“河長(zhǎng)制”與水文明

□牛志奇

“河長(zhǎng)制”是江河屬地管理的制度設(shè)置，由地方各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，以其職權(quán)跨越了專業(yè)管理的局限，將涉及多方利益的江河納入一體化、法治化管理中。追根溯源河長(zhǎng)制可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、枝繁葉茂。其源可以上溯至黃河堤防始建的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，其分派則有堰長(zhǎng)、溝長(zhǎng)、渠長(zhǎng)、斗門長(zhǎng)、河堤使之設(shè)，涵蓋江河防汛防洪，以及運(yùn)河、灌溉、城邑等水利工程管理。河長(zhǎng)制在古代水利工程管理中，對(duì)保障江河安瀾、水資源管理、水權(quán)維護(hù)等諸多方面發(fā)揮著重要作用。

河長(zhǎng)制有鮮明的水文明烙印，通過挖掘唐代、北宋、金代“河長(zhǎng)制”的制度設(shè)計(jì)、管理規(guī)定及價(jià)值取向，可以闡釋制度的內(nèi)在連續(xù)性，反映水文明的綿厚底色。

唐代的“渠斗長(zhǎng)制”

唐代水利發(fā)展達(dá)到空前的高度，其水利法規(guī)的架構(gòu)與實(shí)施，支撐農(nóng)田水利工程、大運(yùn)河的營(yíng)運(yùn)，并為其后各朝代所繼承。

唐代都長(zhǎng)安，對(duì)其政治、經(jīng)濟(jì)影響最大的是引涇、引渭的灌溉工程，以及關(guān)中漕渠、汴河、淮揚(yáng)運(yùn)河等。唐代“渠斗長(zhǎng)制”見于《水部式》?！端渴健肥怯芍醒胝C布的第一部國(guó)家水利法規(guī)，是水利工程管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)舉?！端渴健酚涊d渠斗長(zhǎng)的職責(zé)：“合璧宮舊渠，深處量置斗門節(jié)水，使得平滿，聽百姓以次取用。仍量置渠長(zhǎng)、斗門長(zhǎng)檢校。若溉灌周遍，令依舊流，不得因茲棄水?！币?guī)定灌溉工程的渠長(zhǎng)、斗門長(zhǎng)負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管理，確保灌溉秩序和水量公平分配?！端渴健愤€將灌區(qū)管理好壞作為官吏考核晉升的依據(jù)。唐代將《水部式》的“渠斗長(zhǎng)制”納入國(guó)家法典。《唐六典》卷二十三中記載：“凡京畿之內(nèi)，渠堰陂池之壞決，則下于所由而后修之。每渠及斗門置長(zhǎng)各一人，至溉田時(shí)，乃令節(jié)其用水之多少，均其溉焉。每歲，府縣差官一人以督察之，歲終錄其功以為考課”，更將問責(zé)制落實(shí)到府、縣的水管理中。通過設(shè)置渠斗長(zhǎng)，明確渠長(zhǎng)、斗門長(zhǎng)的管理職權(quán)，對(duì)灌區(qū)實(shí)施水資源的嚴(yán)格管理，通過有效的分配、節(jié)約使用，以滿足大規(guī)模農(nóng)業(yè)灌溉的需要，從而壯大唐代的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)唐代的繁榮強(qiáng)大。

唐代渠長(zhǎng)、斗長(zhǎng)制度在后來(lái)灌溉工程中普遍設(shè)置，并世代傳承。

北宋的“河堤使制”

北宋沿襲了唐代水利制度體系，王安石主導(dǎo)的熙寧變法更有《農(nóng)田利害條約》，推動(dòng)了農(nóng)田水利建設(shè)與管理。

11 世紀(jì)以來(lái)，黃河進(jìn)入了大改道的前夜，北宋都汴京（今河南開封），黃河、汴河洪水直接危及都城，所以北宋王朝高度重視對(duì)黃河的治理，傾注了巨大的人力、物力、財(cái)力到治河中。北宋治河的主要任務(wù)就是對(duì)黃河下游洪水災(zāi)害的防御和抗災(zāi)，最主要的措施就是筑堤、堵口、引河、減河。同時(shí)對(duì)堤防管理也高度重視，“河堤使制”便應(yīng)運(yùn)而生，在國(guó)家層面以防洪為主要職責(zé)的“河堤使制”在黃河和汴河上建立起來(lái)。

據(jù)《宋史·河渠書》記載：北宋乾德五年（967年）正月，“帝以河堤屢決，分遣使行視，發(fā)畿甸丁夫繕治。自是歲以為常，皆以正月首事，季春而畢。是月，詔開封大名府、鄆澶滑孟濮齊淄滄棣濱德博懷衛(wèi)鄭等州長(zhǎng)吏，并兼本州河堤使，蓋以謹(jǐn)力役而重水患也”。在黃河屢次決口、京畿地區(qū)頻繁遭遇大水災(zāi)的形勢(shì)下，宋太祖趙匡胤下詔，令沿黃河的開封、大名、鄆、澶、滑、孟等府州長(zhǎng)吏兼任本州管轄范圍內(nèi)河、汴的“河堤使”，負(fù)責(zé)堤防的修守，這是宋代實(shí)施“河堤使制”的肇始，為北宋以后各朝對(duì)黃河堤防的管理、黃河職官制度的設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。江河河堤使設(shè)置和防汛管理制度后來(lái)推行到黃河、長(zhǎng)江、永定河等河流，以保護(hù)都城和重要設(shè)施的防洪安全，沿用數(shù)千年。

北宋開寶五年（972 年），宋太祖趙匡胤還下詔設(shè)置專管河事的官員，“自今開封等十七州府，各置河堤判官一員，以本州通判充；如通判闕員，即以本州判官充”，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府官員河、汴修防責(zé)任。通判由皇帝直接委派，輔佐州政，可視為知州副職，但有直接向皇帝報(bào)告的權(quán)力，從而加強(qiáng)了河防的行政管理。

北宋淳化二年（991 年），宋太宗趙炅下詔：“長(zhǎng)吏以下及巡河主埽使臣，經(jīng)度行視河堤，勿致壞隳，違者當(dāng)置于法?！币?guī)定巡河使臣必須按照要求巡視河工，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和興工修復(fù)，如果河堤有毀壞的情況沒有被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)依法處置。巡河制度明確了責(zé)任主體和懲罰機(jī)制。

北宋咸平三年（1000 年），宋真宗趙恒詔令：“緣河官吏，雖秩滿，須水落受代。知州、通判兩月一巡堤，縣令、佐迭巡堤防，轉(zhuǎn)運(yùn)使勿委以他職?！币?guī)定沿河的官吏，若任期已滿調(diào)任他職，必須要等到水毀工程修復(fù)后才能調(diào)任。詔令還要求黃河、汴河沿線的知州、通判兩月一巡堤，縣令要輔佐知州和通判并輪流進(jìn)行巡堤，這期間，轉(zhuǎn)運(yùn)使不能安排縣令其他工作，并賦予轉(zhuǎn)運(yùn)使考察各級(jí)官員河工績(jī)效、舉薦升遷的職責(zé)。

北宋的“河堤使制”通過皇帝的詔令發(fā)布和實(shí)施，具有最高的權(quán)威性和制度影響力，不僅涵蓋官職設(shè)置、責(zé)任劃分、任務(wù)要求，還明確了離任要求和懲罰機(jī)制，契合黃河治理的需要，也對(duì)后世江河管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

金代的“河長(zhǎng)制”

1127 年“靖康之變”后，宋室南遷。宋金對(duì)峙大體以淮河為界，金鞏固了北方的統(tǒng)治，黃河流域基本為金所管理，金承繼了京畿地區(qū)的河工管理。

水行政管理上，金承唐宋制，設(shè)都水監(jiān)總管河防事宜。在黃河的職官設(shè)置上，建立巡河官制度，規(guī)定“在黃河每埽設(shè)立散巡河官一員，并設(shè)都巡河官六員，分管全河二十五?！?。金朝還動(dòng)用兵役參與防汛和河工修守，全河共設(shè)埽兵12000名。金大定二十六年（1186 年），黃河在衛(wèi)州決堤，金世宗完顏雍鑒于河患頻繁，已設(shè)置的埽兵數(shù)不足，遂下詔增設(shè)人員，“沿河四府十六州之長(zhǎng)貳皆提舉河防事，四十四縣之令佐皆管勾河防事”，即規(guī)定沿黃各府、州、縣的行政官員正副職，要承擔(dān)起黃河治理的各項(xiàng)管理責(zé)任，明確南京、歸德、河南、河中的四個(gè)府及所屬的16 州，包括：懷、同、衛(wèi)、徐、孟、鄭、浚、曹、滑、睢、滕、單、解、開、濟(jì)、陜州，16 州所屬44 個(gè)縣的縣令也要協(xié)助河防。

金泰和二年（1202 年），金章宗頒發(fā)《河防令》，規(guī)定了中央、州縣的河防職責(zé)，如每年汛前戶部、工部、都水監(jiān)派出河防檢視官、散巡河官、都巡河官沿河巡查河防，考核是年河工歲修情況，并檢查次年春修備料，待秋冬黃河安流后，才能回京還職。《河防令》表明金代“河長(zhǎng)制”的設(shè)置，具有較強(qiáng)的法規(guī)意識(shí)，不僅強(qiáng)化沿黃各行政區(qū)的主要官員對(duì)黃河河防事務(wù)的管理職責(zé)，而且還體現(xiàn)了協(xié)同治理黃河的特點(diǎn)，無(wú)論是從中央派下來(lái)的官員，還是專業(yè)河防機(jī)構(gòu)的散巡河官、都巡河官，加上沿黃各府、州、縣的官員，在各司其職的同時(shí)，發(fā)揮著決策、協(xié)調(diào)、管理的作用，加強(qiáng)治河的統(tǒng)一管理。

金代的“河長(zhǎng)制”從制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了黃河防汛、防洪管理的特點(diǎn)，為明清時(shí)期工部、戶部領(lǐng)御史銜的外派官巡視河工，與聽命皇帝的河道總督專管這一機(jī)制的濫觴。

“河長(zhǎng)制”連續(xù)及其制度特征

從唐代的“渠斗長(zhǎng)制”，宋代的“河堤長(zhǎng)制”，金代的“河長(zhǎng)制”，直到明清時(shí)期的“河道總督制”，歷經(jīng)千年，變化的是歷史的變遷、朝代的更迭，不變的是“河長(zhǎng)制”的延續(xù)、傳承和積淀，不僅僅是名稱上的近似，在頂層設(shè)計(jì)、制度內(nèi)涵、價(jià)值取向上也保持高度趨同，呈現(xiàn)出連續(xù)性的突出特征。

頂層設(shè)計(jì)的連續(xù)性。唐代、宋代、金代的“河長(zhǎng)制”的設(shè)計(jì)均體現(xiàn)了國(guó)家意志，都是在中央政府層面上通過設(shè)立“河長(zhǎng)”對(duì)河流、灌區(qū)、渠道進(jìn)行管理的制度安排，是國(guó)家水治理的體現(xiàn)。從唐代《水式部》《唐六典》中的“渠斗長(zhǎng)制”，宋代皇帝詔令中的“河堤長(zhǎng)制”，金代《河防令》和皇帝詔令的“河長(zhǎng)制”，無(wú)一不體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)河流、渠道行政管理的加強(qiáng)，唐、金兩代還以法律的形式予以明確，更凸顯“河長(zhǎng)制”的地位，也體現(xiàn)國(guó)家水行政管理模式的傳承和創(chuàng)新。

制度規(guī)定的連續(xù)性。宋、金二代的“河長(zhǎng)制”在制度內(nèi)容上也基本一致，在設(shè)置專門的黃河行政管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予了沿黃河行政區(qū)劃的行政長(zhǎng)官還要兼管黃河防汛、黃河治理。宋太祖下令要求沿黃河17 個(gè)州的知州要兼任本州管轄范圍內(nèi)的黃河“河堤使”，金世宗下詔要求沿黃河16 個(gè)州的知州以及副職要負(fù)責(zé)河防之事。在宋代賦予知州職責(zé)的基礎(chǔ)上，金代還明確了各州所屬縣的縣令也要輔佐知州進(jìn)行黃河的治理，形成上下協(xié)同管理、共擔(dān)其責(zé)的架構(gòu)，體現(xiàn)“河長(zhǎng)制”的制度特點(diǎn)。

價(jià)值取向的連續(xù)性。唐、宋、金三代的“河長(zhǎng)制”在責(zé)任追究、獎(jiǎng)罰措施等方面有共同的價(jià)值取向，唐代的“渠斗長(zhǎng)制”規(guī)定，每年年終，府和縣會(huì)派官員對(duì)各個(gè)渠道和閘門的長(zhǎng)吏進(jìn)行督導(dǎo)和考核，考核好的，要“錄其功”；宋太宗時(shí)規(guī)定，如果“河堤長(zhǎng)”和水利官員巡河不認(rèn)真，黃河出現(xiàn)問題，要“違者當(dāng)置于法”，即要依法懲處；金代《河防令》明確朝廷每年汛前派出河防檢視官員與沿黃的州縣“河長(zhǎng)”沿河巡查、落實(shí)防汛舉措、檢查防汛備料，如遇到黃河出險(xiǎn)，要一同進(jìn)行搶險(xiǎn)，必須等黃河安然后，才能離開返京復(fù)命還職。這種獎(jiǎng)罰分明的管理機(jī)制有力保障了“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，其價(jià)值取向上的一致性，使得“河長(zhǎng)制”更具有歷史的連續(xù)性和影響力。

天下黃河貴德清

新時(shí)代的“河湖長(zhǎng)制”

江河萬(wàn)古流，奔騰不息的江河攜帶著文明的浪花，穿越時(shí)空，從遠(yuǎn)古奔涌而來(lái)。

2003 年，浙江省長(zhǎng)興縣在全國(guó)率先實(shí)行河長(zhǎng)制，2016 年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，明確河湖長(zhǎng)制是以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，在全國(guó)江河湖泊構(gòu)建起責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的一項(xiàng)制度安排，是解決新老水問題的重要途徑。

2017 年元旦，習(xí)近平總書記在新年賀詞中發(fā)出“每條河流要有‘河長(zhǎng)’了”的號(hào)令。新時(shí)代的“河長(zhǎng)制”由此拉開了序幕。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足解決我國(guó)復(fù)雜水問題、保障國(guó)家水安全，從生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，發(fā)出全面推行河湖長(zhǎng)制的偉大號(hào)召。全國(guó)各地認(rèn)真貫徹落實(shí)偉大號(hào)召，各級(jí)黨委和政府要把推行河長(zhǎng)制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制、強(qiáng)化考核問責(zé)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。截至目前，全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級(jí)總河長(zhǎng)，省、市、縣、鄉(xiāng)4 級(jí)河湖長(zhǎng)共30 萬(wàn)名，村級(jí)河湖長(zhǎng)（含巡河員、護(hù)河員）超90 萬(wàn)名，實(shí)現(xiàn)了河湖管護(hù)責(zé)任全覆蓋。

從唐代的渠長(zhǎng)、斗門長(zhǎng)，到宋金的河堤使、巡河官，再到現(xiàn)代的河湖長(zhǎng)，其職責(zé)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷傳承完善和發(fā)展，從關(guān)注灌區(qū)到關(guān)注防洪，再到河湖整體生態(tài)，體現(xiàn)了水文明發(fā)展的連續(xù)性。

觀今宜鑒古，無(wú)古不成今。習(xí)近平總書記在文化傳承發(fā)展座談會(huì)上指出“中華文明具有突出的連續(xù)性，從根本上決定了中華民族必然走自己的路。如果不從源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史連續(xù)性來(lái)認(rèn)識(shí)中國(guó)，就不可能理解古代中國(guó)，也不可能理解現(xiàn)代中國(guó)，更不可能理解未來(lái)中國(guó)。”在千百年的治水實(shí)踐中，水文明以其連續(xù)性的獨(dú)有特征，在中華文明發(fā)展中起著重要的作用，“河長(zhǎng)制”就是一個(gè)典型的代表。我們挖掘古代“河長(zhǎng)制”的源流，更能深切感受到現(xiàn)代“河長(zhǎng)制”深厚的歷史底蘊(yùn)，從而更好地推動(dòng)新時(shí)代“河長(zhǎng)制”向著未來(lái)前行。

今天，當(dāng)我們?cè)诤雍哆吙吹降囊粋€(gè)個(gè)河長(zhǎng)公示牌時(shí)，請(qǐng)致敬歷史，因?yàn)樗鼈儾粌H是使命與職責(zé)的昭示，還是水文明的印記。