“學(xué)院辦大學(xué)”何以踐行：基于“放管服”改革的高校校院權(quán)力配置關(guān)系研究*

毋 磊 馬銀琦 張?zhí)煅?/p>

推動高等教育內(nèi)部治理體系與現(xiàn)代化進程是實現(xiàn)其高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵路徑。提升治理能力的根本路徑是變革并完善高校治理體系,從而把各方制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為大學(xué)治理的總體效能。隨著我國高等教育邁入普及化階段,高校內(nèi)部需要解決學(xué)科分化引起的治理難題,保證管理權(quán)力在各個層面運行中的合法性。所以解決好校院關(guān)系問題,優(yōu)化校院權(quán)力配置,推動“學(xué)院辦大學(xué)”的實現(xiàn),成為完善高校內(nèi)部治理體系的重要環(huán)節(jié)?！蛾P(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(簡稱《高教放管服改革意見》)出臺之后,諸多高校積極深化校院兩級管理體制的“放管服”改革,以落實和擴大學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)作為改革關(guān)鍵,將相關(guān)舉措引入高校校院兩級權(quán)力配置當(dāng)中?！胺殴芊备母锬芊窀倪M校院權(quán)力配置關(guān)系,進一步擴大學(xué)院辦學(xué)自主權(quán),踐行“學(xué)院辦大學(xué)”,從而完善大學(xué)內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化,提升“雙一流”建設(shè)水平是值得我們關(guān)注的議題。

一、“學(xué)院辦大學(xué)”的合理闡述

(一)“學(xué)院辦大學(xué)”的實質(zhì)是重構(gòu)校院權(quán)力配置

“學(xué)院辦大學(xué)”最早體現(xiàn)于西方中世紀大學(xué)的學(xué)院制中,形成了“原型學(xué)院制”“大學(xué)中的‘大學(xué)’”“‘啞鈴’的一端”“學(xué)院-學(xué)系制”等模式,學(xué)院享有充分自主權(quán)。近年來,“學(xué)院辦大學(xué)”逐漸成為我國學(xué)界校院兩級管理研究共同關(guān)注的話題。在“建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”的試點過程中,復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)等高校在擴大二級學(xué)院人、財、物等自主權(quán)方面進行了有效探索,推動“校辦院”向“院辦?！鞭D(zhuǎn)變,學(xué)者們對“學(xué)院辦大學(xué)”的內(nèi)涵與價值形成了基本共識?！皩W(xué)院辦大學(xué)”和“大學(xué)辦學(xué)院”是兩種對立的管理類型?！按髮W(xué)辦學(xué)院”狀態(tài)下,校院之間是一種管理者和被管理者的關(guān)系,辦學(xué)相關(guān)的權(quán)力與資源集中于學(xué)校層面,這種模式也是長期制約我國高等教育發(fā)展的瓶頸。[1]而“學(xué)院辦大學(xué)”是從管理走向治理的表征,“由誰治理”“治理什么”“如何治理”與教育行政權(quán)力的配置及其運行關(guān)系密切相關(guān)。“學(xué)院辦大學(xué)”是一種由科層線型轉(zhuǎn)向扁平化的新型校院關(guān)系,實質(zhì)上是以學(xué)院為辦學(xué)實體重構(gòu)校院權(quán)力配置關(guān)系,賦予學(xué)院更大的辦學(xué)自主權(quán),激發(fā)辦學(xué)活力,通過學(xué)院自治實現(xiàn)大學(xué)發(fā)展。探索“戰(zhàn)略在學(xué)校,協(xié)調(diào)在部門,辦學(xué)在學(xué)院”的三級運轉(zhuǎn)機制,實現(xiàn)“學(xué)院辦大學(xué)”的根本轉(zhuǎn)變,是優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要舉措。當(dāng)前,我國高校的校院關(guān)系仍表現(xiàn)為學(xué)校權(quán)力過于集中,“學(xué)院辦大學(xué)”模式改革進展緩慢。關(guān)于高校校院權(quán)力配置的現(xiàn)狀研究集中于人、事、財權(quán)下放不一致、不匹配等問題。[2]相對而言,“學(xué)院辦大學(xué)”作為我國高校內(nèi)部治理研究的新動態(tài),還沒有過多的實質(zhì)性進展?！皩W(xué)院辦大學(xué)”的研究需要更加關(guān)注我國的本土化實踐。

(二)“學(xué)院辦大學(xué)”重構(gòu)的是辦學(xué)自主權(quán)

“學(xué)院辦大學(xué)”與“大學(xué)辦學(xué)院”是兩種不同的權(quán)力分配模式,一種是制度分權(quán),一種是授權(quán)下放。“學(xué)院辦大學(xué)”的實現(xiàn)需要通過制度分權(quán)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。按照《中華人民共和國高等教育法(2018修正)》(簡稱《高教法》)規(guī)定,高校擁有招生自主權(quán);學(xué)科、專業(yè)設(shè)置自主權(quán);教學(xué)自主權(quán);科學(xué)研究與社會服務(wù)自主權(quán);境外科技文化交流和合作自主權(quán);機構(gòu)設(shè)置與人事自主權(quán);財產(chǎn)管理使用自主權(quán)七項自主辦學(xué)權(quán)力?！皩W(xué)院辦大學(xué)”要按照責(zé)權(quán)利一致原則,賦予學(xué)院《高教法》規(guī)定的自主辦學(xué)權(quán)力。圍繞學(xué)院職責(zé),可以將權(quán)力劃分為資源型權(quán)力和業(yè)務(wù)型權(quán)力。學(xué)院要成為相對獨立的辦學(xué)實體,資源是不可或缺的。學(xué)院所擁有的資源型權(quán)力即在人事、財務(wù)以及資產(chǎn)配置方面擁有的權(quán)力,具體指教職工的崗位設(shè)置、聘任、人才引進、職稱評定、績效考核等一系列的人力資源管理的權(quán)力,編制預(yù)算、經(jīng)費統(tǒng)籌等一系列的財務(wù)資源管理的權(quán)力和資產(chǎn)配置的權(quán)力。學(xué)院是履行高校職能的主要載體,做好教學(xué)、科研以及社會服務(wù)等活動是學(xué)院的基本業(yè)務(wù),所以學(xué)院所擁有的業(yè)務(wù)型權(quán)力具體指學(xué)科建設(shè)與招生權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、科研管理權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、社會服務(wù)權(quán)等權(quán)力。

“校院權(quán)力配置”指高校自主辦學(xué)權(quán)力在各級主體之間的配置情況。以配置層級為依據(jù),可分為縱向和橫向配置,縱向配置強調(diào)不同層級間的權(quán)責(zé)劃分及資源分配,橫向配置強調(diào)不同利益群體間的權(quán)責(zé)劃分及資源分配[3];以配置屬性為依據(jù),可分為靜態(tài)和動態(tài)配置,權(quán)力分配在靜態(tài)上要求職權(quán)法定,同時因為差異性的存在,權(quán)力配置還要求動態(tài)配置的法治化和行使的正當(dāng)化[4]。權(quán)力配置的本質(zhì)是組織實體的靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)管理過程,要遵循責(zé)權(quán)對等、權(quán)責(zé)分明、系統(tǒng)優(yōu)化等原則。所以本研究強調(diào)的“校院權(quán)力配置”指的是資源型權(quán)力和業(yè)務(wù)型權(quán)力在校院縱向主體間的靜態(tài)與動態(tài)配置,其中靜態(tài)配置主要指的是校院之間的機構(gòu)及職責(zé)劃分,即高校規(guī)章制度中對于校院權(quán)力結(jié)構(gòu)及分配的規(guī)定,而動態(tài)配置就是改革實踐中校院權(quán)力的具體分配及落實,即高校內(nèi)部治理中校院權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際運行。

(三)“放管服”改革是落實“學(xué)院辦大學(xué)”的重要抓手

公共治理理論認為治理強調(diào)“宏觀層面的政府市場制衡”與“微觀層面的內(nèi)部權(quán)力博弈”。如何厘清學(xué)校和學(xué)院間的權(quán)力配置,重塑新型校院關(guān)系,推動辦學(xué)效益的提升,是教育公共治理領(lǐng)域亟須解決的問題。高等教育“放管服”改革是深化管理體制改革的必由之路,是構(gòu)建高等教育治理體系的重要抓手?！胺殴芊备母飶娬{(diào)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的協(xié)調(diào)發(fā)展,“簡政放權(quán)”是前提,“放管結(jié)合”是核心,“優(yōu)化服務(wù)”是目的。從公共治理的角度看,“放管服”適用于高校校院權(quán)力的縱向合理配置,充分體現(xiàn)學(xué)校、中層職能部門以及二級學(xué)院各主體的利益訴求并發(fā)揮作用,推動“學(xué)院辦大學(xué)”的實現(xiàn)。

“簡政放權(quán)”強調(diào)擴大學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán),但并非簡單地向?qū)W院放權(quán),而是更好地發(fā)揮學(xué)校的引領(lǐng)作用,做到不缺位、不越位、不錯位,實現(xiàn)資源型權(quán)力合理放,業(yè)務(wù)型權(quán)力充分放。“放管結(jié)合”強調(diào)學(xué)校監(jiān)管體系的變革與創(chuàng)新,在理順監(jiān)管機制、創(chuàng)新監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上,規(guī)范并保證權(quán)力的順利下放?！皟?yōu)化服務(wù)”就是在放權(quán)和監(jiān)管的同時,學(xué)校通過提高服務(wù)水平,不斷滿足學(xué)院的利益需求,提高學(xué)院辦學(xué)效率。以此形成以“學(xué)術(shù)自治”為基本邏輯的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),實現(xiàn)“學(xué)院辦大學(xué)”。即：學(xué)校在確定辦學(xué)理念和發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上,承擔(dān)設(shè)定目標、研究政策、宏觀調(diào)控、監(jiān)控考核、提供公共服務(wù)的角色,通過轉(zhuǎn)變職能,減輕學(xué)院負擔(dān),保證權(quán)力運行的效率與質(zhì)量;學(xué)院成為比較獨立的辦學(xué)實體組織,擁有相對合理的資源型權(quán)力和充分的業(yè)務(wù)型權(quán)力,處理學(xué)科建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量、社會服務(wù)等事務(wù),從名義上的“獨立”主體走向?qū)嵸|(zhì)上的“治學(xué)”主體。

二、研究設(shè)計

自2017年《高教放管服改革意見》出臺后,多所高校積極探索校院關(guān)系的“放管服”改革模式。浙江省作為我國“放管服”改革的先行與試點地區(qū),在高等教育領(lǐng)域“放管服”改革領(lǐng)域具有許多先進經(jīng)驗。研究結(jié)合“放管服”改革和“校院權(quán)力配置”的內(nèi)涵,選取混合研究范式研究“放管服”改革優(yōu)化高校校院權(quán)力配置的現(xiàn)狀、問題以及未來路徑,以此推動“學(xué)院辦大學(xué)”的實現(xiàn)。

如圖1所示,選擇文本分析法和調(diào)查問卷及質(zhì)性訪談法對浙江省的高校①進行抽樣調(diào)查,從“擴大學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)”“完善校院兩級監(jiān)管體系”“提供優(yōu)質(zhì)滿意公共服務(wù)”三個維度檢驗“放管服”改革是否優(yōu)化了高校校院權(quán)力的靜態(tài)配置和動態(tài)配置,存在何種問題與矛盾,進而為實現(xiàn)“學(xué)院辦大學(xué)”提供建議與啟示借鑒。

圖1 “學(xué)院辦大學(xué)”研究分析框架

(一)樣本選擇與研究方法

1.文本分析：高校章程是對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)規(guī)定的最高綱領(lǐng),對樣本高校的章程進行文本分析,深入了解其校院機構(gòu)之間的機構(gòu)及職責(zé)劃分,從而明確其校院兩級權(quán)力的靜態(tài)配置關(guān)系。因此選取6所樣本高校的大學(xué)章程(詳見表1),借助質(zhì)性分析軟件——NVivo 11進行文本分析。

表1 章程文本分析的樣本高校

2.問卷調(diào)查：在校院權(quán)力靜態(tài)配置分析的基礎(chǔ)上,使用調(diào)查問卷對高校校院兩級權(quán)力的動態(tài)配置情況進行分析,揭示樣本高校校院權(quán)力配置現(xiàn)狀。選取12所樣本高校(詳見表2)的學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)及老師(中層以上領(lǐng)導(dǎo)與一般行政管理人員的比例約為4∶1)作為調(diào)查對象。問卷主要圍繞五個維度展開：學(xué)院基本情況、校院兩級權(quán)力配置的權(quán)力下放情況、校院兩級權(quán)力配置的權(quán)力監(jiān)管情況、校院兩級權(quán)力配置的優(yōu)化服務(wù)情況以及校院權(quán)力配置的總體評價等。

表2 問卷調(diào)查的樣本高校及人員分布(單位：人)

3.質(zhì)性訪談：選取7位高校教授(詳見表3),圍繞“放管服”改革對校院兩級權(quán)力配置的影響對其展開深度訪談,明確“放管服”改革的成效及問題。

表3 質(zhì)性訪談樣本的基本信息

(二)數(shù)據(jù)采集與處理

第一步：整理提取6所大學(xué)章程中關(guān)于校院權(quán)力配置的相關(guān)內(nèi)容作為分析文本,按照“章程文本—發(fā)現(xiàn)類屬—維度歸納—范疇提煉”的流程進行剖析：開放編碼階段通過對6所大學(xué)章程的文本貼標簽,把意思相近的內(nèi)容歸為一個類屬,共得到24個類屬;主軸編碼階段對24個類屬進行深層次的邏輯凝練,形成11個維度;選擇編碼階段將各個維度概念進行邏輯整合,最后得到4個范疇(詳見表4)。

表4 范疇與維度及內(nèi)涵對應(yīng)表

第二步：通過3個月的問卷收集工作,收回問卷172份,排除回答不完整與隨意性以及主觀色彩過于濃厚的11份問卷,最終得到可分析的有效問卷161份。對回收的161份問卷進行描述性統(tǒng)計分析,以揭示高校校院權(quán)力配置的現(xiàn)狀。

第三步：在文本分析和問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上,通過實地或者電話訪談的方式對7位教授進行深度訪談,整理得到將近30000字的訪談文本。對文本進行編碼處理,歸納出高校校院權(quán)力配置的問題及原因。

三、“學(xué)院辦大學(xué)”的校院權(quán)力配置關(guān)系透視

調(diào)查發(fā)現(xiàn)“放管服”改革推動了部分高校(如Z大學(xué)、S大學(xué)等)校院權(quán)力配置的完善,學(xué)院擁有比較充分的自主辦學(xué)權(quán),基本實現(xiàn)“學(xué)校辦學(xué)院”向“學(xué)院辦大學(xué)”的轉(zhuǎn)變。但是整體來看,目前“放管服”改革并沒有與高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革完全適配,在放權(quán)、監(jiān)管與服務(wù)提升方面仍存在問題。

(一)權(quán)力下放流于形式化,校院主體深陷沖突泥潭

調(diào)整校院權(quán)力配置的基礎(chǔ)是學(xué)校向?qū)W院合理放權(quán),賦予學(xué)院相應(yīng)的自主辦學(xué)權(quán)力。但從調(diào)查中發(fā)現(xiàn),校院權(quán)力配置的“放管服”改革中的“放”總體呈現(xiàn)權(quán)力下放流于形式化,校院主體深陷沖突泥潭的態(tài)勢。

首先表現(xiàn)為校院兩級權(quán)力下放無序,“授權(quán)下放”取代了“制度分權(quán)”。大學(xué)章程中更多強調(diào)學(xué)院的責(zé)任與定位,缺乏對校院權(quán)力下放相關(guān)內(nèi)容的合理性規(guī)定,尤其表現(xiàn)在學(xué)院經(jīng)費的來源與管理、資產(chǎn)使用與管理、師資隊伍建設(shè)、學(xué)院招生、對外交流與合作等方面,且缺乏規(guī)章制度來明確校院的職責(zé)與權(quán)力。這種不規(guī)范的放權(quán),使得權(quán)力集中于學(xué)校及職能部門層面,學(xué)院辦學(xué)受到過多的行政干預(yù),并且“會因為學(xué)校政策及領(lǐng)導(dǎo)的變更、學(xué)院規(guī)模的變化等問題而不斷隨意調(diào)整放權(quán)內(nèi)容(1-XY教授)”。其次表現(xiàn)為校院兩級權(quán)力下放有限,缺乏“學(xué)院辦大學(xué)”的充足性權(quán)力。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),學(xué)校集權(quán)型、學(xué)院分權(quán)過渡型及學(xué)院分權(quán)型是目前高校存在的三種模式：學(xué)校集權(quán)型呈現(xiàn)“學(xué)校辦大學(xué)”的特點,學(xué)校通過權(quán)力控制推動學(xué)院工作;學(xué)院分權(quán)型呈現(xiàn)“學(xué)院辦大學(xué)”的特點,學(xué)校通過放權(quán)激勵學(xué)院發(fā)展;學(xué)院分權(quán)過渡型位于中間狀態(tài),呈現(xiàn)學(xué)校漸進分權(quán)的特征,學(xué)院基本可以自我發(fā)展,其中學(xué)校集權(quán)型和學(xué)院分權(quán)過渡型的比例占到了84%。整體而言,在資源型權(quán)力方面,自主用人權(quán)、自主理財權(quán)、資產(chǎn)配置自主權(quán)還主要集中在學(xué)校層面,其中教師職稱的評審權(quán)、教師的解聘權(quán)以及自主理財權(quán)還需要進一步下放。在業(yè)務(wù)型權(quán)力方面,學(xué)院缺乏學(xué)科專業(yè)設(shè)置、國際交流合作及機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)。權(quán)力下放的有限,某種程度上體現(xiàn)了“權(quán)虛責(zé)實”的放權(quán)悖論,業(yè)務(wù)型權(quán)力的擴大,資源型權(quán)力的不足導(dǎo)致學(xué)院缺乏崗位設(shè)置、職稱評審、教師引進、績效分配、經(jīng)費管理等方面的決策權(quán)和剩余控制權(quán),主體性不足,造成了學(xué)院責(zé)權(quán)利的失調(diào),降低了學(xué)院處理隨機事件、突發(fā)事件的應(yīng)急能力,影響了自主辦學(xué)效率。最后表現(xiàn)為校院兩級權(quán)力下放失衡,學(xué)院之間“放權(quán)”差異較大。校院兩級權(quán)力配置會因為學(xué)校層次、學(xué)院發(fā)展水平的差異呈現(xiàn)不同的權(quán)力下放狀態(tài),高層次高校權(quán)力下放程度高于地方高校,“高水平學(xué)校的學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)多點,地方性學(xué)校的學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)少點,這是合理的(3-LJH教授)”。同層次高校權(quán)力下放程度差異較大,同為省屬重點高校的C大學(xué)和S大學(xué),因為戰(zhàn)略定位的不同,S大學(xué)權(quán)力下放的規(guī)范性與充足性不如C大學(xué)。同一高校不同學(xué)院間的差異也較大,“學(xué)院規(guī)模、學(xué)校的政策傾向、學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)素質(zhì)對校院權(quán)力下放有著重要影響,但這種不均衡不能忽視,學(xué)院要加強內(nèi)部建設(shè),縮小差異(4-LJ教授,5-ZTX教授)”。

總的來看,“放管服”改革并沒有充分推動權(quán)力下放,陷入“管死放亂”的怪圈。這可能是因為高校對于大學(xué)章程的認知程度不夠,忽略了學(xué)院制的地位以及出現(xiàn)了校院之間的不信任。我國高校長期處于一種科層制結(jié)構(gòu)當(dāng)中,強調(diào)集中統(tǒng)一,注重管理效率,忽略了學(xué)院作為基層學(xué)術(shù)型組織的地位,獨立性不強。部分高校存在校院雙方不信任的現(xiàn)象。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心放權(quán)會出現(xiàn)“權(quán)力濫用”、“權(quán)力腐敗”,擔(dān)心“學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)只會從本學(xué)院的自身出發(fā),忽略整體發(fā)展(1-XY教授)”,學(xué)院可能會過于重視利益而輕視責(zé)任,“接不住,用不好”。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)認為權(quán)力不會真正下放,“仍需要大量費時費力的審批備案(2-YL教授)”。

(二)權(quán)力監(jiān)管未得到有效保障,協(xié)同治理停留于口號層面

加強放權(quán)的監(jiān)管,有利于避免權(quán)力的失范與濫用。校院兩級權(quán)力配置中需要建立健全監(jiān)管體系,實現(xiàn)“放管結(jié)合”。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),目前高校的監(jiān)管體系缺乏實效性,權(quán)力監(jiān)管未得到有效保障,協(xié)同治理停留于口號層面。

在監(jiān)管主體上,學(xué)術(shù)和民主權(quán)力的主體參與度不夠,調(diào)查結(jié)果中只有38%的教師認為“監(jiān)督體制合理運行”,黨委、紀委、行政部門等黨政機構(gòu)還是監(jiān)管主體,“學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、教職工大會、學(xué)生會等不能發(fā)揮完全的監(jiān)管作用(6-CX教授)”,整體來看,黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督為主、學(xué)術(shù)監(jiān)督、民主監(jiān)督為輔的監(jiān)管形式還是高校的基本模式。在監(jiān)管內(nèi)容上,與權(quán)力下放的適配度不足。如經(jīng)費統(tǒng)籌與使用、人才隊伍建設(shè)、學(xué)術(shù)交流活動等內(nèi)容的監(jiān)管還不到位,“學(xué)院和教授擁有經(jīng)費使用自主權(quán),但無論是預(yù)算審批、中期考核、事后決算,和放權(quán)之前沒有本質(zhì)區(qū)別(5-ZTX教授)”,目前還是對學(xué)院權(quán)力運行的動因、過程、結(jié)果的統(tǒng)一監(jiān)管,事前、事后監(jiān)管更多。在監(jiān)管方式上,65%的教師認為“學(xué)校實施分類考核、目標考核制度,校院兩級監(jiān)督考核體系在不斷完善”。但是考核體系的完整性、科學(xué)性,考核標準的明確性與可實施性,考核形式的客觀性與創(chuàng)新性,考核結(jié)果的運用與反饋等方面還有不足,導(dǎo)致目標責(zé)任制效用一般。

總的來看,目前高校未形成監(jiān)管體系,這主要是因為利益相關(guān)者之間沒有形成協(xié)同治理的模式,呈現(xiàn)一種高校內(nèi)部治理主體、目標、機制的碎片化。監(jiān)督制約機制普遍缺失,政府層面的監(jiān)管制度不健全,師生等利益相關(guān)者未充分發(fā)揮監(jiān)督作用,監(jiān)管沒有與放權(quán)形成合力。

(三)公共服務(wù)配套措施不完善,學(xué)院承接權(quán)力的流暢性堵塞

公共服務(wù)為合理的校院兩級權(quán)力配置提供保障,高校中層職能部門應(yīng)該承擔(dān)服務(wù)型角色,為權(quán)力下放提供對接配套服務(wù),保證權(quán)力的正確運行。但調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前高校職能部門更多的還是一種監(jiān)管者的身份,55%的教師認為在學(xué)校權(quán)力下放過程中,行政部門就是學(xué)院的上級部門,沒有提供完善的公共服務(wù)配套措施,影響了學(xué)院承接權(quán)力的流暢性。

首先權(quán)力下放缺乏有效的對接配套服務(wù)措施,如資源型權(quán)力中的科研經(jīng)費管理問題。報銷難、報銷煩現(xiàn)象嚴重,“報銷程序復(fù)雜,我們這些教書的還要自學(xué)財務(wù)管理知識,每天浪費在報銷上的時間很多,財務(wù)處應(yīng)該重視,好好解決(5-ZTX教授)”。學(xué)院經(jīng)費使用自主權(quán)受限,“有些專項課題經(jīng)費的審批報銷太復(fù)雜,學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的時間無法預(yù)知,耗在簽字上的時間特別多,有些金額少的項目,都懶得報(7-CDB教授)”。如業(yè)務(wù)型權(quán)力中的教師專業(yè)培訓(xùn)、專家講座、國際合作等學(xué)術(shù)交流事項的流程復(fù)雜,存在“無章可循、互相推脫等現(xiàn)象(3-LJH教授)”,同時有59%的教師認為學(xué)校應(yīng)該提供更多教學(xué)與科研、國際交流與合作等工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)及交流平臺。其次是權(quán)力下放的對接配套服務(wù)存在差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn),以S大學(xué)為代表的高校以“最多跑一次”改革為抓手,將“放管服”改革與校院兩級管理改革有機結(jié)合,全面優(yōu)化審批、服務(wù)事項,形成責(zé)任、審批及服務(wù)清單,深化機關(guān)服務(wù)工作。而發(fā)展相對較弱的學(xué)校(如Q學(xué)院)改革進展較慢,學(xué)校與學(xué)院之間的工作對接方面還存在復(fù)雜的審批蓋章材料、較長的工作處理時限等問題。

總的來看,高校職能部門的越位及缺位現(xiàn)象較為嚴重。從內(nèi)容上看,對院系發(fā)揮“管理”的作用,從形式上看,成為了院系的“上級部門”。導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因可能是“官”文化的持續(xù)影響,職能部門成為政府管理體制在高校建制中的延續(xù),且在制度設(shè)計中缺乏全面清晰的制度規(guī)定,導(dǎo)致工作人員行政思維、權(quán)威等級觀念較重,忽略了“服務(wù)”“協(xié)調(diào)”的基本職能。學(xué)校行政部門還沒有針對減輕學(xué)院辦學(xué)負擔(dān)提供足夠服務(wù)以推動學(xué)院的發(fā)展,“需要進一步增加公共服務(wù)供給,提高公共服務(wù)的縱深感(5-ZTX教授)”。

四、“學(xué)院辦大學(xué)”的實踐路徑與展望

推動“學(xué)院辦大學(xué)”的實現(xiàn),需要從完善大學(xué)章程體系、推動服務(wù)型高校和實體性學(xué)院建設(shè)三個方面克服放權(quán)合理性不足,權(quán)力監(jiān)管體系不完善及公共服務(wù)不配套等深層次問題。

(一)完善大學(xué)章程體系建設(shè),推動權(quán)力下放法治化

依法調(diào)整大學(xué)章程,完善高校校院權(quán)力合理配置,推動學(xué)校和學(xué)院的角色轉(zhuǎn)變。要重視章程在大學(xué)治理中的地位,規(guī)范章程立法程序、充分保證章程建設(shè)和執(zhí)行的民主性和自律性,提升政府和學(xué)校民主權(quán)力主體對章程執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé),完善大學(xué)章程體系建設(shè)。同時在章程文本以及配套的政策制度中明確賦予學(xué)院更多的辦學(xué)權(quán)力,推動資源型權(quán)力合理放權(quán)、業(yè)務(wù)型權(quán)力充分放權(quán),實現(xiàn)校院兩級權(quán)力配置的法治化。

為了避免“近親繁殖”“貪污腐敗”等現(xiàn)象,需明確權(quán)力下放的邊界,資源型權(quán)力強調(diào)合理放權(quán),即學(xué)院擁有相對自主的理財權(quán)、用人權(quán)及資源配置權(quán)。自主理財權(quán),是學(xué)院經(jīng)濟上的相對獨立,“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一級核算、二級管理、專項調(diào)控”,合理配置校院經(jīng)費,自主統(tǒng)籌學(xué)院經(jīng)費,自行收支,減少學(xué)校審批。自主用人權(quán),是在學(xué)?？傮w控制范圍內(nèi)、基本政策條件允許內(nèi),學(xué)院有權(quán)自主設(shè)崗、聘用及考核人員。自主資源配置權(quán),是在學(xué)校提供的資源條件及政策標準下,擴大學(xué)院采購、分配、使用和管理教學(xué)、科研資源的自主權(quán)。學(xué)科專業(yè)的不同導(dǎo)致學(xué)院的發(fā)展各異,學(xué)校管理標準很難兼顧統(tǒng)一。將學(xué)院的教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、人才發(fā)展、對外交流合作、社會服務(wù)等事務(wù)交由學(xué)院管理,使得學(xué)院回歸學(xué)術(shù)組織本質(zhì),才是“學(xué)院辦大學(xué)”的發(fā)展方向。所以業(yè)務(wù)型權(quán)力強調(diào)充分放權(quán),即在法律允許的范圍內(nèi),學(xué)院應(yīng)該在規(guī)劃制定、黨建工作、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科研、國際交流合作與社會服務(wù)等方面擁有充分自主權(quán)。

(二)積極推動服務(wù)型高校建設(shè),保證權(quán)力下放合理化

學(xué)校要理順監(jiān)管機制,重視對學(xué)院的發(fā)展性評價,完善信息公開制度,確保信息溝通的多渠道和平衡糾偏機制,實施目標責(zé)任分類考核制,探索“一院一策”“一院一表”,不同主體以規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與效益為標準對學(xué)院資源型權(quán)力和業(yè)務(wù)型權(quán)力進行目標管理和績效考核;重視考核結(jié)果,將其作為學(xué)院辦學(xué)資源配置的重要依據(jù)和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子的考核與獎懲依據(jù),注重對學(xué)院的成長性評價。[5]探索建立學(xué)院資源型權(quán)力權(quán)責(zé)清單、業(yè)務(wù)型權(quán)力負面清單制度,著力解決“由誰監(jiān)管”“如何監(jiān)管”“監(jiān)管標準”等問題。創(chuàng)新監(jiān)管方式,明確學(xué)院、項目負責(zé)人和相關(guān)管理部門的職責(zé),探索“包干制”“法人責(zé)任制”“年度目標考核制”等,通過溝通備查、隨機抽查、專項巡查、日常檢查等方式對學(xué)院教學(xué)活動的組織、人才培養(yǎng)計劃的實施、師資隊伍的建設(shè)、科學(xué)研究和社會服務(wù)活動的開展、國際化項目推進以及資金的合法合理使用等內(nèi)容進行適時監(jiān)控,利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等科技手段探索科研項目和經(jīng)費等內(nèi)容的全程網(wǎng)上監(jiān)管,提升數(shù)據(jù)賦能的深度,重視事中事后和關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管,同時探索校院統(tǒng)一的信息交互平臺建設(shè),實現(xiàn)校院共管、協(xié)同治理。[6]

同時學(xué)校要以“學(xué)院需求”為導(dǎo)向,變革行政管理體制,探索“大部制”改革,改變職能部門的評價考核方式,突出其履行崗位職責(zé)的專業(yè)程度和實際工作產(chǎn)出,明確行政職能部門的服務(wù)定位,以對學(xué)院的指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督以及爭議解決為工作重心,以“最多跑一次”為抓手,整體優(yōu)化工作流程、審批程序等環(huán)節(jié),完善內(nèi)部控制管理制度建設(shè),提升學(xué)校層面的服務(wù)效能,減輕學(xué)院負擔(dān),徹底釋放辦學(xué)活力。

(三)持續(xù)推動實體性學(xué)院建設(shè),提升學(xué)院接權(quán)能力

對于學(xué)院來說,應(yīng)該以“實體性”改革為抓手,理順學(xué)院內(nèi)部治理體系,健全領(lǐng)導(dǎo)管理制度、加強學(xué)術(shù)自治建設(shè)、構(gòu)建風(fēng)險防控機制、強化監(jiān)督管理,建立學(xué)院內(nèi)部自我管理與提升的協(xié)同治理生態(tài)。通過大學(xué)章程明確學(xué)院黨委(黨總支)和學(xué)院行政班子職責(zé),加強領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn),提高學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)水平,增強校院之間的信任;健全并規(guī)范黨委會、黨政聯(lián)席會議、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會以及學(xué)生代表大會制度建設(shè),探索外部主體參與學(xué)院事務(wù)決策和監(jiān)督評議制度,優(yōu)化內(nèi)部評估問責(zé)機制,落實學(xué)院“三重一大”決策制度,構(gòu)建以學(xué)生為中心、黨政聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)、班子成員行政、教授治學(xué)、民主管理、制度保障的六位一體權(quán)力制衡范式,完善學(xué)院治理結(jié)構(gòu),規(guī)范學(xué)院內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力的合理高效運行,推動依法、科學(xué)、民主管理的實現(xiàn);同時重視“學(xué)院辦大學(xué)”理念文化的培育,提升多主體的價值認同,推動“學(xué)院辦大學(xué)”的治理理念、制度以及行為的和諧共生,形成“精神—制度”融構(gòu)的協(xié)同治理模式,以此保障權(quán)力的合理承接。

本研究仍存在不足。受到教育行政體制、現(xiàn)有高校權(quán)力結(jié)構(gòu)運行以及資源可獲取性不高等因素的影響,實證研究的樣本量沒有達到理想狀態(tài),導(dǎo)致數(shù)據(jù)處理與分析可能不夠充分,無法幫助作者進一步深入探究權(quán)力配置的本質(zhì);建議措施如改變職能部門定位、探索清單管理制度等現(xiàn)階段的可實施性可能會受到阻礙。所以在后續(xù)研究中,作者會提升實證研究的樣本量與分析飽和度,同時探索研究建議的落地機制與路徑,提高研究的可利用性與參考價值。

注釋：

①考慮到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的差異性,將中外合作辦學(xué)的學(xué)校排除在外,選取類型不同的高校作為研究樣本。