村級(jí)治理現(xiàn)代化與治理有效

賀雪峰

村級(jí)治理是十分特殊的一個(gè)治理層次。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，顯然也是包括基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的。不過，村一級(jí)并非國(guó)家正式權(quán)力體系的組成部分，而只是最基層的行政建制。村一級(jí)實(shí)行村民自治，村干部并非國(guó)家干部，且村級(jí)治理的主要對(duì)象是群眾，村干部的主要工作是做群眾工作，為群眾提供面對(duì)面的服務(wù)，村級(jí)治理現(xiàn)代化因此就具有與國(guó)家其他層次治理現(xiàn)代化相當(dāng)不同的內(nèi)容。

從層級(jí)來看，國(guó)家治理包括從中央到省市自治區(qū)，再到地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的六個(gè)層級(jí)，其中從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是國(guó)家正式行政體系，有正式的公務(wù)員編制和國(guó)家規(guī)定的行政權(quán)力。村一級(jí)不在國(guó)家行政體系之內(nèi)，是自治性群眾組織，直接接觸群眾。村級(jí)治理因此就要完成兩個(gè)基本功能：一是作為基層行政建制，村一級(jí)需要協(xié)助完成自上而下安排的各種任務(wù)，二是回應(yīng)群眾需求。不同時(shí)期、不同地區(qū)以及不同群眾的訴求都是不同的。群眾需求往往細(xì)小瑣碎且復(fù)雜多樣，很難做到標(biāo)準(zhǔn)化，村級(jí)治理因此必須有靈活性和自主權(quán)。

本質(zhì)上講，自上而下行政體系安排到村一級(jí)的任務(wù)，也是要回應(yīng)群眾需求，解決群眾“急難愁盼”的問題，因此與村級(jí)治理要回應(yīng)群眾需求的功能是統(tǒng)一的。尤其是當(dāng)前時(shí)期，隨著越來越多國(guó)家資源下鄉(xiāng)，國(guó)家不再從農(nóng)村汲取資源，而著力讓人民群眾增加獲得感，滿足人民群眾追求幸福生活的美好愿望。不同點(diǎn)就是，國(guó)家不放心村級(jí)組織，為村級(jí)組織制定了比較具體的行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，要對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行比較嚴(yán)密的監(jiān)督，從而將村級(jí)治理納入自上而下的國(guó)家行政體系的閉環(huán)：村級(jí)治理任務(wù)由上級(jí)布置，工作由上級(jí)考核，待遇由上級(jí)發(fā)放，治理資源由上級(jí)配備。為了更好地對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行考核，以及為了更好地監(jiān)督村級(jí)治理，上級(jí)就會(huì)為村級(jí)治理提供標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范與程序，就會(huì)介入村級(jí)治理的細(xì)節(jié)問題之中。村級(jí)治理也就必須程序規(guī)范、辦事留痕。一旦村級(jí)治理納入自上而下國(guó)家行政體系的閉環(huán)，村級(jí)治理中出現(xiàn)的任何過失，上級(jí)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了避責(zé)就會(huì)想方設(shè)法對(duì)村級(jí)治理提出更為細(xì)致、更加廣泛、更防小概率事件的要求，以及在更多可能并不重要的事項(xiàng)上提出更高要求。在村級(jí)治理出現(xiàn)問題時(shí)，上級(jí)就可以說并非自己指導(dǎo)不力，而是村級(jí)貫徹落實(shí)不力，從而避責(zé)。在自上而下、事無巨細(xì)、繁復(fù)無比的任務(wù)壓力下，村級(jí)組織疲于奔命，將全部時(shí)間精力用于應(yīng)付上級(jí)要求，而無力回應(yīng)本村群眾需求，從而出現(xiàn)了懸浮的內(nèi)卷［1］。

問題是，村一級(jí)治理組織是接觸群眾的，全國(guó)不同地區(qū)村級(jí)情況千差萬別，群眾情況更是無比復(fù)雜。在村莊這個(gè)熟人社會(huì)做群眾工作，僅靠標(biāo)準(zhǔn)程序和規(guī)范是不夠的，一件事情做得好不好，關(guān)鍵在于是什么人通過什么方式做什么樣的工作，是要具體問題具體分析、具體情況具體處理的，是要面對(duì)面做群眾工作的，是要將主要精力與時(shí)間用在回應(yīng)群眾特殊的細(xì)小瑣碎且千差萬別的需求上的。這樣一來，自上而下對(duì)村級(jí)治理的詳盡要求，造成村級(jí)治理中普遍出現(xiàn)懸浮型內(nèi)卷，村級(jí)治理就無法回應(yīng)群眾要求，造成了村級(jí)治理的無效。也就是說，更多國(guó)家資源投入村級(jí)治理及對(duì)村級(jí)治理的更高要求，卻可能造成村級(jí)治理的普遍無效。

這就提出了一個(gè)重要問題，即在當(dāng)前村級(jí)治理現(xiàn)代化語境下，村級(jí)治理應(yīng)當(dāng)向哪里去？村級(jí)治理現(xiàn)代化到底應(yīng)該怎么走？本文擬討論這個(gè)問題。

一、取消農(nóng)業(yè)稅前的村級(jí)治理

在取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家從農(nóng)村汲取資源，收取稅費(fèi)，主要工作有兩項(xiàng)，謂之“天下第一難”的工作，即“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，村干部的主要工作則是協(xié)助上級(jí)完成任務(wù)和維護(hù)村莊基本生產(chǎn)生活秩序。也就是說，村干部是一身兩任的，既是上級(jí)政府的代理人，又是村民的當(dāng)家人。上級(jí)要求村干部完成各種國(guó)家任務(wù)，其中最典型的就是協(xié)稅。因?yàn)閲?guó)家能力是有限的，國(guó)家很難為村民提供完善的公共服務(wù)，村民需要通過自治的辦法組織起來，內(nèi)生供給村莊公共品。作為當(dāng)家人，村干部必須回應(yīng)村民生產(chǎn)生活需求，不僅要組織籌資籌勞，而且要形成決定，執(zhí)行落實(shí)，進(jìn)行建設(shè)。維持生產(chǎn)生活秩序的過程中必然會(huì)伴有如何凝聚共識(shí)、少數(shù)服從多數(shù)、應(yīng)對(duì)釘子戶等各種困難。能創(chuàng)造性解決困難的村干部就可以保障村莊基本生產(chǎn)生活秩序，就是群體信任、上級(jí)放心的好干部。不能保障基本秩序，這樣的村干部就當(dāng)不下去，就要通過選舉或組織整頓產(chǎn)生新的能回應(yīng)群眾訴求、保障基本生產(chǎn)生活秩序的村干部。

無論村干部是由村民選舉出來的還是由上級(jí)任命的，村干部都必須回應(yīng)村民的訴求，保證村莊基本生產(chǎn)生活秩序。國(guó)家對(duì)村干部的要求，除完成相對(duì)有限的國(guó)家任務(wù)以外，給了村干部很大的自由，村干部可以結(jié)合村莊實(shí)際情況進(jìn)行治理。村民自治是相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家治理的領(lǐng)域，每個(gè)地區(qū)的村級(jí)治理都具有本地特色，也往往結(jié)合了本地實(shí)際。

取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部是不脫產(chǎn)干部，可領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼。即當(dāng)村干部誤工，就按工分給予補(bǔ)貼，村務(wù)工作以外的時(shí)間依然進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在20世紀(jì)八九十年代，每個(gè)農(nóng)戶都有承包地，農(nóng)戶收入主要來自土地收入。村干部農(nóng)忙時(shí)務(wù)農(nóng)，保證了家庭農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)閑時(shí)處理村務(wù)，有誤工補(bǔ)貼。所以，村干部家庭收入就比一般農(nóng)戶多出誤工補(bǔ)貼，村干部家庭就成為村莊內(nèi)收入比較高的群體，因此也就有人愿意當(dāng)村干部。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，越來越多農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，一般農(nóng)戶家庭就形成了“老年父母留守務(wù)農(nóng)+年輕子女進(jìn)城務(wù)工”的家計(jì)模式。村干部家庭則因?yàn)楫?dāng)村干部，無法進(jìn)城務(wù)工，家庭收入中的“務(wù)農(nóng)收入+誤工補(bǔ)貼”就遠(yuǎn)低于一般農(nóng)戶家庭收入中的“務(wù)農(nóng)收入+務(wù)工收工”，因?yàn)閯?wù)工收入要遠(yuǎn)高于誤工補(bǔ)貼，村干部家庭收入就反過來不如一般農(nóng)戶。這樣一來，年富力強(qiáng)的村莊精英就不愿意再當(dāng)村干部。

隨著越來越多農(nóng)村青壯年進(jìn)城，他們讓渡出越來越多之前的農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)，一些不愿進(jìn)城或無法進(jìn)城的青壯年農(nóng)民想方設(shè)法爭(zhēng)取這些獲利機(jī)會(huì)，從而擴(kuò)大了家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增加了家庭收入來源，以至于即使在農(nóng)村，也可以獲得不低于進(jìn)城務(wù)工的收入水平。這種通過俘獲進(jìn)城農(nóng)民讓渡出的獲利機(jī)會(huì)來增收的年富力強(qiáng)的留守農(nóng)民，成了村莊中的“中堅(jiān)農(nóng)民”，因?yàn)椤爸袌?jiān)農(nóng)民”從村莊中獲得了有保障的收入來源，他們的生產(chǎn)與生活都在村莊，他們就是最佳村干部后備力量。因?yàn)椤爸袌?jiān)農(nóng)民”生產(chǎn)生活都在村莊，他們的利益也就都在村莊，對(duì)村莊熟悉，與村莊利益連接緊密，他們也就很愿意擔(dān)任村組干部，或者村民代表?！爸袌?jiān)農(nóng)民”擔(dān)任村組干部的前提是不脫產(chǎn)，即他們必須依靠經(jīng)營(yíng)收入才能具備擔(dān)任村干部的經(jīng)濟(jì)前提。

二、東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村級(jí)治理

以長(zhǎng)三角和珠三角為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，早在20世紀(jì)末就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，雖然建制仍然是農(nóng)村，實(shí)際上這些農(nóng)村地區(qū)要么已經(jīng)完成工業(yè)化，要么具有發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的便利，在區(qū)位上與城市無異，可以稱之為沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分。就是說，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，雖然建制上仍然保留了縣鄉(xiāng)村，實(shí)際上其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及治理模式均與城市無異。

從就業(yè)上看，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶絕大多數(shù)農(nóng)民都已進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，發(fā)達(dá)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了大量家門口的就業(yè)機(jī)會(huì)。絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭不再種田，且不再將土地作為基本保障與退路。鄉(xiāng)村工業(yè)化后，家門口的就業(yè)機(jī)會(huì)，堪比城市的基礎(chǔ)設(shè)施，村莊內(nèi)的密集經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使村集體土地變得值錢，村集體通過出租土地或物業(yè)，獲得大量集體租金收入。蘇州規(guī)定，凡是集體經(jīng)濟(jì)收入低于400萬元/年的即為集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，珠三角地區(qū)村集體收入過億元的情況也很普遍。

密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、大量外來人口、集體經(jīng)濟(jì)收入以及復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，使得沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有必要建立一套與之匹配的現(xiàn)代村級(jí)治理制度，其中主要方面包括村級(jí)組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化、村級(jí)管理規(guī)范化。顯然，對(duì)于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)來講，村級(jí)治理正規(guī)化源自兩方面原因：一是村級(jí)經(jīng)濟(jì)密集，村集體有了比較豐厚的收入，能夠支撐起高成本的村級(jí)治理，二是村莊治理本身繁復(fù)，需要有更加專業(yè)的治理隊(duì)伍和與之匹配的治理制度。比如，流動(dòng)人口管理催生了網(wǎng)格管理和治安巡邏，村級(jí)治理事務(wù)的復(fù)雜化要求村干部職業(yè)化，且村一級(jí)可能要建立起科層組織與提供必要的窗口服務(wù)，流動(dòng)人口還使得村莊治理變得更加規(guī)范。村集體收入也有能力為村干部專職化提供收入保障，等等。

因?yàn)榇迩f第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地非農(nóng)使用帶來的增值收益、外來人口流入，村莊治理變得遠(yuǎn)比過去復(fù)雜，也就對(duì)村級(jí)治理提出了新要求，村級(jí)治理因此發(fā)生調(diào)整，調(diào)整內(nèi)容包括村干部職業(yè)化、村級(jí)治理規(guī)范化、各種治理新技術(shù)的發(fā)明與推廣，等等?？傊?，村級(jí)治理現(xiàn)代化了。

三、資源下鄉(xiāng)背景下中西部地區(qū)村級(jí)治理行政化

與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和就地城市化帶來經(jīng)濟(jì)密集、人口流入不同，進(jìn)入21世紀(jì)以來，尤其取消農(nóng)業(yè)稅以來，中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)生了相反方面的巨大變化，主要表現(xiàn)是中西部地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民開始了不可逆且快速的城市化進(jìn)程。

農(nóng)民剛開始進(jìn)城，只是因?yàn)檗r(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動(dòng)力，他們進(jìn)城獲取務(wù)工的機(jī)會(huì)，卻將務(wù)工收入返回農(nóng)村。很快，農(nóng)村開始了快速城市化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)條件好的家庭到城市買房，青壯年勞動(dòng)力到城市務(wù)工經(jīng)商，中西部地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的空心化和老齡化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變得更加簡(jiǎn)單，人口更少，村級(jí)治理復(fù)雜性降低了。中西部農(nóng)村存在的最大問題是，隨著經(jīng)濟(jì)條件好的家庭的進(jìn)城和青壯年農(nóng)民進(jìn)城，村莊精英大幅度減少，村干部選人用人空間變得狹窄。

在農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)，國(guó)家陸續(xù)實(shí)施社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，國(guó)家向農(nóng)村投入越來越多的資源。到目前，國(guó)家每年用于“三農(nóng)”的財(cái)政資源已超2萬億元。資源下鄉(xiāng)對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生了兩個(gè)方面的影響：第一，資源下鄉(xiāng)必然也是國(guó)家權(quán)力和國(guó)家意志的下鄉(xiāng)。國(guó)家下鄉(xiāng)資源用在什么方面、怎樣用、如何監(jiān)管，都要由國(guó)家說了算。隨著資源下鄉(xiāng)的是標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)和程序下鄉(xiāng)，以及監(jiān)督檢查下鄉(xiāng)。取消農(nóng)業(yè)稅前，村級(jí)治理主要是完成國(guó)家下達(dá)的有限的任務(wù)，村莊有很強(qiáng)的自主性，主要是回應(yīng)群眾訴求。在資源下鄉(xiāng)的背景下，村級(jí)治理主要是按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范完成上級(jí)安排的任務(wù)，應(yīng)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督檢查［2］（P166-174）。更重要的是，隨著國(guó)家權(quán)力的下鄉(xiāng)，大量之前相對(duì)柔性的任務(wù)剛性化，各種政治性任務(wù)下達(dá)到村，典型如精準(zhǔn)扶貧。因?yàn)槭钦涡匀蝿?wù)，村級(jí)無論是否存在特殊性，都要按上級(jí)普遍的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范執(zhí)行，這就造成了上級(jí)要求與基層實(shí)際之間的巨大落差，表現(xiàn)出來的就是當(dāng)前村級(jí)治理中普遍存在的形式主義。

傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家從農(nóng)村汲取資源，國(guó)家關(guān)心的核心問題是能否順利汲取資源。只要村干部能完成國(guó)家任務(wù)，具體采用何種方式，國(guó)家并不特別關(guān)心?，F(xiàn)在是國(guó)家資源下鄉(xiāng)，如何使用國(guó)家資源由國(guó)家說了算。起初，國(guó)家資源下鄉(xiāng)只是要為農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序的保障，為農(nóng)民提供基本公共品，緊接著，國(guó)家很快就將農(nóng)民對(duì)美好生活的向往作為任務(wù)提出來，從而賦予了村級(jí)治理更多任務(wù)和更高要求。更多任務(wù)更高要求，以及更多自上而下的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、程序和監(jiān)督檢查，就使得之前僅僅以維持村莊基本秩序?yàn)槟繕?biāo)的村級(jí)治理嚴(yán)重?zé)o法適應(yīng)形勢(shì)需要。首當(dāng)其沖的是，為應(yīng)對(duì)上級(jí)要求，村級(jí)治理事務(wù)大幅度增加，村干部開始專職化，以及村級(jí)治理主要變成完成上級(jí)任務(wù)?？傊?，村級(jí)治理行政化了。

資源下鄉(xiāng)的第二個(gè)影響則是大量國(guó)家資源進(jìn)村，也就可以為村級(jí)治理提供豐富的國(guó)家資源。其中最重要的一點(diǎn)是，國(guó)家為了讓村級(jí)治理完成國(guó)家任務(wù)，就必須改造村級(jí)治理，實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的現(xiàn)代化，這帶來的結(jié)果就是，隨著資源下鄉(xiāng)，村級(jí)治理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化，倒逼村級(jí)治理現(xiàn)代化，表現(xiàn)出來的就是村干部職業(yè)化、村級(jí)治理行政化、村級(jí)組織正規(guī)化。

在資源下鄉(xiāng)的背景下，中西部地區(qū)村級(jí)治理現(xiàn)代化表現(xiàn)為村級(jí)治理的正規(guī)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。在當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)普遍存在顯著差異的情況下，自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化要求和千篇一律的村級(jí)治理規(guī)范化，必然造成村級(jí)治理中嚴(yán)重的形式主義。因此，農(nóng)村基層治理陷入懸浮型內(nèi)卷狀態(tài)。

四、村級(jí)治理現(xiàn)代化的兩種理解

作為國(guó)家治理現(xiàn)代化話題的延伸，村級(jí)治理現(xiàn)代化很容易被理解為村級(jí)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。這個(gè)意義上的現(xiàn)代化幾乎都是村級(jí)組織正規(guī)化、科層化，村級(jí)治理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、文牘化，村干部脫產(chǎn)化甚至公務(wù)員化，這就相當(dāng)于將村一級(jí)建設(shè)成為一個(gè)完全行政體制［3］（P133-146）。

實(shí)際上，村級(jí)治理與國(guó)家治理有著本質(zhì)的不同，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，村級(jí)治理的對(duì)象是群眾，尤其是在中西部地區(qū)農(nóng)村，村級(jí)治理或村干部打交道的對(duì)象是朝夕相處、利益共享的熟人。對(duì)事不對(duì)人的正規(guī)治理遠(yuǎn)不如通過面對(duì)面做群眾工作有效。第二，村級(jí)治理是自治性質(zhì)的，而非國(guó)家治理，是社會(huì)權(quán)力而非行政權(quán)力，無論是權(quán)力來源還是權(quán)力行使方式都是不同的。

按國(guó)家治理現(xiàn)代化的范本來達(dá)成村級(jí)治理現(xiàn)代化，首先就要實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織的正規(guī)化、制度化，其次就要做到村級(jí)治理的標(biāo)準(zhǔn)化。只有村級(jí)組織正規(guī)化、制度化，村級(jí)治理現(xiàn)代化才有了體系上的完備，也才有了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的前提。同時(shí)，村級(jí)治理必須標(biāo)準(zhǔn)化，因?yàn)椴粯?biāo)準(zhǔn)上級(jí)就無法考核評(píng)估，就難以做到有效激勵(lì)。

村級(jí)治理標(biāo)準(zhǔn)化面臨著兩個(gè)問題：第一，不同地區(qū)農(nóng)村情況千差萬別，在不同地區(qū)進(jìn)行村級(jí)治理的重點(diǎn)可能是完全不一樣的；第二，村級(jí)治理的對(duì)象是熟人社會(huì)的農(nóng)民，熟人社會(huì)有著自己的規(guī)范，人與人之間面對(duì)面互動(dòng)，最重要的恰恰是特殊性原則在起作用，而非標(biāo)準(zhǔn)化的一般原則在起作用。因此，自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化往往意味著排斥特殊性，無法做到因地制宜，用最符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低成本的辦法來解決問題。這導(dǎo)致的結(jié)果就是當(dāng)前基層治理中普遍存在的形式主義與高成本。當(dāng)自上而下越來越多的標(biāo)準(zhǔn)化高要求的任務(wù)下到村級(jí)，村級(jí)治理主要工作變成應(yīng)付上級(jí)任務(wù)卻不再有時(shí)間與群眾接觸、去做群眾工作時(shí)，基層治理中就出現(xiàn)了懸浮于群眾之上的高度內(nèi)卷。因此，本來國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是能更好地為農(nóng)民群眾提供有針對(duì)性的服務(wù)，現(xiàn)在卻變成了國(guó)家行政力量到村一級(jí)就中斷了，村級(jí)治理眼光向上、脫離群眾，常常既不了解群眾訴求也不關(guān)心群眾訴求，缺少對(duì)群眾的基本接觸，整天忙于回應(yīng)上級(jí)任務(wù)。進(jìn)而，國(guó)家治理體系有陷入空轉(zhuǎn)的危險(xiǎn)。

因此，我們是否還可以想象另外一種村級(jí)治理現(xiàn)代化，即具有高效回應(yīng)地區(qū)群眾千差萬別的訴求的村級(jí)治理現(xiàn)代化？具體地，我們是否可以以高效回應(yīng)群眾訴求能力作為村級(jí)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)或指標(biāo)？

由于不同地區(qū)、不同村莊的不同群眾有不同的訴求，高效回應(yīng)群眾訴求的能力就必須建立在村級(jí)組織能有效應(yīng)對(duì)每個(gè)群眾、做群眾工作的能力強(qiáng)的基礎(chǔ)上，就必須能讓村干部將主要時(shí)間和主要精力用于面對(duì)面解決群眾五花八門的特殊訴求、解決關(guān)涉村莊生產(chǎn)生活基本秩序的本村具體問題。在這種回應(yīng)群眾訴求的村級(jí)治理中，村莊是特殊的，群眾是個(gè)性的，每個(gè)事項(xiàng)都是不規(guī)則的，甚至解決辦法也是因人因事而異無法標(biāo)準(zhǔn)化的，因此，上級(jí)進(jìn)行考核基本上也是無效的。這樣的村級(jí)治理具有針對(duì)性，具體問題具體分析，具體困難具體解決，避免了各種無關(guān)雜事的干擾，將有限治理資源剛剛好地用到了本村重要的地方，從而低成本、高效率地回應(yīng)了群眾訴求，提高了群眾獲得感與滿意度，真正做到了村級(jí)治理有效。

如何才能讓村級(jí)治理高效回應(yīng)群眾訴求從而做到村級(jí)治理有效？必須有兩個(gè)前提：第一個(gè)前提是村級(jí)治理必須有一定自主性，就是村干部可以依據(jù)自己的判斷來決定村級(jí)治理中的優(yōu)先事項(xiàng)并因此選擇相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方式，而不能像現(xiàn)在村級(jí)治理中普遍存在的國(guó)家安排好了村級(jí)治理的幾乎所有任務(wù)，甚至要求村干部去為農(nóng)民建設(shè)美好生活，以及去增加農(nóng)戶收入，而實(shí)際上村干部自己的收入問題也沒有解決。第二個(gè)前提是村干部自主性不能變成自行其是，更不能變成胡作非為。防止村干部自行其是的辦法有兩個(gè)，一個(gè)是上級(jí)對(duì)村干部進(jìn)行一定程度的考核和監(jiān)督約束，這種監(jiān)督約束主要是事后進(jìn)行，不同于目前上級(jí)給村干部下派的幾乎無限任務(wù)。另一個(gè)是將群眾動(dòng)員起來，不僅讓群眾表達(dá)他們對(duì)村莊公共品需求的偏好，而且由群眾選舉村干部，讓群眾真正參與村級(jí)治理事務(wù)。如果能通過群眾參與、上級(jí)配備一定資源并進(jìn)行事后監(jiān)督來調(diào)動(dòng)村干部積極性，高效回應(yīng)群眾訴求，這樣的村級(jí)治理就應(yīng)當(dāng)是有效的。這是另一種類型的村級(jí)治理現(xiàn)代化。

村級(jí)治理是最基層的治理，不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及以上各個(gè)層次的國(guó)家治理，村級(jí)治理不僅要面對(duì)群眾，而且不同地區(qū)情況千差萬別，過于強(qiáng)調(diào)自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的治理現(xiàn)代化，忽視了村級(jí)治理的自主性，就很容易帶來治理內(nèi)卷與空轉(zhuǎn)。當(dāng)前中國(guó)中西部地區(qū)村級(jí)治理現(xiàn)代化的方向是，建立高效回應(yīng)群眾訴求的低成本的村級(jí)治理體系與治理能力。低成本才可持續(xù)，低成本才有效率。表1列出村級(jí)治理典型特征：

表1 村級(jí)治理典型特征

以上五種治理形態(tài)中，以精準(zhǔn)治理為目標(biāo)的基層治理現(xiàn)代化與以治理有效為目標(biāo)的基層治理現(xiàn)代化，應(yīng)該是目前兩種有很大差異和不同適應(yīng)性的基層治理現(xiàn)代化方向。在基層治理目標(biāo)明確、事務(wù)眾多且治理事務(wù)比較容易標(biāo)準(zhǔn)化的前提下，精準(zhǔn)治理更具有空間。相對(duì)來講，目前沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理現(xiàn)代化具有精準(zhǔn)治理的基礎(chǔ)，而中西部地區(qū)無論是從財(cái)政能力還是治理事務(wù)上看［4］（P167-176），基層治理現(xiàn)代化的方向是激活自治，實(shí)現(xiàn)低成本卻有效的治理。

五、村級(jí)治理的三個(gè)維度

前面討論了對(duì)村級(jí)治理現(xiàn)代化的兩種不同理解。那么，村級(jí)治理主要治什么，怎么治？下面我們簡(jiǎn)單討論。應(yīng)當(dāng)說，基層治理中存在著三種不同的體制，分別是行政體制、社會(huì)體制和市場(chǎng)體制。三種體制對(duì)應(yīng)不同的治理內(nèi)容，有著不同的運(yùn)作邏輯，解決不同的問題。

自上而下的行政體制強(qiáng)調(diào)依法行政，強(qiáng)調(diào)規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。行政體制到村一級(jí)，主要是保底線、?；A(chǔ)。用當(dāng)前的政策話語來講，就是要提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)。

傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家從農(nóng)村汲取資源，卻無力為農(nóng)村提供充足的基本公共品，農(nóng)村公共品供給主要依靠地方自治，包括士紳自治、宗族自治。即使中華人民共和國(guó)成立以后的人民公社時(shí)期，以至于取消農(nóng)業(yè)稅前的大部分時(shí)期，村莊主要公共品仍然要依靠村莊內(nèi)生力量，典型是赤腳醫(yī)生和民辦教師制度。國(guó)家從農(nóng)村收取農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)農(nóng)民還要承擔(dān)“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)。這個(gè)“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)主要就是用于農(nóng)村公共品供給的。取消農(nóng)業(yè)稅之初，國(guó)家出臺(tái)《農(nóng)村公益事業(yè)一事一議籌資籌勞辦法（試行）》，也是希望借此實(shí)現(xiàn)公共品的內(nèi)生供給。此后國(guó)家在農(nóng)村公共品供給上采取了諸如“民辦公助”“先建后補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等辦法，其中一個(gè)前提是農(nóng)村公共品內(nèi)生供給，國(guó)家給予一定補(bǔ)助和支持。

隨著國(guó)家財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，城市快速發(fā)展，國(guó)家“三農(nóng)”政策出現(xiàn)巨大轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家不僅不再從農(nóng)村收取稅費(fèi)，而且向農(nóng)村轉(zhuǎn)移越來越多的資源，之前主要依靠農(nóng)村內(nèi)生力量（主要是向農(nóng)民籌資籌勞）供給農(nóng)村公共品的機(jī)制被國(guó)家供給所替代。國(guó)家開始為農(nóng)民提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)，幾乎所有部委都開出了為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)的清單。通過自上而下資源轉(zhuǎn)移，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)范以及與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)督檢查進(jìn)入村莊，也就出現(xiàn)了一個(gè)村部辦公室要掛幾十塊牌子的奇觀。村干部的主要工作也就由之前的主要面向群眾籌資籌勞同時(shí)也接受群眾訴求與監(jiān)督，變成主要接受上級(jí)資源、接受上級(jí)檢查，而與群眾之間的聯(lián)系大幅減弱。

國(guó)家為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)，代表國(guó)家的各個(gè)部委當(dāng)然就要有自上而下的資源下鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、程序，以及相應(yīng)的檢查監(jiān)督評(píng)估，就要對(duì)地方執(zhí)行情況進(jìn)行排名，對(duì)好的進(jìn)行表揚(yáng)，對(duì)不好的進(jìn)行批評(píng)并提出整改意見。國(guó)家資源能否有效使用是政治性的，所以自上而下必須珍惜資源，嚴(yán)格紀(jì)律，不允許有一分一厘的浪費(fèi)。為了做到精準(zhǔn)使用資源，自上而下各個(gè)部門就必須制定出繁復(fù)的資源使用制度，進(jìn)行一輪又一輪的檢查評(píng)估，村一級(jí)也就必須按上級(jí)要求做好各種資源下鄉(xiāng)的工作（包括各種資料準(zhǔn)備工作），迎接一遍又一遍的檢查。最典型的就是精準(zhǔn)扶貧工作。

全國(guó)農(nóng)村情況千差萬別，不同村莊和不同村民需求千差萬別，到了村莊，自上而下的公共品供給卻可能不適合當(dāng)?shù)貙?shí)際。按說不符合實(shí)際，就應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)行因地制宜的調(diào)整，問題是，一旦允許調(diào)整，每個(gè)地方都會(huì)想方設(shè)法變通，從而造成自上而下統(tǒng)一政策執(zhí)行中的千瘡百孔，結(jié)果就是自上而下的國(guó)家資源被地方以種種理由挪用，政策嚴(yán)肅性得不到保障。為防止挪用，也為了逃避責(zé)任，許多涉農(nóng)部門都制定越來越詳細(xì)具體且剛性的資源使用與檢查考評(píng)規(guī)定，以讓資源下鄉(xiāng)不再有變通余地。這就是當(dāng)前國(guó)家資源下鄉(xiāng)在全國(guó)農(nóng)村造成的兩個(gè)普遍后果：第一，因?yàn)闆]有針對(duì)性，大量下鄉(xiāng)資源無法發(fā)揮作用，被白白浪費(fèi)掉了。第二，村干部很可能整天忙于應(yīng)付上級(jí)下達(dá)的不切當(dāng)?shù)貙?shí)際的任務(wù)，以及應(yīng)付上級(jí)檢查，且不得不做假來應(yīng)付檢查。

取消農(nóng)業(yè)稅前，上級(jí)各個(gè)部門只要能完成稅費(fèi)任務(wù)，保證不出事，就萬事大吉了?，F(xiàn)在國(guó)家資源下鄉(xiāng)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的獲得感與滿意度，且上級(jí)部門可以通過自下轉(zhuǎn)移資源對(duì)下級(jí)政府以至于村級(jí)治理進(jìn)行檢查考評(píng)，上級(jí)各個(gè)部門就希望在轉(zhuǎn)移資源下鄉(xiāng)的過程中，通過對(duì)下級(jí)政府行使權(quán)力來作出部門的政績(jī)，強(qiáng)化部門在國(guó)家權(quán)力體系中的地位，因此就將資源下鄉(xiāng)變成為農(nóng)民提供超過基本公共服務(wù)的競(jìng)賽，且通過各種評(píng)優(yōu)表先樂此不疲地推動(dòng)地方政府去承擔(dān)實(shí)際上無力承擔(dān)的責(zé)任，結(jié)果就是自上而下的行政體制不僅代替了社會(huì)體制，而且試圖代替市場(chǎng)體制。這顯然是不可能持續(xù)下去的。

相對(duì)于自上而下的行政體制，以村民自治為代表的村級(jí)治理可以算作社會(huì)體制。社會(huì)體制強(qiáng)調(diào)自我服務(wù)和自我管理，良好的村莊居住環(huán)境、基本的生產(chǎn)生活秩序，都要靠村民集體共同去創(chuàng)造。因?yàn)榇嬖谕獠啃?，全村群眾必須形成共識(shí)才能籌資籌勞保建設(shè)；又因?yàn)槭枪财?，全村群眾投資投勞進(jìn)行建設(shè)又可以產(chǎn)生超額福利。村民自己出錢出勞力，他們?cè)诮ㄔO(shè)公共品時(shí)一定會(huì)充分表達(dá)出自身需求偏好，公共品建設(shè)中的任何浪費(fèi)都不會(huì)被允許。村干部在組織公共品建設(shè)過程中的任何謀私利行為都會(huì)受到村民堅(jiān)決一致的反擊。村干部為了從村民那里籌資籌勞建設(shè)公共品，就不得不面對(duì)群眾訴求，不得不組織調(diào)動(dòng)積極分子，不得不去做落后分子的思想工作，不得不進(jìn)行艱苦細(xì)致的說服工作甚至義正辭嚴(yán)的動(dòng)員工作?？偠灾?，社會(huì)體制可以針對(duì)每個(gè)村莊的特殊性，利用每個(gè)村民的獨(dú)特性，進(jìn)行每一次都不可復(fù)制的建設(shè)工作。一個(gè)好村干部、面臨相似處境的村民、若干次成功的經(jīng)驗(yàn)，以及倘若恰好有一筆寶貴的啟動(dòng)資源，就可以激活一個(gè)村的社會(huì)體制，從而變成一個(gè)遠(yuǎn)近聞名的好村。而一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，一次建設(shè)不成功，就可能帶來連鎖效應(yīng)，從而由好村變成了亂村。亂到一定程度，除非“用腳投票”，村莊所有人都無法忍受缺少基本生產(chǎn)生活秩序的環(huán)境，也就改變了社會(huì)體制發(fā)揮作用的前提，社會(huì)體制因此就有了被激活的可能。如果能有國(guó)家轉(zhuǎn)移到村莊的一筆村民可以自由使用的活錢，社會(huì)體制就可以有更大發(fā)揮作用的空間。

在社會(huì)體制之外，更為基本的體制則是市場(chǎng)體制。市場(chǎng)體制最大的特點(diǎn)是自負(fù)盈虧，自己對(duì)自己行為負(fù)完全責(zé)任。比如，致富的事情就應(yīng)當(dāng)是自己負(fù)全責(zé)。市場(chǎng)是最基本的體制，個(gè)人想要致富，就要投入要素到市場(chǎng)上，就要風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，利益自享。若在市場(chǎng)上失敗，以至于失去了基本生活保障，國(guó)家也就可以通過基本社保來提供兜底保護(hù)。當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元體制也為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了農(nóng)村退路，這也是一種非市場(chǎng)的體制。

關(guān)于當(dāng)前全國(guó)幾乎所有省市自治區(qū)都要求村集體每年必須有多少萬元的集體收入，這是特別困難的。集體經(jīng)濟(jì)收入若靠土地、廠房租金，這樣的租金收入就只有城中村、城郊村和發(fā)達(dá)地區(qū)村莊才具備條件。一般農(nóng)村沒有這個(gè)條件，集體經(jīng)濟(jì)收入就只能靠到市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)獲取，問題是市場(chǎng)有風(fēng)險(xiǎn)，村支書本人都無法保證從市場(chǎng)上獲得穩(wěn)定收入，讓村支書為村集體獲取穩(wěn)定收入而去市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)，就不僅面臨著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且存在道德風(fēng)險(xiǎn)。

基層治理應(yīng)當(dāng)防止行政體制越出邊界，進(jìn)入市場(chǎng)體制，消滅社會(huì)體制。無論從哪個(gè)方面說，強(qiáng)國(guó)家、小社會(huì)和弱市場(chǎng)的匹配，是很難實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的。

六、結(jié) 語

當(dāng)前學(xué)界和政策制定部門對(duì)村級(jí)治理現(xiàn)代化的理解，基本上是按照精細(xì)治理，按照村級(jí)組織正規(guī)化，村級(jí)治理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，再加持技術(shù)治理，通過數(shù)字賦能，借助網(wǎng)格治理來理解的。這種理解將沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)治理和國(guó)家治理當(dāng)作模版，忽視了中西部地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，造成當(dāng)前中西部地區(qū)村級(jí)治理中普遍存在的嚴(yán)重治理無效，大量國(guó)家資源被浪費(fèi)，村級(jí)治理陷入空轉(zhuǎn)，村民群眾變成了村級(jí)治理中的客體。這顯然是不可持續(xù)且不應(yīng)持續(xù)的。

因此，未來村級(jí)治理現(xiàn)代化的思路可能需要調(diào)整，即村級(jí)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是有能力高效回應(yīng)村民群眾訴求，解決村級(jí)治理中存在的高度差異化卻又細(xì)小瑣碎的各種問題。村級(jí)治理必須強(qiáng)調(diào)村民群眾的主體地位，強(qiáng)調(diào)做村莊的群眾工作，以及要有群眾的廣泛參與。離開自治，沒有廣泛的適應(yīng)性，僅靠法治以及自上而下的行政力量，是不可能實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理現(xiàn)代化的。