收收入化解隱性債務(wù)， 實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)， 提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率； 對(duì)于財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱、 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的地區(qū)， 應(yīng)該積極推進(jìn)債務(wù)置換、 債務(wù)展期、 債務(wù)重組等工作， 拉長(zhǎng)債務(wù)期限， 優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)， 降低利息成本， 減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)， 緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外， 還可以設(shè)立債務(wù)化解基金， 解決流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)； 對(duì)于財(cái)政實(shí)力弱、 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)， 可以實(shí)施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)， 化解尾部風(fēng)險(xiǎn)； 也可以借助優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)， 利用資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 必要時(shí)對(duì)嚴(yán)重資不抵債的融資平臺(tái)可以進(jìn)行破產(chǎn)重整。

面對(duì)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)， 短期內(nèi)可以采取債務(wù)置換、 財(cái)政資金等措施化解風(fēng)險(xiǎn)， 防止風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至金融部門(mén)， 引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。但債務(wù)置換只是暫時(shí)緩解債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)， 用財(cái)政資金償還也相對(duì)有限。從長(zhǎng)期來(lái)看， 要想從根本上解決問(wèn)題， 可考慮以下三點(diǎn)： 一是促進(jìn)地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。切實(shí)剝離地方融資平臺(tái)的融資職能， 厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系， 嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)， 促進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型， 增強(qiáng)自身造血能力， 實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。二是用好專(zhuān)項(xiàng)債。專(zhuān)項(xiàng)債要精準(zhǔn)聚焦投向重大領(lǐng)域和項(xiàng)目， 不搞“大水漫灌”， 擴(kuò)大有效投資。此外， 專(zhuān)項(xiàng)債還要發(fā)揮其帶動(dòng)作用， 引導(dǎo)更多的社會(huì)資本投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)中， 達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。三是提高自身財(cái)政實(shí)力。弱化對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)投資的依賴(lài)， 拓寬償債資金的來(lái)源， 優(yōu)化地方政府投資方向， 調(diào)整以“鐵公基”投資為主的投資結(jié)構(gòu)， 側(cè)重投向新型基礎(chǔ)建設(shè)、 綠色產(chǎn)業(yè)、 科技產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)， 提高投資的有效性， 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展， 平衡好“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系。

（三）財(cái)政與金融協(xié)同化解， 探路“股權(quán)財(cái)政”

第一， 財(cái)政部門(mén)在履行其應(yīng)有職能的同時(shí)， 應(yīng)結(jié)合研判地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小等情況， 準(zhǔn)確把握化債節(jié)奏， 豐富化債手段， 制定有效措施來(lái)統(tǒng)籌財(cái)政資源化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二， 金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極配合到期債務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹脫Q、 展期， 降低債務(wù)利息成本， 平滑和舒緩債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 避免造成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)， 觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)， 建立中小微企業(yè)融資需求庫(kù)、 設(shè)立“專(zhuān)精特新”企業(yè)培育孵化平臺(tái)， 幫助企業(yè)拓寬融資渠道， 降低融資成本， 降低債務(wù)擴(kuò)張帶來(lái)的信貸扭曲效應(yīng)。第三， 地方財(cái)政和金融部門(mén)要配合國(guó)家層面的注冊(cè)制改革， 推動(dòng)符合條件的企業(yè)上市， 讓其通過(guò)直接融資市場(chǎng)融資， 將節(jié)省出的信貸資金和財(cái)政資金更多地用于地方經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)短板”和培育“獨(dú)角獸企業(yè)”， 做大、 做強(qiáng)本地上市企業(yè)， 形成優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)值穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

（四）加強(qiáng)債務(wù)信息披露和監(jiān)測(cè)， 實(shí)行穿透式監(jiān)管

一是加強(qiáng)債務(wù)信息披露的透明度。各地政府尤其是省以下地方政府應(yīng)積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的透明化， 及時(shí)準(zhǔn)確地公開(kāi)披露相關(guān)財(cái)政報(bào)表、 舉債規(guī)模和用途、 償債資金來(lái)源等內(nèi)容， 對(duì)債務(wù)實(shí)施全面透明化監(jiān)管。二是動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)隱性債務(wù)化解進(jìn)度。動(dòng)態(tài)監(jiān)管隱性債務(wù)化解進(jìn)度， 特別是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)化解工作的落實(shí)情況， 并適時(shí)調(diào)整化債方案， 同時(shí)注重化債行為的真實(shí)性和規(guī)范性， 對(duì)化債不實(shí)的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。三是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和資金使用實(shí)行穿透式監(jiān)管。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)地方財(cái)政、 相關(guān)主管部門(mén)以及項(xiàng)目單位等各類(lèi)參與主體， 逐個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤進(jìn)展， 實(shí)行縱向到底、 橫向到邊的全鏈條穿透式監(jiān)管， 提高專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行的信息透明度， 堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的重要原則， 提高專(zhuān)項(xiàng)債的資金使用效率， 避免專(zhuān)項(xiàng)債投向領(lǐng)域不合規(guī)、 資金閑置和使用效率低等問(wèn)題。

【 注 釋 】

① 習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出，將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是重中之重?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。2022年的《政府工作報(bào)告》亦在強(qiáng)調(diào)“有序推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解，穩(wěn)妥處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件”。

② 據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，地方政府債務(wù)中銀行貸款占比約為56.56%。類(lèi)似地，根據(jù)熊琛和金昊（2018）的計(jì)算，2017年末地方政府86.53%的銀行貸款來(lái)自商業(yè)銀行。

③ 2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的定位，之后多次在兩會(huì)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“房住不炒”。

④ 如四川、新疆、廣西、河南和寧夏五個(gè)省份在預(yù)算報(bào)告中明確提到已經(jīng)完成2021年化債任務(wù)。

⑤ 2022年5月18日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例的通報(bào)》。

⑥參見(jiàn) 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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（責(zé)任編輯·校對(duì)： 羅萍? 劉鈺瑩）