龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市后的消防治理創(chuàng)新

侯曉華 張忠財(cái)

摘要：作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)城市，浙江省龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市已有三年多時(shí)間。從龍港改革試點(diǎn)的背景、多領(lǐng)域消防短板以及綜合治理改革創(chuàng)新的舉措等幾個(gè)方面，介紹了龍港市撤鎮(zhèn)設(shè)市后消防治理創(chuàng)新的實(shí)踐情況，分析了存在的不足，并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市；消防短板；消防治理創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.36? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2023）09-0013-03

2019年8月30日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷(xiāo)蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級(jí)龍港市。龍港成為全國(guó)首個(gè)“鎮(zhèn)改市”以及全國(guó)首個(gè)不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的縣級(jí)行政區(qū)域[1]，14個(gè)片區(qū)工作站劃分為9個(gè)片區(qū)，各片區(qū)設(shè)立非獨(dú)立法人、無(wú)固定編制的片區(qū)黨工委和基層治理中心，推進(jìn)“扁平化”管理。2021年3月，龍港市原9大片區(qū)更改為26個(gè)社區(qū)聯(lián)合黨委。

龍港市以印染、塑編、禮品等為支柱產(chǎn)業(yè)，初始有居住出租房1.5萬(wàn)家、合用場(chǎng)所2.7萬(wàn)家、小微企業(yè)園區(qū)24個(gè)、高層住宅小區(qū)76個(gè)、消防重點(diǎn)單位133家。撤鎮(zhèn)設(shè)市后，龍港的經(jīng)濟(jì)、交通、基建等方面得到了飛速發(fā)展，城市常住人口已達(dá)46.47萬(wàn)人，面積183.99km2，2022年地區(qū)生產(chǎn)總值為370.14億元，目前已建成了印刷、小包裝、塑編、城東等4 個(gè)大型工業(yè)功能區(qū)[2]，城市化建設(shè)得到空前發(fā)展，但是隨之而來(lái)火災(zāi)隱患問(wèn)題也日漸突出，龍港市的火災(zāi)防控面臨新挑戰(zhàn)和新危機(jī)。

1 消防安全綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“短板”

1.1? 居住出租房、合用場(chǎng)所整治難度較大

龍港市居住出租房、合用場(chǎng)所整治由各社區(qū)聯(lián)合黨委牽頭，全市共有居住出租房14364家，合用場(chǎng)所27056家。隨著鎮(zhèn)改市城市化、工業(yè)化進(jìn)程的深入，開(kāi)辦小作坊因準(zhǔn)入門(mén)檻低、投資少而成為大多數(shù)居民重要的生存和發(fā)展手段，逐漸成為本地的經(jīng)濟(jì)支柱，因此“三合一”、人員密集場(chǎng)所的數(shù)量不斷增多。此類(lèi)場(chǎng)所多由臨街商鋪、出租屋改造而成，雖生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)面積小，人員數(shù)量相對(duì)較少，但耐火等級(jí)低，防火間距不足，疏散逃生條件差，缺乏消防設(shè)施，加之點(diǎn)多面廣、布局分散，涉及餐飲、娛樂(lè)、銷(xiāo)售等廣泛領(lǐng)域，進(jìn)一步凸顯了該領(lǐng)域火災(zāi)隱患，日常監(jiān)督和單一領(lǐng)域的檢查很難根治清除，容易造成整體隱患的失控漏管，歷來(lái)被龍港市視為消防安全綜合整治的重點(diǎn)對(duì)象。主城區(qū)基建建設(shè)核心板塊多涉及拆遷項(xiàng)目，大部分兩類(lèi)場(chǎng)所納入拆遷范圍，導(dǎo)致戶主消防整治意愿不高，網(wǎng)格員消防隱患整治存在觀望心理；偏遠(yuǎn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)、交通、基建等方面發(fā)展相對(duì)緩慢，建筑物大部分為老舊民房或自建房，常用作于私人手工加工場(chǎng)所，且弱勢(shì)群體、高齡老人及外地務(wù)工人員居多，對(duì)生產(chǎn)、生活中消防安全關(guān)注力度不夠重視，隨意入戶停放、充電電瓶車(chē)、設(shè)置家庭住宿，“重生產(chǎn)輕安全”現(xiàn)象普遍存在。

1.2? 高層建筑存在歷史遺留問(wèn)題

龍港市有高層住宅小區(qū)76個(gè)，總棟數(shù)為510棟，由42家物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)管理。部分高層建筑歷史較久，無(wú)物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理且未成立業(yè)主委員會(huì)；部分住宅類(lèi)高層因無(wú)維修資金或維修資金不足導(dǎo)致小區(qū)管理缺失，消防設(shè)施損壞嚴(yán)重。消防控制室未落實(shí)24h雙人值班或值班人員未持證上崗，未能熟練掌握應(yīng)急處置技能；消控室主機(jī)系統(tǒng)癱瘓無(wú)法使用或存在故障點(diǎn)；占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道和消防車(chē)登高操作場(chǎng)地；室內(nèi)外消火栓系統(tǒng)、自動(dòng)滅火系統(tǒng)、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、機(jī)械防排煙系統(tǒng)、應(yīng)急照明和疏散系統(tǒng)等被擅自拆除等問(wèn)題為共性突出風(fēng)險(xiǎn)。加之高層建筑消防安全經(jīng)理人、樓長(zhǎng)制度未完全落實(shí)到位，消防登高面改為停車(chē)位、消防車(chē)道私家車(chē)隨意停放、電動(dòng)自行車(chē)或其蓄電池違規(guī)在建筑內(nèi)停放或充電等動(dòng)態(tài)性問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

1.3? 工業(yè)企業(yè)內(nèi)部存在消防安全隱患

龍港市有24個(gè)小微工業(yè)園，部分小微工業(yè)園未聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，未成立業(yè)委會(huì)，業(yè)主、租戶、物業(yè)三方消防安全責(zé)任未分工明確，日常防火巡查檢查流于形式。小微園區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)貨物隨意堆放、占用疏散通道的行為時(shí)有發(fā)生，消防設(shè)施損壞后未能及時(shí)維修。部分室內(nèi)外消火栓存在外觀生銹、水壓不夠等問(wèn)題，對(duì)撲救初起火災(zāi)造成阻礙，無(wú)法達(dá)到救早滅小、滅火救援補(bǔ)充水源的作用。

1.4? 社會(huì)層面消防知曉率有待進(jìn)一步提高

龍港市常住人口為46.47萬(wàn)人，多外來(lái)務(wù)工人員、60歲以上人群及學(xué)生等，結(jié)合日常消防宣傳來(lái)看，群眾消防安全意識(shí)普遍有待提高，消防宣傳工作開(kāi)展較為吃力。龍港市雖利用新老媒體加大全市消防安全宣傳力度，結(jié)合119消防宣傳月活動(dòng)開(kāi)展演練等方式進(jìn)行營(yíng)造消防氛圍，但是一方面，全市宣傳陣地形式較為單一，消防體驗(yàn)點(diǎn)預(yù)約數(shù)量未達(dá)峰值，部分體驗(yàn)點(diǎn)被改造與其他工程項(xiàng)目相結(jié)合，且消防主題公園較少，消防元素缺少創(chuàng)新，消防氛圍不夠濃厚；另一方面，微小企業(yè)、規(guī)上企業(yè)、娛樂(lè)場(chǎng)所等行業(yè)單位對(duì)于消防教育培訓(xùn)工作不夠重視，企業(yè)消防安全管理人對(duì)應(yīng)急處置程序不熟悉，消防管理能力水平較低，責(zé)任意識(shí)有待加強(qiáng)。

1.5? 應(yīng)急救援力量薄弱

龍港市原僅有龍港消防救援站和城北、城東2支政府專(zhuān)職消防隊(duì)，主要承擔(dān)龍港市巴曹和蘆蒲區(qū)的滅火救援任務(wù)，但根據(jù)GB/T35547—2017《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)》建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，2支專(zhuān)職消防隊(duì)從營(yíng)房建設(shè)、人員配備、車(chē)輛器材等方面均無(wú)法達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，初戰(zhàn)控火能力水平較為薄弱，與全市日益增長(zhǎng)的滅火救援任務(wù)不相適應(yīng)。加之根據(jù)消防法，由市消防部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)專(zhuān)職消防隊(duì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并將其納入統(tǒng)一指揮調(diào)度體系；由應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)專(zhuān)職消防隊(duì)人員和經(jīng)費(fèi)均進(jìn)行管理，日常經(jīng)費(fèi)采取實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)機(jī)制，故消防部門(mén)對(duì)政府專(zhuān)職消防隊(duì)缺乏有力抓手，導(dǎo)致對(duì)其日常工作和業(yè)務(wù)考核沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制，一定程度上影響了消防救援體系建設(shè)和第一到場(chǎng)力量。

2 綜合治理改革創(chuàng)新

2.1? 創(chuàng)新居住出租房、合用場(chǎng)所治理機(jī)制

龍港市在居住出租房、合用場(chǎng)所治理方面不斷自我加壓，先后出臺(tái)6個(gè)居住出租房及合用場(chǎng)所專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)文件，在全市范圍內(nèi)不間斷開(kāi)展“兩類(lèi)場(chǎng)所”整治。一是推廣新型驗(yàn)收模式，將原來(lái)的按比例抽查改為“整治驗(yàn)收共抓、逐戶驗(yàn)收、逐戶過(guò)關(guān)”，并創(chuàng)新公安、應(yīng)急、消防聯(lián)合驗(yàn)收機(jī)制，明確居住出租房由公安負(fù)責(zé)驗(yàn)收，合用場(chǎng)所由應(yīng)急、消防負(fù)責(zé)驗(yàn)收，對(duì)上報(bào)已整治的“兩類(lèi)場(chǎng)所”逐戶開(kāi)展驗(yàn)收。2020年6月至9月，開(kāi)展百日攻堅(jiān)行動(dòng)，共整改居住出租房5168家、合用場(chǎng)所13453家；2020年10月，在全溫州市第一個(gè)出臺(tái)百日攻堅(jiān)后續(xù)鞏固提升行動(dòng)方案，完成786家10人（床位）以上居住出租房改造提升，上述2個(gè)行動(dòng)內(nèi)全市共驗(yàn)收“兩類(lèi)場(chǎng)所”4.1萬(wàn)余家；2021年3月至10月，持續(xù)開(kāi)展“利劍行動(dòng)”，共驗(yàn)收居住出租房19725家、合用場(chǎng)所29809家；2022年3月至8月，開(kāi)展春雷行動(dòng)，并將原來(lái)8分的整治合格線再次提高至9分（滿分10分），優(yōu)先完成376家10人以上及“通天房”式居住出租房、長(zhǎng)租公寓式居住出租房等存在較大消防安全隱患場(chǎng)所的整治驗(yàn)收，另驗(yàn)收居住出租房13582家、合用場(chǎng)所26390家（驗(yàn)收均含不合格復(fù)驗(yàn)）。二是不斷改進(jìn)優(yōu)化督改模式，成立由市消安委辦牽頭，公安、消防、綜合行政執(zhí)法、市監(jiān)、電力、水務(wù)等職能部門(mén)共同參與的“兩類(lèi)場(chǎng)所”聯(lián)合執(zhí)法小組，2020年以來(lái)，共發(fā)放限期整改通知單3萬(wàn)余份、消防完成符合查封條件的查封50余家、行政拘留40余人。三是嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)措施。龍港市先后出臺(tái)消防安全“利劍行動(dòng)”七條剛性問(wèn)責(zé)措施、“十大攻堅(jiān)”行動(dòng)六條剛性問(wèn)責(zé)措施、“十個(gè)一律”、居住出租房消防整改執(zhí)法考核實(shí)施細(xì)則等相關(guān)文件，并將消防安全工作納入平安建設(shè)工作考核辦法、直單位和社區(qū)聯(lián)合黨委考績(jī)辦法，建立“實(shí)地督查、每月通報(bào)、考績(jī)運(yùn)用”機(jī)制。2022年更在《2022年度社區(qū)聯(lián)合黨委考核細(xì)則》中將消防考核設(shè)為100分（總分1000），并將小社區(qū)消防考核分值由原先的10分提升為15分，占龍港市平安考核10分。2020年以來(lái)，市主要領(lǐng)導(dǎo)及市消安委辦對(duì)消防整治進(jìn)度落后、工作推進(jìn)不力、發(fā)生較有影響火災(zāi)等問(wèn)題的部門(mén)和社區(qū)聯(lián)合黨委啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，共對(duì)3個(gè)部門(mén)、21個(gè)（次）社區(qū)聯(lián)合黨委進(jìn)行約談；5人通報(bào)批評(píng)；10人誡勉談話；7人責(zé)令書(shū)面檢查；4個(gè)社區(qū)聯(lián)合黨委作出書(shū)面檢討；3個(gè)社區(qū)聯(lián)合黨委、8個(gè)社區(qū)作表態(tài)發(fā)言；3個(gè)社區(qū)聯(lián)合黨委扣除每人季度獎(jiǎng)金、39個(gè)社區(qū)扣除社區(qū)書(shū)記季度獎(jiǎng)、網(wǎng)格員績(jī)效工資。

2.2? 解決高層建筑歷史遺留問(wèn)題

龍港市出臺(tái)《龍港市高層建筑消防安全綜合治理工作方案》，明確有物業(yè)服務(wù)企業(yè)的高層住宅小區(qū)由資規(guī)局牽頭負(fù)責(zé)，無(wú)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的高層住宅小區(qū)由所屬社區(qū)聯(lián)合黨委負(fù)責(zé)，厘清部門(mén)職責(zé)，切實(shí)解決一直以來(lái)無(wú)物業(yè)高層住宅小區(qū)無(wú)人監(jiān)管的歷史問(wèn)題。市自然資源和規(guī)劃建設(shè)局與市消防救援大隊(duì)對(duì)76個(gè)住宅類(lèi)高層小區(qū)進(jìn)行了全面排查，進(jìn)一步明確了底數(shù)，建立隱患清單，并完成高層住宅小區(qū)消防車(chē)道、登高面等劃線工作；完成高層建筑重大火災(zāi)隱患單位掛牌整治省級(jí)2家、市級(jí)4家、縣級(jí)7家。2022年采取高層建筑與所屬社區(qū)聯(lián)合黨委責(zé)任捆綁的模式，完成20幢納入溫州市民生實(shí)事的高層建筑隱患整治；2023年將完成3個(gè)消防設(shè)施損壞嚴(yán)重或失管老舊高層住宅小區(qū)改造提升項(xiàng)目，切實(shí)解決消防設(shè)施損壞后無(wú)人維修的難題。

2.3? 消除工業(yè)企業(yè)內(nèi)部突出隱患

龍港市針對(duì)“大部制”行政管理機(jī)構(gòu)最精、層級(jí)最少、職能最優(yōu)下出現(xiàn)的行業(yè)領(lǐng)域職能交叉問(wèn)題[3]，特意明確園區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)由經(jīng)發(fā)部門(mén)負(fù)責(zé)，園區(qū)外規(guī)上企業(yè)由應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)，園區(qū)外規(guī)下及其余工業(yè)企業(yè)由社區(qū)聯(lián)合黨委負(fù)責(zé)，切實(shí)將每項(xiàng)職責(zé)落實(shí)到位。龍港市還結(jié)合24家小微園及園區(qū)外工業(yè)企業(yè)消防安全現(xiàn)狀，制定工業(yè)企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)以及《龍港市工業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建三年行動(dòng)方案》等方案，將24個(gè)小微工業(yè)園區(qū)分片包干，指定部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)整治，形成合力，著力推動(dòng)全面拆除影響消防安全的違章建筑，全面推廣工業(yè)企業(yè)“四無(wú)四有”創(chuàng)建，推動(dòng)微型消防站、小微園消防專(zhuān)職隊(duì)建設(shè)工作，實(shí)行消防安全達(dá)標(biāo)創(chuàng)建，切實(shí)凈化龍港市企業(yè)消防安全環(huán)境。2020年以來(lái)，市消防救援處罰工業(yè)企業(yè)84家，責(zé)令三停9家，出具行政處罰決定書(shū)105份，處罰金額96余萬(wàn)元；消防、公安、應(yīng)急綜合行政執(zhí)法聯(lián)合拆除工業(yè)企業(yè)違章搭建290余處，拆除面積7.5余萬(wàn)m2；對(duì)工業(yè)企業(yè)、小微園區(qū)實(shí)行重大火災(zāi)隱患單位、區(qū)域掛牌整治，共完成掛牌整治市級(jí)單位3家、區(qū)域1處、縣級(jí)單位7家。結(jié)合小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)三年行動(dòng)，指導(dǎo)園區(qū)和企業(yè)選取合適點(diǎn)位建立微型消防站，筑牢生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)本質(zhì)安全屏障。

2.4? 多形式擴(kuò)大消防宣傳覆蓋面

龍港市積極形成宣統(tǒng)、群團(tuán)工作部、政法委及各行業(yè)主管部門(mén)齊力消防宣傳的大宣傳、大培訓(xùn)、大演練格局，構(gòu)建社區(qū)消防教育宣傳體系。2020年以來(lái)，龍港市建設(shè)消防主題公園3個(gè)、消防宣傳志愿者隊(duì)伍1支、溫州市級(jí)五進(jìn)示范點(diǎn)4個(gè)、應(yīng)急消防宣傳教育館1個(gè)、應(yīng)急消防宣傳體驗(yàn)室10個(gè)；聯(lián)合市融媒體中心建立“拘留+宣傳”模式，累計(jì)在各類(lèi)媒體平臺(tái)曝光火災(zāi)隱患29期、火災(zāi)警示片2期、本地拘留案件6次；通過(guò)溫州消防微信公眾號(hào)、抖音號(hào)及龍港發(fā)布微信公眾號(hào)、龍港電視臺(tái)等媒體平臺(tái)推送原創(chuàng)圖文210余條、短視頻360余條；點(diǎn)亮LED大屏15塊、LED小屏130余塊循環(huán)播放消防相關(guān)內(nèi)容；懸掛橫幅1200余條，轉(zhuǎn)發(fā)消防知識(shí)圖文至微信群1600余個(gè)，開(kāi)展《暑期夏令營(yíng)》《童心永向黨主體活動(dòng)》等消防專(zhuān)題活動(dòng)70余場(chǎng)，直接參與消防安全培訓(xùn)170余場(chǎng)，培訓(xùn)7.6余萬(wàn)人；開(kāi)展敲門(mén)行動(dòng)18.6萬(wàn)余次，發(fā)放消防宣傳資料24萬(wàn)余份，服務(wù)群眾21.6萬(wàn)余人；每年完成落實(shí)130余家重點(diǎn)單位的注冊(cè)工作，督促重點(diǎn)單位完成藍(lán)碼培訓(xùn)3000余人，全民消防學(xué)習(xí)平臺(tái)注冊(cè)人數(shù)2.6萬(wàn)余人。

2.5? 提升基層救援戰(zhàn)斗力及消防基礎(chǔ)設(shè)施

為解決滅火救援存在盲區(qū)、基層救援力量薄弱、消防救援基礎(chǔ)設(shè)施弱等問(wèn)題，龍港市投資1.7億元新建新城特勤消防站，計(jì)劃于2023年建設(shè)完成。2020年投入400余萬(wàn)元用于3200戶老舊民房電氣線路改造。2021年投入150萬(wàn)元用于消防器材裝備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)，550萬(wàn)元用于消防車(chē)輛購(gòu)置經(jīng)費(fèi)；投入430萬(wàn)元完成2667戶老舊民房線路改造（每戶安裝智能煙感）。2022年投入487.90萬(wàn)元用于消防器材裝備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)，260萬(wàn)元用于消防車(chē)輛購(gòu)置經(jīng)費(fèi)，將龍港消防救援站按照一級(jí)城市消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裝備采購(gòu)配備；新建城西政府消防專(zhuān)職隊(duì)；投入80萬(wàn)元用于消防秒響應(yīng)平臺(tái)迭代；投入195萬(wàn)元完成2034家“通天房”式居住出租房智能改造提升（每家“通天房”式居住出租房安裝2個(gè)智能煙感，1樓室外安裝電動(dòng)車(chē)單點(diǎn)式充電接口）；投入900余萬(wàn)元將納入溫州市民生實(shí)事的550戶獨(dú)居老人、殘障人士居所消防安全改造提升項(xiàng)目增加至5000戶（除溫州市民生實(shí)事550戶外，其余4500戶為老舊民房，進(jìn)行線路改造及安裝智能煙感）。2023年按計(jì)劃在新城新建一支政府消防專(zhuān)職隊(duì)；投入350萬(wàn)元依托26個(gè)社區(qū)聯(lián)合黨委組建社區(qū)微型消防站；投入450萬(wàn)元建設(shè)100個(gè)取水口、50個(gè)取水平臺(tái)；結(jié)合老舊民房線路改造完成550戶弱勢(shì)群體（獨(dú)居老人、殘障人士）居所消防安全條件改造提升。

3 結(jié)語(yǔ)

龍港市是全國(guó)首個(gè)鎮(zhèn)改市以及全國(guó)首個(gè)不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的縣級(jí)行政區(qū)域，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市不僅是行政區(qū)劃的調(diào)整，更是行政管理體制的一次改革和探索。龍港的消防綜合治理及應(yīng)急救援改革勢(shì)在必行，不僅要適合龍港實(shí)情，也要秉持創(chuàng)新精神，找準(zhǔn)消防綜合治理及應(yīng)急救援改革的方向和目標(biāo)，提出解決消防工作問(wèn)題的新思路、新舉措。龍港市將切實(shí)做到既看“時(shí)”又看“勢(shì)”，既看到短期成效，也看到長(zhǎng)遠(yuǎn)大勢(shì)，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀建設(shè)有龍港特色的消防綜合治理及應(yīng)急救援體系。

參考文獻(xiàn)：

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Innovations in fire governance after Longgang's abolition as a town and establishment as a city

Hou Xiaohua，Zhang Zhongcai

（Longgang Fire and Rescue Section，Zhejiang? Longgang? 325802）

Abstract： As a national comprehensive reform pilot city of new urbanization， Longgang， Zhejiang Province， has been withdrawn from the town and set up a city for more than three years. From the background of Longgang's reform pilot， the short board of fire protection in multiple fields and the initiatives of comprehensive governance reform and innovation， we introduce the practice of fire protection governance innovation in Longgang after it was abolished as a town and set up as a city， analyze the deficiencies， and put forward countermeasures and suggestions.

Keywords： Longgang withdraws town and establishes city; fire short board; fire governance innovation