數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)研究

郝慧娟 張曉芬 戎靜怡

河北水利水電學(xué)院，河北 滄州 061000

0 引言

基層治理是國家治理的基石。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、國家治理能力現(xiàn)代化，重點在基層，難點也在基層?；鶎又卫淼淖罱K目標(biāo)是滿足人民日益增長的美好生活需要。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，將數(shù)字技術(shù)融入基層治理體系成為提升基層治理水平的重要手段。數(shù)字賦能基層治理是新時代發(fā)展的必然趨勢，然而數(shù)字賦能基層治理也不可避免會受到各種因素的制約。因此，為打造全方位、多角度的基層治理新格局，急需探尋數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)的路徑，以此推動基層治理數(shù)字化向縱深發(fā)展，從而實現(xiàn)社會智慧化治理［1］。

1 數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯

1.1 社會結(jié)構(gòu)變遷引致的治理困境催生基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)社會采取專業(yè)化的分工管理模式，突出標(biāo)準(zhǔn)化事件的交付。尤其是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)背景下，社會基層治理更多采取單一管理模式。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的行為習(xí)慣、思維方式發(fā)生巨大變化，基層文化觀念逐漸從一元向多元、從鄉(xiāng)土向市場轉(zhuǎn)變，人們的價值觀念發(fā)生巨大變化，權(quán)利意識日益提高，依托政治互動邁向治理參與，倒逼基層社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變。一方面，隨著基層社會治理形勢的變化，需要將數(shù)字技術(shù)融入基層治理體系，搭建使用便捷的數(shù)字化管理平臺［2］。另一方面，隨著人口遷移政策的不斷完善，農(nóng)村人口逐漸流向城市，基層治理工作所面臨的壓力日益增大，而“堅持人民至上”是新時代基層治理的核心思想，因此從社會管理到社會治理需要從參與主體、權(quán)利行使及治理方式等方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

1.2 經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展引致的治理困境推動基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

如今，我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。面對高質(zhì)量發(fā)展引發(fā)的系列改革調(diào)整，追求同一性和穩(wěn)定性的社會管控機(jī)制失去了基礎(chǔ)。如何在推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境中維持基層社會秩序的穩(wěn)定，成為基層治理不可回避的問題。基層部門是落實國家宏偉藍(lán)圖艱巨任務(wù)的主體，是推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量［3］。面對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人口遷移等方面的壓力，基層部門所承載的工作任務(wù)越來越重，基層治理暴露的風(fēng)險也持續(xù)放大。如果基層治理短板問題得不到有效解決，基層治理手段不能創(chuàng)新，社會發(fā)展動力就得不到釋放。因此，在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的驅(qū)動下，面對基層治理所面臨的困境，需要借助數(shù)字化手段激活基層治理潛能、增強(qiáng)基層治理效能，提升基層消解矛盾沖突的治理能力。

1.3 社會風(fēng)險放大引致的治理困境呼喚基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會風(fēng)險不斷加劇，尤其是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，不確定風(fēng)險因素不斷增加，成為制約基層治理工作的重要因素之一。不確定風(fēng)險不僅會對人們的生活秩序產(chǎn)生影響，而且還會給國家治理帶來壓力。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、突發(fā)事件風(fēng)險及社會金融風(fēng)險等新風(fēng)險的交織加大了基層治理的難度，給社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。由于大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，社會關(guān)系網(wǎng)日益緊密，不確定性社會風(fēng)險的醞釀周期不斷縮短，其所帶來的社會負(fù)面效應(yīng)也逐漸增強(qiáng)［4］。由于風(fēng)險治理具有不確定性，因而治理成本和治理風(fēng)險也不可預(yù)測。因此，為了盡快控制社會風(fēng)險，基層部門必須將大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，融入基層治理，構(gòu)建事前、事中及事后相結(jié)合的風(fēng)險管控體系，突破數(shù)據(jù)觀念瓶頸、促使主體利益調(diào)和、補齊基層條件短板、融合應(yīng)用場景，從源頭上化解基層治理風(fēng)險，從而提升基層風(fēng)險治理的精準(zhǔn)性與科學(xué)性。

2 數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)的作用機(jī)制

基層治理是地方治理和國家治理的重要組成部分。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的不斷推進(jìn)，基層治理難度越來越大，尤其是在數(shù)字技術(shù)的推動下，基層治理的難點堵點日益凸顯。面對人民日益增長的美好生活需要，基層部門必須要強(qiáng)化數(shù)字賦能，依托智能化措施破解基層治理難題。

2.1 數(shù)字賦能有助于拓寬基層治理邊界，激發(fā)公眾參與基層治理的積極性

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，有效激發(fā)了群眾參與基層治理的積極性。但是，群眾對基層治理決策仍存在認(rèn)知偏差，其原因主要是基層治理部門受限于職能缺位，缺乏對治理相關(guān)政策的宣傳，導(dǎo)致部分群眾不理解相關(guān)政策。開展基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型可有效解決上述問題，可突破傳統(tǒng)基層治理存在的邊界限制，拓展基層治理功能。一方面，數(shù)字賦能基層治理夯實了基層民主治理根基，為群眾參與社會治理提供了途徑，有助于推動基層治理由單向管理向雙向互動轉(zhuǎn)變。另一方面，數(shù)字賦能基層治理彌補了基層網(wǎng)絡(luò)短板，實現(xiàn)了基層治理數(shù)據(jù)的共享，可增強(qiáng)群眾的滿意度和幸福感。例如，基層治理部門通過構(gòu)建“網(wǎng)格化”管理系統(tǒng)為群眾提供便利的信息交流渠道，群眾可以就遇到的難題及時向基層管理部門進(jìn)行反饋，而基層部門通過數(shù)字化平臺能夠及時高效解決其難題，實現(xiàn)瑣事社區(qū)解決、大事街道部門解決［5］。

2.2 數(shù)字賦能有助于優(yōu)化治理流程，提升基層治理效能

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，基層治理迎來新的發(fā)展機(jī)遇。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的推動下，通過數(shù)字聚類賦能而形成的點對點傳輸在多部門間匯集的在地化、系統(tǒng)化，強(qiáng)化了數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性和價值重構(gòu)，促使基層治理流程不斷優(yōu)化，實現(xiàn)了基層治理的協(xié)同發(fā)展和無縫銜接。例如，在基層環(huán)境治理方面，由于基層環(huán)境治理工作分屬于不同部門，導(dǎo)致垃圾分類工作開展不順利，而依托大數(shù)據(jù)構(gòu)建智慧垃圾分類云平臺，可以實現(xiàn)基層衛(wèi)生管理部門之間的協(xié)同管理，從而有效提升基層環(huán)境治理效能［6］。

2.3 數(shù)字賦能有助于優(yōu)化基層治理工具，增強(qiáng)基層風(fēng)險防范力

基層治理的核心任務(wù)就是維護(hù)社會秩序，但是傳統(tǒng)的以“管控”為主的基層治理模式往往會導(dǎo)致社會難題進(jìn)入惡性循環(huán)模式，社會風(fēng)險難以得到精準(zhǔn)、前瞻性的應(yīng)對與遏制。面對多元化的治理需求和復(fù)雜的社會治理結(jié)構(gòu)，為有效化解社會風(fēng)險，需要在調(diào)動多元治理主體的基礎(chǔ)上，形成信息互通、資源互補、利益共享的治理體系，實現(xiàn)基層共治。基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型為實現(xiàn)基層共治提供了有力的支撐。一方面，數(shù)字賦能有助于優(yōu)化基層治理工具，實現(xiàn)了基層治理工具增量互補，通過構(gòu)建治理數(shù)字化平臺，將傳統(tǒng)的以“管控”為主的治理模式轉(zhuǎn)化為以“化堵為疏、疏堵兼容”為主的治理模式，推進(jìn)“人物互聯(lián)”向“萬物互聯(lián)”轉(zhuǎn)變，做到及時、全面、精準(zhǔn)識別社會風(fēng)險，達(dá)到“數(shù)字”向“數(shù)智”的轉(zhuǎn)化［7］。另一方面，數(shù)字賦能基層治理，增強(qiáng)了基層風(fēng)險防范能力，實現(xiàn)了基層治理資源的優(yōu)化配置。因信息不對稱等導(dǎo)致基層治理存在信息差，影響基層治理效能。而依托數(shù)字技術(shù)構(gòu)建基層治理數(shù)字平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)不同行政層級治理主體、區(qū)域資源的有效關(guān)聯(lián)，補齊公共服務(wù)短板，提高基層風(fēng)險治理的識別力和預(yù)警力。

3 數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)的現(xiàn)實困境

3.1 基層數(shù)字化思維淡薄，基層治理工作者業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)

數(shù)字化思維是指在基層治理實踐中，能夠建立對數(shù)字化技術(shù)重視的自覺意識。樹立數(shù)字化思維是提升基層治理效能的基礎(chǔ)。在數(shù)字賦能的時代環(huán)境下，雖然基層部門一直在推動基層治理體系數(shù)字化建設(shè)，但是根據(jù)調(diào)查，基層治理工作者普遍缺乏數(shù)字化思維，并未認(rèn)識到基層治理數(shù)字化建設(shè)的重要意義，忽視基層治理與數(shù)字技術(shù)有效結(jié)合的重要性，還是習(xí)慣沿用傳統(tǒng)的治理思維開展日常工作。此外，基層治理工作者面對日益復(fù)雜的工作環(huán)境，其業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的問題逐漸暴露出來。具體表現(xiàn)為基層治理工作者未能掌握科學(xué)運用數(shù)字技術(shù)手段化解基層矛盾的技能，不懂得如何運用數(shù)字治理手段破解基層治理難題。

3.2 基層治理數(shù)據(jù)資源整合不足，治理數(shù)據(jù)面臨安全隱患

數(shù)據(jù)是數(shù)字賦能基層治理的關(guān)鍵要素。在數(shù)字環(huán)境下，基層治理工作所處理的數(shù)據(jù)越來越多。如何在海量數(shù)據(jù)中挖掘有用信息，并且實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的優(yōu)化配置，是提升基層治理工作成效的關(guān)鍵。雖然基層治理部門在工作中加強(qiáng)了對數(shù)據(jù)信息的分析，但是仍然存在以下問題。一是數(shù)據(jù)信息整合力度不足，未能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)信息的價值。目前，基層部門對于數(shù)據(jù)信息的處理更多只是“淺用”，達(dá)不到“深耕”與“深養(yǎng)”的程度，沒有將數(shù)據(jù)信息應(yīng)用到基層工作的深層次階段，弱化了數(shù)據(jù)信息資源的價值。二是大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，數(shù)據(jù)要素價值不高。基層治理數(shù)字化建設(shè)是否成功，取決于大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否完善、大數(shù)據(jù)是否真正應(yīng)用于基層治理體系?；鶎又卫頂?shù)字化建設(shè)依賴健全的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、硬件平臺及數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)條件作為保障。然而，受諸多因素的制約，基層部門在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還存在不少短板，尤其是對數(shù)據(jù)要素價值的挖掘不夠。三是基層治理數(shù)據(jù)面臨網(wǎng)絡(luò)安全隱患?；鶎硬块T在運用大數(shù)據(jù)技術(shù)過程中，由于缺乏網(wǎng)絡(luò)安全意識或者硬件設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)技術(shù)不到位，容易出現(xiàn)治理數(shù)據(jù)信息被竊取或者被破壞的現(xiàn)象，影響基層治理工作效能。

3.3 基層公共服務(wù)平臺建設(shè)不完善，數(shù)字服務(wù)能力不足

數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)的出發(fā)點與落腳點是建立完善的基層公共服務(wù)平臺，提供便民服務(wù)能力?！罢?wù)平臺”是數(shù)字賦能基層治理的重要載體，是基層部門實現(xiàn)網(wǎng)上治理的關(guān)鍵平臺。近年來，雖然基層部門不斷完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)平臺”的建設(shè)工作，但是通過實踐調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，基層部門在推進(jìn)公共服務(wù)平臺建設(shè)方面還存在不少問題。一是基層公共服務(wù)平臺功能單一，協(xié)同辦公效能低下?；鶎庸卜?wù)平臺集成了工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等諸多部門政務(wù)服務(wù)窗口，實現(xiàn)了“一站式辦事”。然而，其在具體應(yīng)用中仍然存在職能沖突、崗位職責(zé)落實不到位等現(xiàn)象。例如，在農(nóng)村合作醫(yī)療保險辦理過程中，雖然基層公共服務(wù)平臺能夠為群眾提供便捷的服務(wù)，但是受限于多部門交叉審核的要求，仍然需要群眾實地提交多種資料，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。二是基層治理數(shù)字化服務(wù)能力不足，應(yīng)用場景開發(fā)“碎片化”。數(shù)字賦能基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是開發(fā)系統(tǒng)的數(shù)字應(yīng)用場景，為基層群眾提供便利的服務(wù)平臺。然而，受城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝、鄉(xiāng)村數(shù)字化治理環(huán)境等因素制約，基層治理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型并不順利。例如，在農(nóng)村合作醫(yī)療方面，因醫(yī)療資源分配不均，遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)平臺建設(shè)并不完善，群眾“看病難、看病貴”問題依然存在。

4 數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)的具體措施

4.1 加強(qiáng)數(shù)字化思維滲透，提升基層治理工作者業(yè)務(wù)能力

隨著基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，基層治理體系的構(gòu)建需要一支高素質(zhì)的工作隊伍。一是強(qiáng)化基層治理工作者的數(shù)字化思維。數(shù)字化思維養(yǎng)成是一個長期的過程，需要基層治理工作者尤其是基層干部樹立創(chuàng)新意識，積極學(xué)習(xí)各種文件精神，認(rèn)識到基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是必然趨勢，是提升基層治理效能的首要舉措。為了增強(qiáng)基層治理工作人員的數(shù)字化思維，政府相關(guān)部門要定期組織其學(xué)習(xí)數(shù)字技術(shù)，了解數(shù)字技術(shù)與基層治理的契合點，并在工作中能夠熟練應(yīng)用數(shù)字技術(shù)。例如，政府相關(guān)部門可聘請高校計算機(jī)領(lǐng)域?qū)＜议_展專題講座，增強(qiáng)基層治理工作者運用數(shù)字技術(shù)的能力。二是加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)基層治理工作者利用數(shù)據(jù)開展研判、管理與服務(wù)，推動基層治理手段由“管控”向“智控”轉(zhuǎn)變［8］?；诨鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型要求，基層治理工作者不僅要掌握社會治理的相關(guān)技能，而且要懂得運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展基層治理工作。例如，隨著電子政務(wù)平臺的運用，基層管理部門要通過各類媒體廣泛宣傳電子政務(wù)平臺的功能、操作流程等，使基層工作者以開放、包容的心態(tài)應(yīng)對治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要求，激發(fā)基層工作者主動學(xué)習(xí)的動力。

4.2 健全數(shù)據(jù)共享開放機(jī)制，筑牢網(wǎng)絡(luò)安全數(shù)據(jù)安全防線

基層治理數(shù)字化發(fā)展的關(guān)鍵就是實現(xiàn)了基層治理部門的協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)了基層治理數(shù)據(jù)共享開放，為群眾提供了網(wǎng)絡(luò)化、智能化的治理模式。數(shù)據(jù)安全是基層治理體系建設(shè)的核心。

一方面，政府相關(guān)部門要圍繞社會治理需求，匯集整合基層數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建線上線下相結(jié)合的“基層大腦”生態(tài)體系，完善集智能感知、智能分析、智能決策、智能應(yīng)用等功能于一體的“智能中樞”，實現(xiàn)對市域社會治理的精準(zhǔn)分析、整體研判、協(xié)同指揮、科學(xué)治理。例如，基層政府部門可依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺”，通過掌上辦、智能辦、窗口辦、自助辦等多種方式融合互補，實現(xiàn)智能導(dǎo)辦、跨省通辦、隨時能辦，讓政務(wù)服務(wù)跑出“加速度”。另一方面，基層治理部門要筑牢網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全防線?；鶎又卫聿块T掌握轄區(qū)人口、企業(yè)相關(guān)信息。為構(gòu)建高效的基層治理體系，相關(guān)部門要進(jìn)一步完善涵蓋采集、傳輸、存儲、處理、交換、銷毀等全生命周期的數(shù)據(jù)資源安全保障體系，筑牢抵御網(wǎng)絡(luò)安全攻擊的“防火墻”［9］。

4.3 構(gòu)建基層公共服務(wù)平臺，推進(jìn)治理體系數(shù)字化

一是構(gòu)建功能完善的基層公共服務(wù)平臺?；鶎又卫聿块T要以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以智慧社區(qū)建設(shè)為抓手，以精準(zhǔn)服務(wù)為主線，積極探索數(shù)字化背景下社區(qū)服務(wù)供需對接機(jī)制，著力解決群眾的揪心事、煩心事，持續(xù)增強(qiáng)群眾的幸福感。基層公共服務(wù)平臺是開展基層治理的重要載體?；鶎又卫聿块T要通過建立全時段訴求響應(yīng)、全區(qū)域服務(wù)覆蓋及全過程閉環(huán)管理的基層公共服務(wù)平臺，切實解決基層治理難題，實現(xiàn)“民有所呼、接訴即辦”。各地應(yīng)按照“一數(shù)一源、一源多用”數(shù)據(jù)共享原則，形成一套滿足各部門、街鎮(zhèn)需求的數(shù)據(jù)協(xié)同體系；通過數(shù)據(jù)整合，解決基層重復(fù)填報工作量大的問題，提高工作和服務(wù)的高效性、靈活性，做到隨需填報、隨需提取，有效實現(xiàn)社區(qū)工作減負(fù)，使社區(qū)網(wǎng)格員能夠有更多的時間為居民提供服務(wù)［10］。二是推進(jìn)基層治理體系數(shù)字化，提升基層治理水平。在電子政務(wù)環(huán)境下，基層部門要加快推進(jìn)社會治理體系數(shù)字化建設(shè)，拓展基層治理數(shù)字化應(yīng)用場景，充分運用新型數(shù)字技術(shù)，進(jìn)一步優(yōu)化就業(yè)、養(yǎng)老、教育等領(lǐng)域的資源配置。同時，基層部門要結(jié)合人口普查、網(wǎng)格巡查等工作建立基層治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并將其應(yīng)用到居民醫(yī)療保險繳納、城市居住證等業(yè)務(wù)結(jié)合中，打造智能化、精準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)體系［11］。

5 結(jié)束語

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口流動加快，基層治理由傳統(tǒng)的“人治”向“智治”轉(zhuǎn)型。利用數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必由之路，是建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的內(nèi)在要求。在打造數(shù)字社會背景下，我國要充分發(fā)揮新一代信息技術(shù)的優(yōu)勢，利用數(shù)字賦能基層治理體系建設(shè)，提升基層治理能力和水平，營造群眾滿意的生活環(huán)境。