中澳地方政府性債務(wù)監(jiān)管模式比較

馬暢

摘要：近年來，地方政府性債務(wù)日益成為我國(guó)社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，其存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)不可小視。縱觀世界各國(guó)，澳大利亞地方政府性債務(wù)呈逐年下降態(tài)勢(shì)，未出現(xiàn)債務(wù)困境，這得益于其良好的政府債務(wù)管理模式和方法。文章通過比較中澳地方政府性債務(wù)的發(fā)展演變及監(jiān)管模式，總結(jié)歸納澳大利亞在管理地方政府性債務(wù)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及做法，探討值得我國(guó)借鑒的政府債務(wù)管理路徑。

關(guān)鍵詞：中澳 地方政府性債務(wù) 監(jiān)管模式

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）15-0065-02

美國(guó)次貸危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)曾相繼嚴(yán)重沖擊著全球金融和經(jīng)濟(jì)，向世界敲響了債務(wù)危機(jī)的警鐘。2011年和2013年，審計(jì)署兩次地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模呈急速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)日益明顯，其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響不容小覷，探索化解債務(wù)的路徑迫在眉睫。澳大利亞政府在幾十年的不斷探索中，發(fā)掘了一套較為成功的債務(wù)監(jiān)管模式，有效控制了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得學(xué)習(xí)。

一、中澳地方政府性債務(wù)發(fā)展演變比較

（一）我國(guó)地方政府性債務(wù)歷史演變。自新中國(guó)成立以來，我國(guó)地方政府性債務(wù)大致經(jīng)歷了四個(gè)階段的發(fā)展演變，具體見表1。

（二）澳大利亞地方政府性債務(wù)歷史演變。澳大利亞地方政府性債務(wù)大致經(jīng)歷了五個(gè)階段的發(fā)展演變，具體見表2。

（三）中澳地方政府性債務(wù)特點(diǎn)比較。由上可知，中澳兩國(guó)國(guó)情、社會(huì)制度、政府職能的不同，決定了兩國(guó)地方政府性債務(wù)特點(diǎn)的不同。相比之下，我國(guó)地方政府性債務(wù)發(fā)展歷程較短，發(fā)債主要由中央政府管控，地方政府不具備舉債權(quán)，大規(guī)模發(fā)債出現(xiàn)在近二十年，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸引起重視，如何良性運(yùn)作還在不斷的探索中。

二、中澳地方政府性債務(wù)管理模式比較

（一）中澳地方政府性債務(wù)法律體制比較。澳大利亞作為聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府性債務(wù)由聯(lián)邦政府和地方政府共同協(xié)商方式管理，地方政府享有舉債權(quán)，這在其《憲法》《1930年地方政府法案》中均有明確規(guī)定，并在《新財(cái)政管理法》《完整政府預(yù)算法》等法案中對(duì)地方政府性債務(wù)的舉措及管理做出了詳細(xì)規(guī)定。相比于澳大利亞政府，我國(guó)對(duì)地方政府性債務(wù)管理的法律法規(guī)都是近兩年制定出臺(tái)的，相對(duì)滯后。2014年，《預(yù)算法（2014年修訂）》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）等法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)地方政府適度舉借債務(wù)、將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，以及償還存量債務(wù)等方面均做出了規(guī)定，邁出了歷史性的一步。

（二）中澳地方政府性債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)比較。澳大利亞于1927年在其財(cái)政部下設(shè)立了借款委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)國(guó)家債務(wù)（包括中央及地方的政府性債務(wù)），主要職責(zé)包括通過分析宏觀經(jīng)濟(jì)條件和金融資本市場(chǎng)，制定聯(lián)邦政府和地方各州的總體借款融資計(jì)劃、協(xié)調(diào)和確定各級(jí)政府的具體借款融資計(jì)劃、監(jiān)督借款融資的使用管理情況、審查各級(jí)政府上報(bào)的債務(wù)報(bào)告等。此外，澳聯(lián)邦還成立了隸屬于各州財(cái)政部的國(guó)庫(kù)公司，統(tǒng)一從金融市場(chǎng)為政府各個(gè)部門借債融資。通過對(duì)金融資產(chǎn)進(jìn)行有效管理，不僅降低了借款成本，提高地方政府性債務(wù)管理效率，而且還降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)情和舉債特點(diǎn)，我國(guó)提及地方政府性債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比澳大利亞較晚?！兑庖姟访鞔_了財(cái)政部門負(fù)責(zé)地方政府性債務(wù)歸口管理，做好債務(wù)規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算管理、債券發(fā)行、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)融資監(jiān)管，審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，形成了四部門多管齊下的合力約束體系，但是這種監(jiān)管機(jī)制尚處于起步期，如何在實(shí)踐中良性運(yùn)作還需探索。

（三）中澳地方政府性債務(wù)報(bào)告比較。澳大利亞按照國(guó)際通用的公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，要求地方政府全面、準(zhǔn)確地反映政府債務(wù)情況，既要報(bào)告政府發(fā)行的國(guó)債、各種應(yīng)付款項(xiàng)等顯性債務(wù)，也要披露應(yīng)計(jì)提的養(yǎng)老金等隱性債務(wù)。這種報(bào)告制度具有較高的透明度，便于地方政府科學(xué)預(yù)算和謹(jǐn)慎決策政府債務(wù)。我國(guó)《意見》提出要加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度和地方政府性債務(wù)公開制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況，并接受社會(huì)監(jiān)督。此前，我國(guó)對(duì)地方政府性債務(wù)報(bào)告制度并無明確規(guī)定。根據(jù)新修訂預(yù)算法的要求，近兩年財(cái)政部門向政府和人大報(bào)告的預(yù)算、決算草案中，包括了地方政府性債務(wù)有關(guān)內(nèi)容，但相比于澳大利亞的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，隱性債務(wù)披露不足。

（四）中澳地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制比較。為了控制地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，澳大利亞采取了以下措施：第一，中央和地方提出次年凈融資需求，由借款委員會(huì)進(jìn)行商定，通過預(yù)算管理將政府債務(wù)控制在審慎水平；第二，地方政府向借款委員會(huì)呈報(bào)借款計(jì)劃，通過設(shè)立規(guī)?？刂凭€將債務(wù)控制在合理水平；第三，由標(biāo)準(zhǔn)普爾等國(guó)際知名機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行客觀、公平和公正的信用評(píng)級(jí)，激勵(lì)和約束地方政府舉債；第四，借力金融資本市場(chǎng)規(guī)則，引導(dǎo)和規(guī)范地方政府借款融資活動(dòng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確了我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的內(nèi)容，主要包括將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算，實(shí)行限額管理，地方政府舉債要遵循市場(chǎng)化原則，以及建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度等。相比于澳大利亞，這些措施提出較晚，目前處于實(shí)踐前期階段，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控效果尚待驗(yàn)證。

（五）中澳地方政府性債務(wù)化解模式比較。澳大利亞各地方政府化解債務(wù)的方法措施各具特色，如采取金融資產(chǎn)私有化、增加稅收、清理公共事業(yè)服務(wù)拖欠費(fèi)、提高追討債務(wù)水平、限額舉債、無必要不舉債等策略，均取得了明顯效果。我國(guó)《意見》中對(duì)化解債務(wù)方面提出了以下建議：第一，各地區(qū)通過申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)；第二，對(duì)自身運(yùn)營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)項(xiàng)目，繼續(xù)由項(xiàng)目收入償還；第三，自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)項(xiàng)目，可通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、處置政府資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理等方法，提高項(xiàng)目盈利能力，進(jìn)行債務(wù)償還。同澳大利亞實(shí)踐成熟的化債措施相比，我國(guó)這些化債措施提出不久，化債成效需要今后實(shí)踐的考驗(yàn)。

三、完善我國(guó)地方政府性債務(wù)監(jiān)管的幾點(diǎn)思考

（一）進(jìn)一步健全地方政府性債務(wù)法制機(jī)制。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，健全的法律是規(guī)范引導(dǎo)地方政府性債務(wù)管理的堅(jiān)實(shí)后盾。目前，除了2014年出臺(tái)的《意見》外，我國(guó)對(duì)地方政府性債務(wù)管理的法律法規(guī)相對(duì)零散，夾雜在預(yù)算法等財(cái)政管理法規(guī)中，沒有一套專門系統(tǒng)的法規(guī)體系。因此，中央亟需出臺(tái)對(duì)地方政府性債務(wù)預(yù)算管理、舉債決策、項(xiàng)目可行性分析、投資范圍、資金管理、債務(wù)擔(dān)保、債務(wù)償還、政府責(zé)任等方面進(jìn)行明確規(guī)定的法律法規(guī)，以規(guī)范債務(wù)秩序，整頓借債行為，厘清中央與地方的權(quán)力和責(zé)任。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和危機(jī)管理體系?？茖W(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和危機(jī)管理體系有助于政府管理地方政府債務(wù)，但至今國(guó)內(nèi)沒有統(tǒng)一的債務(wù)指標(biāo)體系，為分析和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來了諸多不便。因此，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和危機(jī)管理體系是防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。第一，要?jiǎng)?chuàng)建地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，選擇債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)變化和償債能力等指標(biāo)，適時(shí)監(jiān)控、跟蹤債務(wù)的基本走向；第二，采用債務(wù)率、償債率、借新還舊率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度；第三，通過法律制度約束，加強(qiáng)我國(guó)地方政府性債務(wù)危機(jī)管理，及時(shí)為政府提供決策依據(jù)，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）創(chuàng)新政府債務(wù)監(jiān)管模式。地方政府性債務(wù)管理成敗的關(guān)鍵是其管理模式的選擇，面對(duì)復(fù)雜多變的地方政府性債務(wù)，創(chuàng)新監(jiān)管模式迫在眉睫，需將《意見》中的各項(xiàng)要求落到實(shí)處，讓其發(fā)揮成效。首先，要加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理，將政府債務(wù)納入預(yù)算統(tǒng)一管理，通過“軟約束”到“硬約束”的轉(zhuǎn)變，明確債務(wù)人責(zé)任；其次，要轉(zhuǎn)變政府職能，除制度約束和行政干預(yù)外，還應(yīng)借助市場(chǎng)規(guī)則，通過評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，引導(dǎo)并約束地方政府規(guī)范舉債。

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