中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策主題與發(fā)文機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)研究
——基于1982—2022年政策文本的實證分析

楊 嬛 許若冰 薛佳麗

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,武漢 430070;2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 鄉(xiāng)村建設(shè)與基層治理研究中心,武漢 430070)

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,二十大報告指出要“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),“綠色”是當(dāng)前引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主旋律之一。綠色農(nóng)業(yè)是以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng),以提供綠色食品和生態(tài)產(chǎn)品為目標(biāo),以綠色技術(shù)、綠色投入、綠色生產(chǎn)和綠色物流為支撐,以綠色文化和綠色制度為保障,從而實現(xiàn)生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系和發(fā)展方式[1]。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向著綠色農(nóng)業(yè)這一既定方向逐步和逐級變化的客觀過程,這一過程離不開目標(biāo)明確的頂層制度設(shè)計和科學(xué)的政策干預(yù)。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策是政府為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展所采取的一系列政策手段。本研究系統(tǒng)梳理1982—2022年中央層面農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策文件,運(yùn)用政策文獻(xiàn)計量方法,分析政策主題聚焦的內(nèi)容及其階段性變化,描繪政策發(fā)文主體的合作關(guān)系及其演進(jìn)特征,從而厘清農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策演進(jìn)的核心特征和邏輯,為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策體系,提高農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平提供參考。

1 文獻(xiàn)評述

對知網(wǎng)中“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”主題相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行檢索,檢索結(jié)果顯示“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”主題關(guān)注程度不斷提升,中文核心期刊共發(fā)文574篇,其中“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策”相關(guān)主題共發(fā)文249篇,按照研究主題主要分為3類。第一類研究主要分析我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展階段變遷。多項研究認(rèn)為2016和2017年是我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。付偉等[2]和魏琦等[3]根據(jù)我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策演變、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平等標(biāo)準(zhǔn)將改革開放以來農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展分為萌芽起步、發(fā)展提速和戰(zhàn)略提升3個階段。李周[1]根據(jù)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念演變,將改革開放以來農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展分為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然環(huán)境的適應(yīng)性、提高生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互適應(yīng)性2個階段。第二類為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的制度設(shè)計和政策創(chuàng)新研究。具體分為2個研究方向:一是廣泛關(guān)注美國、日本和歐盟等國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的變遷歷程、制度設(shè)計和政策要點(diǎn),以期為我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的政策制定提供參考[4-7]。二是通過理論分析和探討我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策現(xiàn)狀,分析存在的問題,并提出相應(yīng)的政策建議[8-9]。第三類研究為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的效果和影響評價。也分為2個方向:一是利用宏觀數(shù)據(jù)評價政策的有效性。李谷成等[10]采用PSM-DID方法評估了“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”試驗區(qū)政策對農(nóng)業(yè)綠色全要素生產(chǎn)率(TPF)增長的影響。二是分析農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的微觀效果。陳宏偉等[11]和俞洋等[12]的研究發(fā)現(xiàn)政策激勵和政策規(guī)制是促進(jìn)農(nóng)戶采納綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的重要因素。王泮蘅等[13]分析了不同類型環(huán)境規(guī)制政策在農(nóng)戶認(rèn)知影響玉米秸稈還田技術(shù)采納行為中的調(diào)節(jié)作用。蔣海玲等[14]采用網(wǎng)絡(luò)分析法評估了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策在縣一級的績效水平。

以上研究從多個方面對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策進(jìn)行了分析,但缺少對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策演進(jìn)特征進(jìn)行系統(tǒng)地定量分析。潘丹等[15]和楚德江[16]分別就農(nóng)村綠色發(fā)展政策進(jìn)行了政策文本分析,不過農(nóng)村綠色發(fā)展和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展從內(nèi)涵上存在較大差別,因此本研究對“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策”進(jìn)行文本定量分析,能夠更針對性地反映政策變遷,從而提高政策分析的客觀性和準(zhǔn)確性。

2 數(shù)據(jù)來源與分析方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

為確保政策數(shù)據(jù)的全面性、準(zhǔn)確性和代表性,本研究以1978年1月—2022年1月為時間范疇,選擇黨中央及中央機(jī)構(gòu)、國務(wù)院及各部委辦局等機(jī)構(gòu)頒布的有關(guān)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策作為文本數(shù)據(jù)集。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展屬于宏觀的農(nóng)業(yè)發(fā)展理念,直接以“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”命名的政策較少。為厘清我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策脈絡(luò),首先以“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”“農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”“綠色農(nóng)業(yè)”為主題詞在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫進(jìn)行標(biāo)題與全文檢索,然后根據(jù)其細(xì)化內(nèi)涵下的關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索(表1),并人工篩選高度相關(guān)政策,整理得到1982—2022年期間發(fā)布的644份有效政策文件。

表1 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的內(nèi)涵細(xì)化與搜索關(guān)鍵詞

2.2 分析方法

本研究采用政策文獻(xiàn)計量方法對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策文本進(jìn)行分析。政策文獻(xiàn)計量是一種量化分析政策文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)屬性的研究方法,該方法將文獻(xiàn)計量學(xué)方法如詞頻分析、網(wǎng)絡(luò)分析、共詞分析和共引分析遷移到政策領(lǐng)域應(yīng)用,可以展現(xiàn)政策文本中隱含的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),如政策主題變遷、頒布機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系及政策擴(kuò)散等[17]。本研究數(shù)據(jù)處理過程具體包含以下步驟:1)采用ROSTCM6軟件對政策文本進(jìn)行分詞及詞頻統(tǒng)計,并結(jié)合文本閱讀,為每份政策確定2～3個主題詞。2)分階段構(gòu)建高頻主題詞的共詞矩陣,利用SPSS進(jìn)行聚類分析,展現(xiàn)各個階段政策主題特征。3)分階段構(gòu)建聯(lián)合行文主體的關(guān)系矩陣,通過Ucinet6.0軟件繪制部門合作網(wǎng)絡(luò)圖譜,結(jié)合網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)深入分析不同時期部門主體間合作關(guān)系演變。

3 實證分析

3.1 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策文本時間分布

改革開放以來我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策年度發(fā)文數(shù)量呈上升趨勢(圖1),這表明隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)功能定位變化,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展越來越被黨和政府所重視。具體特征為:1)2001年以來發(fā)文數(shù)量快速波動增長,從2001年3份相關(guān)文件增加到2022年的56份。2)從“九五”到“十四五”這6個五年規(guī)劃階段,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策數(shù)量穩(wěn)定增長,前5個階段對應(yīng)新發(fā)布政策數(shù)量分別是37、70、118、142和162項,“十四五”前兩年政策數(shù)量已達(dá)到112項。政策數(shù)量階段性累計增長的時間節(jié)點(diǎn)與“農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年規(guī)劃”的出臺及發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。

圖1 1982—2022年中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策數(shù)量

3.2 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策主題變遷

為直觀展現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策聚焦領(lǐng)域及其主題變遷路徑,本研究分階段對政策高頻主題詞進(jìn)行聚類分析(圖2)。圖中橫軸為時間階段;縱軸為聚類分析產(chǎn)生的關(guān)鍵詞及其聚類,每個階段的關(guān)鍵詞差異體現(xiàn)了政策聚焦領(lǐng)域差異,階段性變化體現(xiàn)了政策主題變遷路徑;圖中箭頭代表了以關(guān)鍵詞為代表的主題延續(xù)或變化。農(nóng)業(yè)發(fā)展的“綠色”演變是一場綜合性變革,就其政策聚焦領(lǐng)域來看,政府持續(xù)聚焦領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)發(fā)展理念與模式、資源利用及生態(tài)保育、農(nóng)業(yè)面源污染防治和綠色安全農(nóng)產(chǎn)品供給領(lǐng)域,體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的延續(xù)性特征;但不同階段各領(lǐng)域政策聚焦主題又有所差異,體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的階段性演進(jìn)特征。

3.2.1農(nóng)業(yè)發(fā)展理念與模式:綠色發(fā)展從工具到目標(biāo)

20世紀(jì)80年代以來持續(xù)推進(jìn)的農(nóng)村改革極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,但是由于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然規(guī)律間關(guān)系認(rèn)識不足,農(nóng)業(yè)資源衰退、面源污染和生態(tài)惡化等問題逐漸顯現(xiàn)。此時,作為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題的工具,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)主題被提上議事日程,其目標(biāo)是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在1985年,國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會在《關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》[18]中首次提出發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的思路。2011年以前,生態(tài)農(nóng)業(yè)主要定位于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中突出的生態(tài)問題,比如農(nóng)業(yè)用水需求增加與水資源保障程度下降[19],農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能暫時讓步于經(jīng)濟(jì)功能。2012年中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,同年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》[20],強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2015年,“綠色”成為“十三五”規(guī)劃五大基本理念之一,農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要方向。次年中央一號文件中首次提出“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”概念,生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)項目相繼實施[21]?！熬G色發(fā)展”由農(nóng)業(yè)發(fā)展工具轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo),以綠色生態(tài)為導(dǎo)向,兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念成為引領(lǐng)新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流思想。2015年以來,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展綜合性政策數(shù)量持續(xù)上升,統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)資源利用、生態(tài)保育、污染防治和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給等重點(diǎn)內(nèi)容,系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展綠色變革。2021年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等6部門聯(lián)合出臺首部農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五年專項規(guī)劃《關(guān)于印發(fā)“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃的通知》[22],明確了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展階段性目標(biāo),對于系統(tǒng)安排農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展工作,深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展具有里程碑式意義。

3.2.2資源利用及生態(tài)保育:單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向綜合目標(biāo)

資源高效利用是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的基本特征,生態(tài)保育是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的根本要求。該領(lǐng)域政策主題演變展現(xiàn)出以下特征:一是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的內(nèi)涵不斷豐富。1994年中央頒布《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設(shè)試行標(biāo)準(zhǔn)》[23],在全國范圍有組織、有計劃地推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)活動。此后開發(fā)項目由土地治理向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、節(jié)水灌溉、土地復(fù)墾和農(nóng)田水利內(nèi)容拓展,由提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向兼顧生產(chǎn)力提升與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合目標(biāo)。二是耕地保護(hù)由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”和“生態(tài)型”轉(zhuǎn)變。早期國家劃定基本農(nóng)田、執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策確保耕地的數(shù)量安全,耕地數(shù)量減少態(tài)勢被較好遏制。近年來,國家對耕地保護(hù)的認(rèn)識不斷深入,耕地生態(tài)服務(wù)功能逐步凸顯。耕地保護(hù)政策從“基本農(nóng)田保護(hù)”轉(zhuǎn)向“永久基本農(nóng)田保護(hù)”表述,從“堅守耕地面積紅線”向“堅守耕地數(shù)量質(zhì)量雙紅線”過渡,由“占一補(bǔ)一”轉(zhuǎn)為“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”,著力構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局。2021年頒布的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》[24]更加重視農(nóng)田、林和水等生態(tài)環(huán)境建設(shè),進(jìn)一步強(qiáng)化綠色農(nóng)藝技術(shù)與工程措施的結(jié)合。三是水土保持工作持續(xù)推進(jìn),法治化建設(shè)逐步完善。建立了宣傳獎勵、水土保持規(guī)劃、水土流失調(diào)查與公告、監(jiān)督執(zhí)法等一系列制度;探索形成以預(yù)防為主,防治結(jié)合,以大流域為依托,以小流域為單元的綜合治理路徑。2008年以來更加重視科技在水土保持中的作用,2014年開始強(qiáng)化推進(jìn)水體保持信息化,并逐步形成一系列水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。四是種質(zhì)資源保護(hù)政策力度逐步加大,體系逐步健全?！斗N子法》[25]頒布以來,我國農(nóng)作物種質(zhì)資源的收集、整理和保存等基礎(chǔ)性工作逐步標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,引入數(shù)字化平臺建設(shè)等新治理模式以提高種質(zhì)資源的利用效率與效益。2018年,農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源被定位為關(guān)系國家糧食安全的戰(zhàn)略性資源,資源收集、保存和利用工作的系統(tǒng)性進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.2.3農(nóng)業(yè)面源污染防治:投入產(chǎn)出兩端同步發(fā)力

20世紀(jì)90年代以來,我國對農(nóng)業(yè)面源污染的重視逐步提升,農(nóng)業(yè)面源污染領(lǐng)域出臺了多項如《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》[26]的綜合性政策,政策內(nèi)容從遏制秸稈焚燒和化肥農(nóng)藥減量向投入產(chǎn)出兩端同步發(fā)力轉(zhuǎn)變。一方面從控制總量、優(yōu)化產(chǎn)品和升級技術(shù)多元措施推進(jìn)農(nóng)藥化肥減量增效。從控制總量看,2015年中央提出《到2020年化肥、農(nóng)藥使用量零增長行動方案》[27],并分細(xì)化目標(biāo)分步實施;從優(yōu)化產(chǎn)品來看,政府開展高毒農(nóng)藥分批淘汰行動與有機(jī)肥替代化肥行動,重點(diǎn)推動果樹、蔬菜和茶葉等經(jīng)濟(jì)作物使用有機(jī)肥;從技術(shù)手段來看,政府不斷強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新,推進(jìn)綠色高效農(nóng)藥化肥研發(fā)、精準(zhǔn)科學(xué)用藥與測土配方施肥。在“十三五”實現(xiàn)化肥農(nóng)藥零增長目標(biāo)基礎(chǔ)上,“十四五”進(jìn)一步提出到2025年化肥農(nóng)藥減量行動方案。另一方面是多維度加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用。我國已成為世界上農(nóng)業(yè)廢棄物產(chǎn)出量最大的國家[28],有效利用農(nóng)業(yè)廢棄物迫在眉睫。廢棄物利用種類逐步增多,早期農(nóng)業(yè)廢棄物利用主要關(guān)注秸稈,在2016年中央印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》[29],拓展到禽畜糞污和廢舊農(nóng)膜;利用方式更加科學(xué)多樣,早期提倡秸稈養(yǎng)畜,2001開始注重秸稈綜合利用,近年來推動禽畜糞污直接歸田轉(zhuǎn)變?yōu)轱暳匣?、肥料化和能源化等多重利?注重推動綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)的試點(diǎn)與推廣。

3.2.4綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給:優(yōu)化供給引導(dǎo)綠色消費(fèi)

民以食為天,食以安為先,農(nóng)產(chǎn)品綠色安全是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的根本落腳點(diǎn)。該領(lǐng)域呈現(xiàn)出以下特征:一是有序擴(kuò)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管環(huán)節(jié)。國家政策從農(nóng)產(chǎn)品投入到產(chǎn)地環(huán)境,再到標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn),形成了農(nóng)產(chǎn)品種植生產(chǎn)全環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和體系。2007年國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會印發(fā)《國家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)管理辦法(試行)》[30]促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)全面變革。二是“三品一標(biāo)”優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品公共品牌體系逐步完善。我國分別于1991、2001和2002年制定綠色食品、有機(jī)食品和無公害食品管理辦法。2007年出臺《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》[31],促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)提升,引導(dǎo)消費(fèi)者提高對綠色農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求,以消費(fèi)需求拉動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合其他6個部委發(fā)布《國家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》[32],將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)與治理、品牌建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)等重要內(nèi)容整合納入同一政策文本,系統(tǒng)推進(jìn)綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給,促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。2021年,國家發(fā)布綠色食品產(chǎn)業(yè)十四五發(fā)展規(guī)劃[33],相應(yīng)地綠色食品領(lǐng)域工作部署細(xì)化,產(chǎn)業(yè)升級,質(zhì)量、品牌價值等重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)一步落實。

3.3 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策發(fā)文部門及合作網(wǎng)絡(luò)演變

644份農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策文件共涉及中國共產(chǎn)黨中央委員會、國務(wù)院(辦公廳)、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和國務(wù)院部委管理的國家局共31個主體(2)中國綠色食品發(fā)展中心為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下屬事業(yè)單位,在繪圖時將其計入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。。由圖3可知,政策發(fā)文主體呈現(xiàn)以下特征:一是發(fā)文主體層級高,中共中央委員會、全國人民代表大會(常委會)、國務(wù)院(辦公廳)單獨(dú)和聯(lián)合發(fā)文63次,占發(fā)文總頻次的6.87%;二是多部門聯(lián)合發(fā)文較多,且合作程度逐步提升(表2),聯(lián)合發(fā)文頻次占比22.05%。充分反映出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要性和政策執(zhí)行過程覆蓋職能的廣泛性。

括號內(nèi)為政策數(shù)量。Numbers in brackets are the number of policies issued.

表2 聯(lián)合行文政策數(shù)量統(tǒng)計

為直觀地展示不同階段農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策發(fā)布部門之間的協(xié)作關(guān)系,本研究運(yùn)用Ucinet6.0軟件繪制政策發(fā)文主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜(圖4),并得到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)(表3)和網(wǎng)絡(luò)核心部門列表(表4)。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)越大表示與該主體聯(lián)合頒布政策的主體數(shù)量越多,連線越粗表示2個主體間聯(lián)合頒布政策次數(shù)越多。表3中網(wǎng)絡(luò)密度(式1)與網(wǎng)絡(luò)凝聚力(式2)計算公式如下:

圓形代表參與合作網(wǎng)絡(luò)的政策主體,節(jié)點(diǎn)越大表示與該主體聯(lián)合頒布政策的主體數(shù)量越多;連線代表主體間合作頒布政策,連線越粗表示兩個主體間聯(lián)合頒布政策次數(shù)越多。

表4 政策主體合作網(wǎng)絡(luò)核心部門

(1)

(2)

式(1)和(2)中:D代表網(wǎng)絡(luò)密度;M為網(wǎng)絡(luò)中參與政策發(fā)布部門數(shù)量,個;N為實際存在合作關(guān)系數(shù)量,個;C為網(wǎng)絡(luò)凝聚力;V為網(wǎng)絡(luò)中不同直接或間接產(chǎn)生聯(lián)系的部門對數(shù),對。由于2021—2022年時間段過短,政策主體合作網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定,暫不納入討論。合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的階段演變展現(xiàn)出以下特征:一是聯(lián)合行文數(shù)量及占比穩(wěn)步提升。聯(lián)合發(fā)文占比由2001—2005年的17.14%增長至2016—2020年的29.09%(表2),表明隨著農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策內(nèi)涵逐漸豐富,政策履行也需要越來越多的部門參與。二是網(wǎng)絡(luò)規(guī)模及機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié)頻數(shù)不斷增長,說明政策主體部門合作廣度逐步擴(kuò)大,從單部門參與到多部門協(xié)同的趨勢不斷加強(qiáng)。三是合作深度及相對網(wǎng)絡(luò)密度呈波動上升態(tài)勢,體現(xiàn)出政策主體合作關(guān)系越來越密切。四是政策制定主體中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、自然資源部在網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮的核心作用比較穩(wěn)定。

3.3.11982—2000年政策發(fā)布主體合作網(wǎng)絡(luò)

這一階段共有17個政府部門參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展決策,相對網(wǎng)絡(luò)密度為0.292,部門間的合作頻率較低、合作關(guān)系較為松散(圖4(a))。該網(wǎng)絡(luò)凝聚力僅為0.310,網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)性較差,整體合作網(wǎng)絡(luò)對核心主體依賴度高,農(nóng)業(yè)部的核心度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他部門,在政策合作網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色。這一階段農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策處于萌芽階段,政策內(nèi)容集中于單項式的任務(wù)管理,如秸稈利用主題發(fā)布3份文件、農(nóng)藥安全使用主題發(fā)布4份文件、綠色食品商標(biāo)管理主題發(fā)布4份文件,因此部門間合作深度較弱。

3.3.22001—2005年政策發(fā)布主體合作網(wǎng)絡(luò)

這一階段參與聯(lián)合發(fā)文的部門為19個,相對網(wǎng)絡(luò)密度為0.364,網(wǎng)絡(luò)規(guī)模與合作頻次顯著增加,合作關(guān)系更加緊密(圖4(b))。網(wǎng)絡(luò)凝聚力達(dá)到0.405,政策的核心發(fā)布部門數(shù)量大幅增長。2001年我國加入WTO,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨發(fā)達(dá)國家注重環(huán)境友好的生產(chǎn)理念和高效率生產(chǎn)模式的雙重挑戰(zhàn)[34]。2001年“無公害食品行動計劃”、《關(guān)于積極推進(jìn)有機(jī)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》[35]、《關(guān)于建立農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證認(rèn)可工作體系實施意見》[36]等一系列政策相繼出臺,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升進(jìn)入農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的核心視野。發(fā)展綠色食品、無公害食品和有機(jī)食品認(rèn)證使得國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會和衛(wèi)生部成為核心部門,關(guān)注農(nóng)田保護(hù)、面源污染等問題促使國家環(huán)境保護(hù)總局成為核心部門,核心發(fā)文機(jī)構(gòu)彼此之間的網(wǎng)絡(luò)連線十分密集。

3.3.32006—2010年政策發(fā)布主體合作網(wǎng)絡(luò)

黨的十七屆三中全會明確提出加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,形成“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展有了明確的理念支撐和轉(zhuǎn)型方向。如圖4(c)所示,這一階段參與聯(lián)合發(fā)文的部門為15個,相對網(wǎng)絡(luò)密度為0.299,政策發(fā)文機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模與合作頻次相對減少,但部門合作關(guān)系更加緊密。該階段網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)少數(shù)節(jié)點(diǎn)擁有大量的連接,網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)為0.354,整體網(wǎng)絡(luò)向核心主體農(nóng)業(yè)部、國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聚集趨勢明顯,說明這些主體是推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的主導(dǎo)部門。

3.3.42011—2015年政策發(fā)布主體合作網(wǎng)絡(luò)

2012年,黨的十八大明確“五位一體”的總體布局,提出“要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”,農(nóng)業(yè)發(fā)展愈發(fā)重視生產(chǎn)與生態(tài)功能并重,經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益相協(xié)調(diào)。2015年,農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、科技部和財政部等8個部門共同發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030)》[37]為中長期農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展進(jìn)行了謀篇布局。這一階段共頒布142項政策,涉及主體數(shù)量為22個,部門連線數(shù)與聯(lián)結(jié)頻次顯著提升,相對網(wǎng)絡(luò)密度為0.454,部門間的合作頻率較高、合作關(guān)系密切,網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為緊密(圖4(d))。網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)凝聚力為0.379,網(wǎng)絡(luò)中核心機(jī)構(gòu)的中心特征仍然顯著,財政部成為政策網(wǎng)絡(luò)核心部門,表明國家對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的財政支持力度顯著增強(qiáng)。

3.3.52016—2020年政策發(fā)布主體合作網(wǎng)絡(luò)

2016年,農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委和科技部等8個部門共同發(fā)布《農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)方案》[38],2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,進(jìn)一步厘清了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)部門職能職責(zé),促進(jìn)部門間的合作向縱深發(fā)展。這一時期參與聯(lián)合發(fā)文的部門達(dá)到33個,越來越多與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不直接相關(guān)的部門也參與到農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的制定與實施中,政策主體合作程度實現(xiàn)跨越式發(fā)展。部門連線數(shù)與部門聯(lián)結(jié)頻次分別達(dá)到112條和323次,是上一階段的近3倍。部門間合作深度為2.884,相對網(wǎng)絡(luò)密度為0.611,說明部門間的合作頻率高、合作水平進(jìn)一步提升,網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)十分緊密。該網(wǎng)絡(luò)的凝聚力達(dá)到0.386,財政部仍然是重要的核心發(fā)文機(jī)構(gòu),核心政策主體在上一階段基礎(chǔ)上新增了水利部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局及科學(xué)技術(shù)部等部門,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的內(nèi)涵和廣度進(jìn)一步提升(圖4(e))。

4 總結(jié)與建議

4.1 1982—2020年中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的演化特征

改革開放以來,黨和政府建立完善了我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策體系,形成了多主體參與的政策網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)以上分析總結(jié)了我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的階段特征(表5):1)政策理念由“兼顧綠色”轉(zhuǎn)向“綠色驅(qū)動”。初期農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時兼顧綠色要求,提高資源利用效率,減少農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。隨著發(fā)展理念的提升,綠色成為驅(qū)動農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力,與經(jīng)濟(jì)增長形成相互強(qiáng)化的良性循環(huán),良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和休閑旅游收入成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的源泉[39]。2)政策內(nèi)容由“問題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略布局”。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策設(shè)計“四梁八柱”基本建立,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標(biāo)逐步清晰,政策內(nèi)容逐漸全方位、立體化,由問題治理向戰(zhàn)略謀劃轉(zhuǎn)變,由解決緊迫問題的單項式項目任務(wù)向農(nóng)業(yè)資源、投入、生產(chǎn)和消費(fèi)全過程的綠色化轉(zhuǎn)變。3)政策主體由“松散-低度合作”轉(zhuǎn)向“集中-深度合作”。根據(jù)各階段政策發(fā)文機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)相對密度和合作深度確定網(wǎng)絡(luò)合作類型(表5),結(jié)果顯示各部門協(xié)同聯(lián)動不斷加強(qiáng),展現(xiàn)出“松散-低度合作→集聚-低度合作→集聚-深度合作→集中-深度合作”的演化路徑,合作關(guān)系越來越緊密,合作深度不斷拓展。

表5 1982—2022年中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策演進(jìn)的總體特征

4.2 當(dāng)前農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策存在問題及完善建議

縱觀40多年來我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型歷程,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展經(jīng)歷了緩慢而曲折地摸索。目前我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策已步入系統(tǒng)綜合推進(jìn)階段,政策目標(biāo)和政策措施不斷完善,但仍存在以下幾點(diǎn)問題:

第一,現(xiàn)有政策對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈部分環(huán)節(jié)的綠色發(fā)展關(guān)注不夠。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)綠色化方面對作物和畜禽品種的綠色化發(fā)展著力不足,目前政策主要聚焦農(nóng)藥化肥產(chǎn)品創(chuàng)新與農(nóng)藝技術(shù)改良,以及畜禽糞污管理?，F(xiàn)有研究表明,以綠色為導(dǎo)向的品種改良在降低農(nóng)作物生產(chǎn)投入品的投入強(qiáng)度,降低畜禽碳排放方面具有極大潛力[40],目前綠色品種數(shù)量和類型都相對有限。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)后環(huán)節(jié),畜禽糞污管理政策措施單一,設(shè)施農(nóng)業(yè)廢棄物處理關(guān)注較少。現(xiàn)階段,中國的畜禽糞污處理率不到60%[41]。我國各類設(shè)施農(nóng)業(yè)面積達(dá)20 500萬畝,占總耕地的10.7%,居世界第一。設(shè)施農(nóng)業(yè)投入高、產(chǎn)出高,同時帶來了廢棄物量大的特點(diǎn)[42],目前政策對此方面缺少關(guān)注。

第二,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展區(qū)域差異增大,宏觀政策尚未分區(qū)施策?，F(xiàn)有研究表明,由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平等原因,我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的區(qū)域差異呈現(xiàn)逐年增大的趨勢。從投入的水平來看,以東部省份為主的糧食主銷區(qū)的農(nóng)業(yè)投入碳排放強(qiáng)度顯著高于以中西部省份為主的糧食主產(chǎn)區(qū)和供銷平衡區(qū),且下降趨勢相對較弱[43]。從投入與產(chǎn)出綜合水平來看,東部地區(qū)的綠色發(fā)展逐步增速,而中西部地區(qū)相對滯后[44]。但是國家宏觀政策從目標(biāo)設(shè)定和政策措施均未對不同區(qū)域提出不同要求,不利于總體綠色發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三,政策制定層面的合作不斷加強(qiáng),但政策實施層面的協(xié)調(diào)尚待完善。中央政策的實施一方面依靠地方政策進(jìn)一步細(xì)化和落實政策內(nèi)容,另一方面中央政府各部門通過各類項目促進(jìn)政策實施,比如水土保持管理項目、保護(hù)性耕地項目和禽畜種質(zhì)資源保護(hù)項目。項目資金和具體實施由不同的地方政府部門負(fù)責(zé),容易造成重復(fù)建設(shè)或是政策不配套等多種問題,導(dǎo)致政策效果弱化[45]。

總體來看,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源數(shù)量不足和質(zhì)量不高的特征始終約束我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[45],農(nóng)業(yè)用水量大、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重、耕地面積呈剛性遞減和耕地總體質(zhì)量水平不高等問題在短時間內(nèi)難以得到根本解決[46-48]。因此,我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策應(yīng)在較長時間內(nèi)保持穩(wěn)定,并進(jìn)一步細(xì)化政策目標(biāo),完善政策措施,促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步實現(xiàn)綠色發(fā)展。(一)在中長期保持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的穩(wěn)定性。從中期來看,農(nóng)業(yè)綠色政策的效果顯現(xiàn)具有一定滯后性,要保持政策措施的穩(wěn)定性;從長期來看,在農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)資源環(huán)境發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)前,要保持政策目標(biāo)的穩(wěn)定性。(二)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策目標(biāo)與政策措施的區(qū)域針對性。區(qū)域間在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面存在較大差別,必然帶來政策效果的差異,應(yīng)加強(qiáng)政策效果的區(qū)域差異評估,為因區(qū)施策提供充分的參考。(三)系統(tǒng)梳理農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展涉及的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),強(qiáng)化對現(xiàn)在忽略或仍然薄弱環(huán)節(jié)的政策支持,豐富政策措施類型,加大相關(guān)領(lǐng)域農(nóng)業(yè)科研投入。(四)強(qiáng)化中央政府層面在政策實施中的部門協(xié)調(diào),建立功能齊備、銜接暢通的協(xié)調(diào)機(jī)制,降低基層政府部門間政府與其他主體間合作的交易成本。