鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式探究
——基于靜海區(qū)西翟莊鎮(zhèn)的實踐與思考

□郭迎眉

（中共天津市靜海區(qū)委黨校，天津 300000）

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村集體“三資”規(guī)模不斷擴(kuò)大，因“三資”監(jiān)管不到位產(chǎn)生的農(nóng)村集體資產(chǎn)流失、村干部違紀(jì)違法等問題日益凸顯，成為影響鄉(xiāng)村振興的最大障礙、最大掣肘、最大梗阻。因此，靜海區(qū)始終堅持把農(nóng)村“三資”監(jiān)管作為加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效抓手，持續(xù)出重拳、下猛藥，打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”，推動農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作取得明顯成效。

1 問題導(dǎo)向——靜海區(qū)“三資”監(jiān)管相關(guān)問題亟須改進(jìn)

1.1 農(nóng)村集體“三資”概念

農(nóng)村“三資”這一概念最早出現(xiàn)在2009 年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕4 號）中，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的資金、資產(chǎn)、資源，簡稱“三資”。結(jié)合天津市具體實際情況來看，“資金”是指農(nóng)村集體所有的貨幣資金，在2022 年前是指現(xiàn)金和銀行存款，但為進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運行，2022 年初，天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委推行“一網(wǎng)管理”非現(xiàn)金結(jié)算模式，并納入鄉(xiāng)村振興考核掛圖作戰(zhàn)，靜海區(qū)全部完成任務(wù)，現(xiàn)在“資金”這一概念在天津市范圍內(nèi)是指銀行存款?！百Y產(chǎn)”是指用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（包括小型水利工程）、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)；用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)?！百Y源”是指法律法規(guī)規(guī)定，屬于集體所有的土地、林地、草地、荒地、灘涂、水面等自然資源。

1.2 靜海區(qū)農(nóng)村“三資”監(jiān)管中存在的問題

很長一段時間以來，靜海區(qū)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作以村級財務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理服務(wù)制度為突破口，在破解農(nóng)村集體“三資”管理混亂難題中發(fā)揮了制度保障作用。2004 年，蔡公莊鎮(zhèn)率先試行村級財務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理服務(wù)制度，2006 年在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面開展，經(jīng)過多年探索，靜海區(qū)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作取得了初步成效，為規(guī)范村干部用權(quán)和農(nóng)村集體“三資”保值增值提供了有力保障。但是從現(xiàn)實情況來看，“三資”監(jiān)管方面依然存在相關(guān)問題亟須解決。一是認(rèn)識偏差、管理“空位”問題亟須糾正。隨著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深化“三轉(zhuǎn)”，紀(jì)委監(jiān)委相繼退出有關(guān)小組成員單位，不再直接參與、牽頭相關(guān)工作，但有關(guān)職能部門依賴思想還未根本轉(zhuǎn)變，誤把推動當(dāng)主抓、專責(zé)當(dāng)主責(zé)，及時補(bǔ)缺補(bǔ)漏還應(yīng)加強(qiáng)。二是指導(dǎo)缺位、培訓(xùn)“空白”問題亟須整改。區(qū)級層面對“三資”方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)較少，特別是隨著天津市農(nóng)經(jīng)站機(jī)構(gòu)的撤銷，靜海區(qū)農(nóng)委對村級“三資”監(jiān)管工作的指導(dǎo)服務(wù)也日漸減少，這直接導(dǎo)致村鎮(zhèn)干部“三資”監(jiān)管工作業(yè)務(wù)知識匱乏，出現(xiàn)相關(guān)工作缺少遵循、落實不到位等現(xiàn)象。三是增值瓶頸、資源“空置”問題亟須解決。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、街存在對資產(chǎn)資源保值增值不重視、利用率不高、資產(chǎn)浪費、資源空置等現(xiàn)象。存在“三資”清理不細(xì)、不實以及底數(shù)不清等問題，部分村、街固定資產(chǎn)常年不進(jìn)行盤點。四是法規(guī)滯后、制度“空缺”問題亟須完善。上級下發(fā)的“三資”指導(dǎo)類文件少，特別是操作規(guī)程規(guī)范類的制度缺乏，甚至有的干部對何為白條入賬存在困惑，對相關(guān)要求認(rèn)識不夠充分。

2 穩(wěn)步推進(jìn)——區(qū)紀(jì)委監(jiān)委以“五項行動”為抓手，提升“三資”監(jiān)管質(zhì)效

針對“三資”在監(jiān)管過程中存在的各項問題，靜海區(qū)各級紀(jì)檢監(jiān)察組織充分發(fā)揮協(xié)助職責(zé)和監(jiān)督專責(zé)，在農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管專項治理過程中，著眼于政治監(jiān)督，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，重點以“五項行動”為抓手，探索出具有地方特色的“三資”監(jiān)管路徑。

2.1 政治監(jiān)督護(hù)航行動

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要部門，肩負(fù)著政治監(jiān)督重任，為進(jìn)一步強(qiáng)化組織推動，在整治過程中，靜海區(qū)紀(jì)委監(jiān)委以區(qū)委名義制發(fā)了《關(guān)于對農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作開展集中整治的工作方案》，統(tǒng)籌政協(xié)、組織、信訪、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門監(jiān)督力量，明確各職能部門重點任務(wù)，構(gòu)建齊抓共管鄉(xiāng)村治理新格局。另外，推動各單位建立問題清單、任務(wù)清單和責(zé)任清單，對“三資”監(jiān)管領(lǐng)域問題自查自糾。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門合力，建立責(zé)任清單，為推動“三資”管理規(guī)范化打好基礎(chǔ)。

2.2 政治生態(tài)凈化行動

只有堅持嚴(yán)的基調(diào)、嚴(yán)的措施、嚴(yán)的氛圍，才能有效推動各項措施相互配合、相互促進(jìn)[1]。在整治過程中，靜海區(qū)紀(jì)委監(jiān)委對全區(qū)所有村（社區(qū)）進(jìn)行巡察全覆蓋，系統(tǒng)梳理近2 輪270 個村級黨組織巡察情況。通過調(diào)研監(jiān)督、下沉監(jiān)督，總結(jié)出當(dāng)前靜海區(qū)“三資”監(jiān)管過程中存在的落實“空轉(zhuǎn)”、制度“空缺”、資源“空置”等亟須破解的“十空”問題，并提出靶向施治、鐵腕懲治、常督長治等“十治”建議，以“十治并舉”破“十空亂象”。同時，依托信息化監(jiān)督平臺和小微權(quán)力“一點通”，暢通信、訪、網(wǎng)、電、微舉報渠道，設(shè)立廉情直報點、監(jiān)報點，發(fā)現(xiàn)群眾身邊作風(fēng)問題。此外，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)，綜合運用約談?wù)]勉、通報批評、紀(jì)律處分等方式，準(zhǔn)確運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，對典型違紀(jì)違法問題加強(qiáng)通報曝光，強(qiáng)化警示震懾。

2.3 權(quán)力運行陽光行動

發(fā)揮制度作用，確保人民行使監(jiān)督權(quán)力的職責(zé)，使權(quán)力在公開透明的環(huán)境中運行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度“籠子”的根本之策[2]。為此，靜海區(qū)把“三資”監(jiān)管作為規(guī)范基層“小微權(quán)力”運行重要抓手，采取“走出去”與“請進(jìn)來”相結(jié)合的方式，借鑒、吸收先進(jìn)的好制度，繼承、發(fā)揚管用的老制度，總結(jié)、完善新制度，并以西翟莊鎮(zhèn)為試點，匯編《農(nóng)村“三資”管理工作指南》，更新完善“小微權(quán)力”清單，補(bǔ)齊制度盲點。除此之外，積極督促推動相關(guān)職能部門進(jìn)一步完善村務(wù)公開平臺、產(chǎn)權(quán)交易平臺，借助數(shù)字管理系統(tǒng)的全程留痕、陽光公開等功能，有效防止“三資”流失。

2.4 靶向攻堅突破行動

只有突出重點、靶向施治，才能有效突破“三資”領(lǐng)域難點問題，鞏固擴(kuò)大整治成果。為此，靜海區(qū)紀(jì)委監(jiān)委重點以農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源承包租賃合同作為關(guān)鍵突破口，系統(tǒng)規(guī)范15 類問題合同，為農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。

2.5 基層監(jiān)督助力行動

基層是服務(wù)群眾的最前沿，是國家治理的基礎(chǔ)和中心，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委充分發(fā)揮基層監(jiān)督作用，運用“雙聯(lián)雙評”工作機(jī)制，在本級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立聯(lián)合會商、聯(lián)合檢查、評估檢查結(jié)果、評估整改成效的聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制。此外，創(chuàng)新監(jiān)督方式，建立基層監(jiān)督聯(lián)系點制度，推行機(jī)關(guān)部室包聯(lián)員、鎮(zhèn)街紀(jì)委指導(dǎo)員、基層站點聯(lián)絡(luò)員“三員共聯(lián)”工作機(jī)制。通過創(chuàng)新工作運行機(jī)制，充分發(fā)揮基層及相關(guān)職能部門的監(jiān)督作用，防止出現(xiàn)工作缺位、責(zé)任缺失情況，有效遏制“三資”監(jiān)管領(lǐng)域存在的相關(guān)問題。

3 試點先行——以西翟莊鎮(zhèn)為試點推動“三資”管理制度化、規(guī)范化

在加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的各環(huán)節(jié)中，制度建設(shè)是重中之重，只有加強(qiáng)頂層設(shè)計，健全制度機(jī)制，壓實主體責(zé)任，才能把村級權(quán)力管起來，從源頭上遏制各種問題發(fā)生。自2022 年5 月以來，西翟莊鎮(zhèn)作為試點，在靜海區(qū)率先實施了農(nóng)村“三資”監(jiān)管問題整治工作，經(jīng)過建章立制、探索實踐，總結(jié)提煉出一套可推廣可復(fù)制的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管制度，推動農(nóng)村“三資”管理工作制度化、規(guī)范化運行。

3.1 健全制度體系，實現(xiàn)從依賴經(jīng)驗到依靠制度的轉(zhuǎn)變

針對過去“三資”領(lǐng)域制度零散陳舊，缺乏系統(tǒng)性和變革創(chuàng)新，甚至一度出現(xiàn)不找政策找“前輩”、不憑文件憑“經(jīng)驗”的現(xiàn)象，西翟莊鎮(zhèn)以原有制度匯編為藍(lán)本，廣泛征求上級部門、兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層黨組織的意見，查缺補(bǔ)漏、細(xì)化完善原有制度，形成囊括組織機(jī)構(gòu)篇、會計核算篇、財務(wù)管理篇等7 部分36 項制度規(guī)定的《西翟莊鎮(zhèn)“三資”管理服務(wù)工作指南（試行）》（以下簡稱《指南（試行）》）。在此基礎(chǔ)上，開展監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)會，專門針對新修訂出臺的農(nóng)村“三資”管理制度在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的難點、堵點問題進(jìn)行提示講解。此外，指導(dǎo)各村依據(jù)《指南（試行）》中制度、辦法，充分結(jié)合村情，通過“四議兩公開”民主程序制定各村財務(wù)管理制度，并將各村推行“三資”制度化管理情況作為行政村評星定級的重要考評內(nèi)容。

3.2 明確職責(zé)任務(wù)，實現(xiàn)從職責(zé)不清到權(quán)責(zé)分明的轉(zhuǎn)變

過去，“三資”管理涉及“錢”和“權(quán)”，部分包村干部因怕惹麻煩“敬而遠(yuǎn)之”，還有的片面認(rèn)為“三資”管理是相關(guān)部門的責(zé)任，“事不關(guān)己高高掛起”。對此，根據(jù)《指南（試行）》中內(nèi)容、《西翟莊鎮(zhèn)包村干部工作制度》明確規(guī)定，包村干部要全程參與村集體“四議兩公開”會議，履行監(jiān)督責(zé)任，對村級重大事項執(zhí)行《西翟莊鎮(zhèn)村級重大事項“四議兩公開”鎮(zhèn)級議事制度》，有效避免互相推諉、你等我靠等問題發(fā)生。修訂《西翟莊鎮(zhèn)村級印章使用監(jiān)督管理辦法》，針對村級公章管理崗位，選派正式在編干部專人負(fù)責(zé)，根據(jù)印章事由劃分高、中、低用章風(fēng)險等級，嚴(yán)格規(guī)范審批蓋章流程。

3.3 強(qiáng)化制度執(zhí)行，實現(xiàn)從制度落虛到剛性執(zhí)行的轉(zhuǎn)變

過去，鎮(zhèn)村干部對農(nóng)村“三資”管理擺位不高，壓力傳導(dǎo)層弱化、制度落虛落空問題較為突出。對此，西翟莊鎮(zhèn)在制度試行首月實行每隔7 d 調(diào)度1 次，逐級落實即知即改、立行立改責(zé)任；在制度實施全過程，不斷查漏補(bǔ)缺、提升完善，確保“三資”管理規(guī)定與基層實際相吻合。西翟莊鎮(zhèn)紀(jì)委制訂了10 項監(jiān)督舉措，對農(nóng)村集體資產(chǎn)資源承包租賃、大額資金支出使用等易多發(fā)問題實施精準(zhǔn)監(jiān)督、專項監(jiān)督，對不支持、不配合甚至干擾、阻礙制度落實的組織或個人依規(guī)懲處。

4 縱深推進(jìn)——以更加緊迫的責(zé)任感、使命感完善農(nóng)村“三資”監(jiān)管模式

二十屆中央紀(jì)委第二次全會公報指出，在新時代新征程上一刻不停推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，把黨的偉大自我革命進(jìn)行到底。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變革，以及推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨在基層不斷延伸，農(nóng)村“三資”監(jiān)管應(yīng)不斷創(chuàng)新實踐。因此，唯有持續(xù)深化高質(zhì)量意識，以更加緊迫的責(zé)任感、使命感在實踐中創(chuàng)新，才能使“三資”領(lǐng)域的各項工作落實到位，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家發(fā)揮作用。

4.1 做好管與放的統(tǒng)一

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責(zé)時，主管部門要負(fù)主體責(zé)任，同時各部門責(zé)任需進(jìn)一步細(xì)化、明確。目前許多工作都要靠紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)去推動實施，在今后工作中，應(yīng)強(qiáng)化其協(xié)助、引導(dǎo)、推動功能，進(jìn)一步理順各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門權(quán)責(zé)關(guān)系。通過促進(jìn)相關(guān)職能部門分工合作、密切配合，全面加強(qiáng)對農(nóng)村集體“三資”管理情況、有關(guān)制度落實情況的監(jiān)督檢查，共同推動農(nóng)村集體“三資”管理工作全面落實，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有力保障[3]。

4.2 推動增與減的互補(bǔ)

村民參與是“三資”監(jiān)管和社會治理創(chuàng)新實踐中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展和創(chuàng)新基層社會治理方面，要進(jìn)一步明確村（居）兩委和村務(wù)監(jiān)督委員會職責(zé)定位，逐步推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督從政府主導(dǎo)走向村民自治，廣泛發(fā)動群眾、組織群眾、參與群眾，使群眾成為基層治理的主角。在實際調(diào)研過程中，個別村干部不清楚“四議”“公開”及“四議兩公開”具體流程。因此，在監(jiān)管過程中，必須針對上述問題強(qiáng)化民主監(jiān)督和管理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各類財務(wù)決策必須嚴(yán)格履行“四議兩公開”民主決策程序，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員（或代表）會議討論決定，決策內(nèi)容應(yīng)在村務(wù)公示欄內(nèi)公開公示，實施結(jié)果及時向全體成員公布。此外，堅持高標(biāo)準(zhǔn)開展工作，但又不能增加基層負(fù)擔(dān)，各項工作措施、載體等要符合基層實際，宜簡不宜繁[4]。

4.3 實施人與事的聯(lián)動

要進(jìn)一步營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，強(qiáng)化廉潔村居建設(shè)，推動“一鎮(zhèn)一品、一村一韻、一行業(yè)一特色”廉潔文化建設(shè)，推進(jìn)廉潔文化進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、街，構(gòu)建良好氛圍，塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)。此外，提升基層干部素質(zhì)，培養(yǎng)人才隊伍，加強(qiáng)農(nóng)村會計隊伍職業(yè)化建設(shè)，配齊管理人員，保證農(nóng)村“三資”服務(wù)中心干部人才隊伍穩(wěn)定，強(qiáng)化“三資”管理人員的政策法律和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升其履職能力和工作水平，完善激勵措施，暢通職務(wù)晉升、職稱評定、人才流動通道，提高工作人員積極性，全方位激活鄉(xiāng)村振興原動力。

4.4 推進(jìn)快與慢的融合

在實際工作中，明確基層小微權(quán)力規(guī)范運行所導(dǎo)致的“慢”和激勵基層干部放開手腳工作求“快”二者之間的界限，妥善處理快與慢之間的辯證關(guān)系，保證各項工作有序推進(jìn)。在更高層次和更大視野中把握創(chuàng)新實踐方向，高質(zhì)量、快節(jié)奏地向前發(fā)展，做到快慢有機(jī)結(jié)合[5]。在實施過程中，一方面，規(guī)范農(nóng)村“三資”交易行為和流程，村集體資產(chǎn)、資源發(fā)包、租賃及村集體建設(shè)項目。另一方面，實行動態(tài)管理，提高監(jiān)管效率，依托現(xiàn)有平臺系統(tǒng)實現(xiàn)對集體資產(chǎn)、成員、股權(quán)和登記賦碼的“一網(wǎng)管理”，確保集體資產(chǎn)“顆粒歸倉”。

5 結(jié)束語

在農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管過程中，各級紀(jì)檢監(jiān)察組織作為重要協(xié)助部門，著眼政治監(jiān)督，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，在“三資”專項治理過程中發(fā)揮了重要作用。文章以靜海區(qū)紀(jì)委監(jiān)委“三資”專項治理“五項行動”為切入點，以西翟莊鎮(zhèn)“三資”制度化建設(shè)為案例進(jìn)行分析，力求為探究鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式提供思考啟示。