簡(jiǎn)析土地利用規(guī)劃中土壤污染防治的困境與環(huán)保對(duì)策

黃培民，王海燕

（1.平度市自然資源局店子自然資源所，山東 青島 266700；2.平度市白沙河街道辦事處 山東 青島 266700）

引言

土地是人類生活的必需品，不僅是人們生活與發(fā)展的必要條件，而且是最重要的生態(tài)環(huán)境因素。城市用地在城市當(dāng)中承擔(dān)著最主要的社會(huì)活動(dòng)，潔凈的土地資源既是城市人民健康生活的前提，又是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸引外部投資的關(guān)鍵[1]。但是伴隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，很多有毒的工業(yè)廢水、廢渣、化學(xué)有害物質(zhì)以及重金屬等，在沒有進(jìn)行任何無(wú)害化處理的前提下，被直接丟棄在原本干凈的土地中，并導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的后果。城市土地的污染，已嚴(yán)重影響人們的身體健康和生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為了實(shí)現(xiàn)城市土地資源的高效利用，推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，保證土地利用規(guī)劃中土地資產(chǎn)的保值增值，對(duì)工業(yè)土地進(jìn)行綜合整治已是迫在眉睫。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快，國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的需求越來越大，提高土地利用規(guī)劃的集約化使用水平，是當(dāng)前國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在城市化的發(fā)展過程中，城市觸角不斷延伸，使得許多原來處于郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐步發(fā)展到城市的核心區(qū)域[2]。由于某些土地利用規(guī)劃相關(guān)人員的環(huán)保意識(shí)薄弱，環(huán)保技術(shù)落后，所以在土地利用規(guī)劃之初，并沒有配備與之配套的土壤污染防治設(shè)備，隨著時(shí)間的推移，大量的污水和廢渣被排出，造成了土壤的嚴(yán)重污染。目前，我國(guó)土地利用規(guī)劃存在大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，城市建設(shè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1 土地利用規(guī)劃中的土壤污染成因分析

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)土壤環(huán)境的污染

由于我國(guó)的農(nóng)田耕種面積十分有限，為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品安全，農(nóng)戶在農(nóng)作物種植過程中，對(duì)化肥和農(nóng)藥的使用強(qiáng)度較高。中國(guó)的化肥使用強(qiáng)度達(dá)到全球肥料用量的31%，但中國(guó)糧食對(duì)肥料的吸收和利用率僅有40%左右，而美國(guó)和歐洲的化肥使用率分別為50%和60%左右[3]。目前，我國(guó)的肥料施用方式仍以撒施或表施為主，大部分不被農(nóng)作物所利用，造成了農(nóng)田土壤的過度營(yíng)養(yǎng)化，進(jìn)而嚴(yán)重影響了農(nóng)用土壤的品質(zhì)。近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，殺蟲劑在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著越來越重要的作用，我國(guó)每年的農(nóng)藥使用量高達(dá)180萬(wàn)噸，雖然使用農(nóng)藥可以抑制害蟲，提高農(nóng)作物的總產(chǎn)量，但是大量未被吸收的農(nóng)藥也對(duì)土壤造成了嚴(yán)重污染。

1.2 居民日常生活對(duì)土壤環(huán)境的污染

隨著人們的物質(zhì)條件日益改善，生活水平不斷提高，隨之產(chǎn)生的生活垃圾也越來越多。受經(jīng)濟(jì)水平不高、地理位置偏遠(yuǎn)以及環(huán)境保護(hù)意識(shí)欠缺等因素的影響，大部分鄉(xiāng)村沒有建立起一套完善的垃圾處理體系和有效的管理體系，導(dǎo)致農(nóng)村居民生活垃圾得不到妥善處理。在這些生活垃圾中，可能含有一些不能被自然分解的土壤污染物，如電池等，從而使有毒的重金屬和有機(jī)物質(zhì)滲透到田地、水源中，造成土壤污染與地下水污染。其次，大部分鄉(xiāng)村居民的環(huán)保意識(shí)還比較薄弱，很多村民亂放雜物、亂丟垃圾、亂堆柴草和散養(yǎng)家畜等，使我國(guó)的農(nóng)村土地污染問題更加嚴(yán)重。

1.3 工業(yè)生產(chǎn)對(duì)土壤環(huán)境的污染

目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與城市相比還比較落后，土地和勞動(dòng)力成本相對(duì)較低，導(dǎo)致許多大城市將高污染和高能耗的工業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。許多工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的化工廢棄物等，沒有經(jīng)過規(guī)范加工就直接被排放出去，還有工業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的固體廢棄物集中堆放，以及工業(yè)污水混入農(nóng)田灌溉用水集中排放等違法行為的存在，都是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)土壤污染不斷惡化的原因。

2 土地利用規(guī)劃中土壤污染防治的困境

2.1 土壤環(huán)保知識(shí)宣傳教育滯后

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的環(huán)境污染防治工作重點(diǎn)一直集中在廢氣污染、廢水污染和噪聲污染上，而土地利用規(guī)劃中的土壤污染因其隱蔽性、復(fù)合性和累積性而常被忽略，再加上我國(guó)一直單一地進(jìn)行土壤環(huán)保宣傳，且大多以政府宣傳方式進(jìn)行，造成民眾對(duì)土壤保護(hù)的認(rèn)識(shí)不足，土壤環(huán)保知識(shí)宣傳教育比較滯后。造成這一現(xiàn)象的主要原因有三個(gè)：（1）土壤環(huán)保知識(shí)宣傳力度不夠，宣傳方式方法簡(jiǎn)單，在社會(huì)、家庭和學(xué)校教育方面，都缺乏對(duì)土壤環(huán)?；A(chǔ)科學(xué)理論的教育；（2）對(duì)于土壤環(huán)保知識(shí)的宣傳缺乏引導(dǎo)性，僅關(guān)注土壤污染發(fā)生后的應(yīng)急處置，沒有形成有效的防治措施，缺乏面向大眾的科學(xué)防治措施和方案，相關(guān)部門應(yīng)該從怎樣防治土壤污染及其與人體健康的密切關(guān)系等方面進(jìn)行深度研究[4]。（3）現(xiàn)有的土壤環(huán)保知識(shí)宣傳推廣對(duì)象比較單一，無(wú)法涵蓋所有團(tuán)體，其中包括企業(yè)、民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體、學(xué)生、工人和農(nóng)民等，大眾的參與熱情較低。

2.2 土壤污染防治資金短缺

在土地利用規(guī)劃中，土壤污染防治是一項(xiàng)需要大量資金支撐才能完成的工作。當(dāng)前，我國(guó)的土壤污染防治基金以國(guó)家和企業(yè)兩種形式提供經(jīng)費(fèi)為主，已經(jīng)無(wú)法滿足土壤污染防治所需。國(guó)家對(duì)土地資源利用與規(guī)劃的投資比例偏高，反映出土地資源的不足[5]。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)受到重金屬影響的耕地大約為兩千萬(wàn)公頃，即便是采用比較廉價(jià)的植被恢復(fù)技術(shù)，需要的投資也接近6萬(wàn)億元?！秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中明確提出，“十二五”時(shí)期，我國(guó)將安排300億元左右的專項(xiàng)投資用于土壤污染防治與修復(fù)。目前我國(guó)的土地利用規(guī)劃中，土壤污染防治仍存在較大的資金缺口，防治經(jīng)費(fèi)的籌措壓力很大。

2.3 土壤污染防治的法律法規(guī)不健全

目前，我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律，僅限于《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等[6]，對(duì)于土地利用規(guī)劃中的土壤污染防治，僅僅在環(huán)境保護(hù)法中對(duì)其進(jìn)行了一些原則上的規(guī)范，尚未建立起一個(gè)較為完整的制度和控制機(jī)制。盡管最近幾年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，各地也發(fā)布了許多有關(guān)土壤污染防治的相關(guān)規(guī)范，但其中某些特定條款的標(biāo)示并不清晰，比如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中有關(guān)土壤的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)不夠精細(xì)，所涵蓋的污染物含量較低，依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)獲取的污染物監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)缺少真實(shí)可靠的依據(jù)。所以，相對(duì)于大氣污染、水污染和固體廢物污染的防治而言，土壤污染的防治水平仍然相對(duì)滯后，在土地利用規(guī)劃中，有關(guān)土壤污染防治的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)還沒有建立起一套完善的系統(tǒng)和綜合性的體系。

3 土地利用規(guī)劃中土壤污染防治的環(huán)保對(duì)策

3.1 加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育

通過普及土地利用規(guī)劃中的土壤污染防治知識(shí)，可以有效促進(jìn)人們對(duì)土壤資源的保護(hù)，通過加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，可以使民眾更加重視土壤污染防治。加強(qiáng)對(duì)主要人群的宣傳，應(yīng)針對(duì)不同人群采取相應(yīng)的宣傳策略：（1）在農(nóng)戶方面，相關(guān)部門可以利用科技下鄉(xiāng)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)講座等方式[7]，向農(nóng)戶們推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕地安全知識(shí)，并引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全隱患的排查，從而預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的土壤污染問題；（2）對(duì)于學(xué)生來說，相關(guān)部門可以獨(dú)立開設(shè)環(huán)境安全知識(shí)課程以及課外實(shí)踐活動(dòng)，完善學(xué)生的土壤污染預(yù)防與控制知識(shí)，培養(yǎng)他們對(duì)土壤保護(hù)的科學(xué)認(rèn)識(shí)；（3）對(duì)于城市居民，相關(guān)部門可以利用環(huán)境日宣傳活動(dòng)、環(huán)保義工活動(dòng)等方式，讓市民更好地認(rèn)識(shí)到土壤污染帶來的危害，培養(yǎng)人們合理的參與意識(shí)和科學(xué)的監(jiān)管意識(shí)。最后，通過新聞媒體發(fā)揮積極的宣傳作用，對(duì)于突發(fā)性的土壤污染問題，官方網(wǎng)站及各大新聞機(jī)構(gòu)要及時(shí)報(bào)道，及時(shí)向公眾提供準(zhǔn)確的信息，避免謠言的出現(xiàn)，保證社會(huì)的安定。

3.2 拓展土壤污染防治資金來源

土壤污染的防治離不開龐大的資金支持，而當(dāng)前我國(guó)的土壤污染防治工作仍以政府的專項(xiàng)資金為主，且資金嚴(yán)重短缺，嚴(yán)重影響了環(huán)境質(zhì)量。為此，我們應(yīng)積極拓寬土壤污染防治的資金來源，建立“污染者付費(fèi)”的制度，讓土地使用責(zé)任人支付相應(yīng)的費(fèi)用[8]。此外，相關(guān)部門還應(yīng)提倡采用“使用者分?jǐn)偂钡姆绞?，并在政策上向用戶提供更多的?yōu)惠，這樣才能更好地緩解政府的資金壓力。然而，由于土壤污染隱蔽性強(qiáng)等特征，再加上對(duì)其責(zé)任方的識(shí)別比較復(fù)雜，使得“污染者付費(fèi)”的制度在一些情形下可能無(wú)法奏效，因此經(jīng)費(fèi)很難保證。為此，我們必須根據(jù)國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，拓寬可持續(xù)發(fā)展的籌資途徑，堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則[9]，利用多種市場(chǎng)機(jī)制籌措土壤污染防治資金，構(gòu)建多種途徑的融資機(jī)制和多元化的融資平臺(tái)，設(shè)立專門的土壤污染防治專項(xiàng)基金，給予土壤污染防治單位以稅務(wù)、政策等方面的優(yōu)惠。

3.3 健全土壤污染防治法律體系

土壤污染防治的法律和條例是保障土地生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，當(dāng)前，國(guó)內(nèi)有關(guān)土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)大多都是零星的規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性和適用性，因此需要健全我國(guó)土壤污染防治的法律體系。制定科學(xué)有效的土壤污染防治法律和法規(guī)，可以提升土壤污染防治工作的科學(xué)性，保證土壤污染防治工作有法可依，通過完善的監(jiān)管制度保證主要負(fù)責(zé)單位的嚴(yán)格執(zhí)行，從而構(gòu)建一套先進(jìn)、高效的土壤污染防治管理體系?；诖罅康恼{(diào)研資料，國(guó)家已經(jīng)提出了一項(xiàng)關(guān)于土壤污染防治的立法規(guī)劃，相關(guān)部門在制定土壤污染防治的相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，要明確個(gè)人、組織、企業(yè)和機(jī)構(gòu)等所應(yīng)承擔(dān)的法定職責(zé)，對(duì)人民的生活方式進(jìn)行規(guī)范，從而從源頭上對(duì)土壤污染進(jìn)行治理[10]。在制定土壤污染防控的法律法規(guī)時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)與大氣污染、水污染和固體廢物污染的防控法律政策進(jìn)行有效結(jié)合，防止出現(xiàn)分別立法的情況，從而增強(qiáng)這些法律法規(guī)的可操作性和適用范圍。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)不同的使用方式及污染源，建立有針對(duì)性的土壤污染防治評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以及土壤污染防控標(biāo)準(zhǔn)，確保土地利用規(guī)劃中土壤污染防治對(duì)策的針對(duì)性及可操作性。

4 結(jié)語(yǔ)

本文提出了土地利用規(guī)劃中土壤污染防治的困境與環(huán)保對(duì)策，通過分析土地利用規(guī)劃中土壤污染的成因，本文總結(jié)出了土壤污染防治的困境，并給出了相應(yīng)的環(huán)保對(duì)策，以實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。本研究雖然取得了一定成果，但還存在很多不足，在今后的研究中，希望可以對(duì)土壤污染源進(jìn)行預(yù)測(cè)，并通過控制土壤污染源，改善土壤質(zhì)量。