論鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新路徑
——基于對赤水河流域X村的調(diào)查

□劉心怡，王 燕

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

X 村位處赤水河流域黔北段，赤水河貫穿我國云貴川喀斯特地貌區(qū)，是長江上游唯一一條保留自然水文的一級支流，兩畔有眾多依賴水質(zhì)生存的白酒產(chǎn)業(yè)，如茅臺酒、五糧液、郎酒等，生態(tài)地位與生態(tài)治理的重要性顯著。由于特殊的地貌因素，鄉(xiāng)村百姓往往分散聚居于大山之中，無論是經(jīng)濟(jì)、科技水平還是村民的受教育水平都處于層次較低的狀態(tài)，保留有濃厚的宗法氣息。近年來，鄉(xiāng)村振興取得長足進(jìn)步，鄉(xiāng)村面貌日新月異，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾卻愈漸尖銳，文章將探討如何從法律角度治理鄉(xiāng)村環(huán)境。

1 X村生態(tài)環(huán)境污染的成因

1.1 養(yǎng)殖場的污水排放

根據(jù)2020 年自然資源部制定的《全國土地分類》和《關(guān)于養(yǎng)殖占地如何處理的請示》規(guī)定，“禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)不能建設(shè)養(yǎng)殖場，必須遠(yuǎn)離河流、飲用水源和村莊等”。X 村有1 家約5 000 頭豬的大型養(yǎng)殖場與4 家小型養(yǎng)殖場混雜坐落于人群密集區(qū)域，選址違背了相關(guān)規(guī)定，依照我國法律規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)及時對污水、畜禽糞便和尸體等進(jìn)行收集、貯存、清運(yùn)和無害化處理，防止排放惡臭氣體，很明顯該村的養(yǎng)殖場不符合法律的規(guī)定[1]。

1.2 村民生活污水的囤積與排放

隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展，多數(shù)年輕人選擇回到家鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村人口得到了回溯，但自留地的農(nóng)耕面積相較于以前卻大幅減少。從前，村民的生活污水往往囤積起來作為農(nóng)家肥，但現(xiàn)在由于需要澆灌的農(nóng)作物減少且生活污水中還摻雜了有害化學(xué)物質(zhì)，造成難以處理的局面，成為村民生活的一大困擾[2]。

1.3 潛在的水資源危害

當(dāng)?shù)卣ㄟ^招商引資、土地扭轉(zhuǎn)有償轉(zhuǎn)包，在X 村建設(shè)了蔬菜基地，從強(qiáng)制種植板栗失敗，后又連續(xù)嘗試種植花椒、葡萄、獼猴桃等也均告失敗，總的來說收益甚微。

基地大量施用農(nóng)藥、化肥和激素，但該基地從X河的上游延伸至中游，有2 處溶洞口緊鄰基地，存在地下暗河，那么基地所施用的農(nóng)藥、化肥是否通過滲透進(jìn)入地下暗河，加上村民生活污水的滲透，以及一直以來將天坑作為垃圾場，X 村實(shí)際可能存在隱藏的水資源危害。

2 X村生態(tài)環(huán)境治理中存在的問題

2.1 村委會強(qiáng)制執(zhí)行力的不足

X 村村委會對河道治理實(shí)行村干部負(fù)責(zé)制，即專門安排一位村干部來管理河道，其會定期帶領(lǐng)村民下河打撈垃圾，也會專門對接村民對河道治理方面的一些反饋。村干部負(fù)責(zé)制是對河長制的一種補(bǔ)充，使得河道治理的實(shí)施性和實(shí)時性更強(qiáng)，但村委會屬于基層自治組織，終究缺乏強(qiáng)制力[3]。

據(jù)了解，2020 年以前，該村規(guī)模最大的養(yǎng)殖場一直將動物的排泄物排放于河流中，村委會卻束手無策，之后受政府的管制才將排泄物分批次運(yùn)至附近耕地用作肥料，這一方式不足以消化如此多的排放物，還常有偷排現(xiàn)象。

2.2 環(huán)境污染治理資金的薄弱

養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶投資創(chuàng)建的，本身資金基礎(chǔ)薄弱，很難承受凈化排污設(shè)備的費(fèi)用，且養(yǎng)豬場規(guī)模大，堆積的排泄物多，通過政府規(guī)定的“資源循環(huán)”策略不能完全解決排污問題，這也是偷排現(xiàn)象頻繁發(fā)生的原因之一[4]。

2.3 基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施的缺乏

2020 年下半年，當(dāng)?shù)乜h政府在轄區(qū)內(nèi)的村莊實(shí)行生活垃圾統(tǒng)一分類處理，并由各生產(chǎn)隊進(jìn)行監(jiān)督，沿鄉(xiāng)村公路定點(diǎn)設(shè)置分類垃圾桶，垃圾車定期來收。在此之前，村里無專門垃圾回收點(diǎn)，垃圾處理是該村一直以來存在的主要問題。隨機(jī)訪問11 位村民后，了解到村民非常清楚亂倒垃圾會對環(huán)境產(chǎn)生不良影響，但其表示因沒有垃圾傾倒點(diǎn)，此實(shí)為無奈之舉，最終是通過該縣的眾多村委會向當(dāng)?shù)卣从?，才出臺相關(guān)政策解決了這個難題。且X 村未設(shè)立統(tǒng)一的污水處理點(diǎn)，導(dǎo)致對生活污水的不科學(xué)處理，以致生活環(huán)境以及土壤、水體遭受污染。

2.4 河長制實(shí)現(xiàn)遭遇的困境

河長制是指由各級黨委、行政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任本轄區(qū)內(nèi)主要河流流域的“河長”，組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的職責(zé)，通過目標(biāo)分解、分級傳遞進(jìn)行相應(yīng)河湖環(huán)境保護(hù)和管理，并通過嚴(yán)格的評價考核機(jī)制進(jìn)行保障的制度，是一種考核問責(zé)制。這樣的制度設(shè)立容易陷入“臨時性、運(yùn)動性、應(yīng)急性”的工作安排誤區(qū)。

據(jù)了解，負(fù)責(zé)X 村的河長幾乎很少到實(shí)地進(jìn)行監(jiān)管，多是通過間接消息來了解河流治理情況。問責(zé)制本身帶有“被動性”，具體實(shí)施起來，黨政干部可能會產(chǎn)生“等問題顯露出來才會追責(zé)”的心理，也就是因被動而導(dǎo)致的應(yīng)急性，問題顯露以后，又大張旗鼓治理，即“臨時性”與“運(yùn)動性”。

2.5 鄉(xiāng)村宗法秩序的轉(zhuǎn)變

通過對X 村村民的隨機(jī)訪問發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會更像是以血緣為紐帶的大家庭。于是出現(xiàn)了村民為了維護(hù)家族和睦、減少沖突，對養(yǎng)殖場造成的污染視而不見，甚至閉口不談的情形，往往選擇包庇違法排污行為，認(rèn)為家丑不可外揚(yáng)。

因此，在村民內(nèi)部，開辦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶缺乏能與之制衡的自生力量，成為“一家獨(dú)大”。雖然隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來鄉(xiāng)村的中心逐漸轉(zhuǎn)向村里的財富擁有者，因發(fā)展產(chǎn)業(yè)致富的農(nóng)戶開始在鄉(xiāng)村掌握主導(dǎo)權(quán)，這對原有的鄉(xiāng)村秩序帶來了沖擊，但宗法秩序并沒有徹底消失。

3 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新路徑

3.1 強(qiáng)化環(huán)境權(quán)益，完善地方立法

3.1.1 賦予環(huán)境權(quán)更多的私權(quán)性質(zhì)

我國環(huán)境法屬于公法，以政府管理、公眾遵守的模式，但環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)被賦予更多私權(quán)屬性。20 世紀(jì)末，日本大阪律師協(xié)會環(huán)境權(quán)研究會曾倡導(dǎo)環(huán)境權(quán)是“關(guān)于大氣、水、日照、靜穩(wěn)、景觀、土壤等環(huán)境，存在著與不動產(chǎn)的利用權(quán)無關(guān)，應(yīng)屬于萬人共有的環(huán)境共有法理”的觀點(diǎn)。環(huán)境治理不只是政府的職責(zé)，其可以適當(dāng)破除政府管控與公眾被管控的關(guān)系，更多強(qiáng)調(diào)環(huán)境的權(quán)利屬性，并賦予環(huán)境權(quán)以雙重的含義。一方面，公眾享有一定范圍內(nèi)改變環(huán)境的主動權(quán)。另一方面，公眾也享有治理環(huán)境的權(quán)利，其必須明白2 層含義之關(guān)聯(lián)，即只有行使治理環(huán)境的權(quán)利才能保障改變環(huán)境的權(quán)利的行使[5]。

適用于鄉(xiāng)村治理時，這樣的構(gòu)建能突破鄉(xiāng)村的宗法秩序，防止家族成員的相互包庇。往往對“執(zhí)行”有抵觸心理，而將主體換為自身并作為權(quán)利之擁有者，能有更高的積極性，當(dāng)村民在潛意識中認(rèn)知到環(huán)境污染實(shí)質(zhì)是對自身合法利益的損害，治理積極性也會有所提高。

3.1.2 細(xì)化鄉(xiāng)村生態(tài)治理的局部立法

鄉(xiāng)村環(huán)境治理的立法顯然有所欠缺，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的全國性法律規(guī)范至今還未制定，而在有關(guān)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的22 部行政法規(guī)中只有2 部對其有單獨(dú)的規(guī)定，其余20 部皆是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性治理規(guī)定。由此可見，鄉(xiāng)村治理沒有一部綱領(lǐng)性法律規(guī)范作為指導(dǎo)，相關(guān)法律法規(guī)散布于其他各類法規(guī)中，導(dǎo)致地方立法一定程度上在方向性和對該領(lǐng)域之重視度上有所缺失。例如地方立法未充分因地制宜便是該缺失的體現(xiàn)之一，就X 村而言，行政機(jī)關(guān)僅依照普遍性的治理方式對X 村進(jìn)行治理，但X 村的地貌、生態(tài)地位等因素卻未考慮入治理策略中[6]。

3.2 完善相關(guān)保障制度

3.2.1 完善環(huán)境保險制度

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)凈化設(shè)備的設(shè)置對于農(nóng)戶、當(dāng)?shù)卣斦裕际且还P難以承擔(dān)的費(fèi)用。一方面，只對產(chǎn)業(yè)的污染行為進(jìn)行行政處罰是治標(biāo)不治本。另一方面，政府在凈化設(shè)備的設(shè)置方面作出補(bǔ)貼或是減少相關(guān)稅收，都無法明顯減小農(nóng)戶因設(shè)置、運(yùn)行凈化設(shè)施所帶來的破產(chǎn)風(fēng)險，因此在綜合行政處罰、行政補(bǔ)貼與減少相關(guān)稅收等優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上可以加入商業(yè)保險，設(shè)置相關(guān)保險類型，可以幫助政府和農(nóng)戶分擔(dān)一部分費(fèi)用與風(fēng)險，在設(shè)置凈化設(shè)備時，政府可將購買凈化設(shè)備的相關(guān)保險定為強(qiáng)制險，即因凈化設(shè)備導(dǎo)致的損失，由農(nóng)戶與保險公司共同承擔(dān)，以此作為兜底性保障[7]。

3.2.2 完善基層河長制度

河長制實(shí)行的困境在于地方立法的不完善。貴州省政務(wù)公開2021 年X 村所在市關(guān)于河長制的實(shí)施成果，該市在河長制的實(shí)行中重“覆蓋”而輕“細(xì)化”。該市共有四級河長4 365 名，聘請河道警長398 名、水利專家309 名、環(huán)保專家203 名、民間志愿者1 468名、河道管理巡河保潔員2 518 名，實(shí)現(xiàn)了全市1 134 條河流河長制全覆蓋，人員部署具有一定的科學(xué)性，各地方立法應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化河長“應(yīng)當(dāng)做什么”，且具體到基層，以此提高法律的可執(zhí)行性，破解陷入“臨時性、運(yùn)動性、應(yīng)急性”工作安排誤區(qū)的困境[8]。

3.2.3 強(qiáng)化環(huán)境影響評價制度

在X 村的調(diào)研中，綜合水環(huán)境、生物多樣性等多因素，其既是飲用水源地，也是自然保護(hù)區(qū)，還是珍稀瀕危動物和水生生物棲息地，明顯不應(yīng)在上游及地下河出口建設(shè)對水源、土壤有污染的產(chǎn)業(yè)，但這些產(chǎn)業(yè)在建設(shè)時卻因未進(jìn)行環(huán)境影響評價，農(nóng)戶只需出具占用土地非農(nóng)用地便獲得許可。依照“時空有宜律”，X 村的水資源應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)管理對象，但該村的水生態(tài)卻沒有受到“特殊對待”，通過詢問村委會以及當(dāng)?shù)卮迕?，養(yǎng)殖場與蔬菜基地的選址也沒有進(jìn)行環(huán)境影響評價。

我國雖然已經(jīng)形成了較完備的環(huán)境影響評價體系，在城鎮(zhèn)環(huán)境治理中也取得了一定成果，但在鄉(xiāng)村治理中依然處于可有可無的境地。在日本，環(huán)境影響評價作為環(huán)境立法的基本原則之一，對生態(tài)環(huán)境治理有著不可忽視的作用，該制度的設(shè)置應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更加強(qiáng)化。

3.2.4 完善鄉(xiāng)村公眾參與機(jī)制

“對發(fā)展和執(zhí)行法律規(guī)定的大規(guī)模和持續(xù)的公眾參與，是成功的環(huán)保監(jiān)管方案的另一個重要支柱?！贝迕竦膮⑴c能有效提高行政機(jī)關(guān)的行政效率與治理實(shí)效，可以就生態(tài)環(huán)境相關(guān)事宜開通直接渠道以解決這一問題。

一是此通道的開通，能加強(qiáng)政府與村民間的信任感。20 世紀(jì)70 年代，美國的環(huán)境保護(hù)因社會組織、工業(yè)界與美國環(huán)境署之間的相互不信任，導(dǎo)致法律上的環(huán)境保護(hù)幾乎成為空頭承諾。二是直接渠道的開設(shè)能加強(qiáng)政府、村民或村民自治組織之間的聯(lián)系，從而使得兩方形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，更好治理鄉(xiāng)村環(huán)境。

3.3 創(chuàng)建微小型流域協(xié)作模式

3.3.1 微小型流域協(xié)作的觀點(diǎn)

以每個鄉(xiāng)村的村民自治委員會為單位，實(shí)行微小型流域協(xié)作。流域協(xié)作治理如2021 年云、貴、川等地達(dá)成的赤水河流域治理合作協(xié)議，以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行治理不僅能加強(qiáng)各區(qū)域間的協(xié)調(diào)配合、聯(lián)防聯(lián)控，還能提升流域治理的整體性與系統(tǒng)性。每一條小河流都形成了一個微小型流域，通過對X 村的分析，下游村莊村民往往是對X 村違法排污行為最為活躍的監(jiān)督者，在制約上游污染者的作用上甚至超越村委會，且X 河下游的村莊建有食品廠、白酒廠等需要優(yōu)質(zhì)水源的產(chǎn)業(yè)，上游的排污會造成外部負(fù)經(jīng)濟(jì)性，其對于上游污染源會十分警惕，因此將整個微小流域作為一個整體來治理，不失為鄉(xiāng)村治理良策。

3.3.2 微小型流域協(xié)作協(xié)議的要點(diǎn)

一是全方位協(xié)作，避免“九龍治水”困境。所謂全方位協(xié)作，即在資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)分布、生態(tài)修復(fù)、全域監(jiān)管等各個方面實(shí)行協(xié)作，形成統(tǒng)籌性管理。比如在產(chǎn)業(yè)分布上，河流源頭村莊盡量減少高排放產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，而養(yǎng)殖業(yè)的排放可以實(shí)行全域消化，將牲畜的排泄物分散至整個流域內(nèi)的鄉(xiāng)村農(nóng)田，提高資源循環(huán)效率。二是設(shè)立一個流域治理自治委員會，并作為村委會組成部分，成員可以由村里有威望的村民或者村干部擔(dān)任，定期制訂微型流域治理計劃，并督促各鄉(xiāng)村積極履行。

3.3.3 微小型流域協(xié)作協(xié)議實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)

《民法典》關(guān)于相鄰權(quán)、相鄰不動產(chǎn)之間不可量物侵害的規(guī)定，“不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質(zhì)。”就此，下游村莊對上游村莊進(jìn)行監(jiān)督具有法律依據(jù)，而村委會作為民法上的特別法人，在獲得特別社會信用代碼后，才可以依法開展履行職能所需要的民事活動，因此該治理模式所形成的協(xié)議賦予民事合同屬性，依照《民法典》第289 條處理相鄰關(guān)系的法律依據(jù)的規(guī)定，“法律、法規(guī)對處理相鄰關(guān)系有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當(dāng)?shù)亓?xí)慣?！睋?jù)此，協(xié)議可以有一定村規(guī)民約性質(zhì)的條款，以適應(yīng)村莊間關(guān)系處理的傳統(tǒng)因素。

4 結(jié)束語

黨的十九大以來，鄉(xiāng)村環(huán)境治理逐漸上升到國家層面的重要位置，2018 年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》中提出“推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興，建設(shè)生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”的要求，現(xiàn)如今鄉(xiāng)村治理依然是生態(tài)環(huán)境治理的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，但隨著國家不斷在立法、司法、執(zhí)法上的重視，今后我國鄉(xiāng)村會成為真正“山美、水美、人更美”的美麗鄉(xiāng)村。