鄉(xiāng)村振興下河南省農(nóng)村土地流轉問題及對策研究

□岳弋荻，楊玉倩

（1.河南師范大學國際教育學院，河南 新鄉(xiāng) 453000；2.河南師范大學法學院，河南 新鄉(xiāng) 453000）

黨的十八大以來，河南省深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極為農(nóng)村發(fā)展作出規(guī)劃調整。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力大幅度減少，農(nóng)民通過國家分配得到的土地大多閑置，土地承包權和土地經(jīng)營權的主體分離成為普遍現(xiàn)象。河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村土地問題亟須解決，因此，要切實解決河南省“三農(nóng)”問題，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)村土地就顯得尤為重要。根據(jù)當前農(nóng)村土地制度架構，土地流轉是推進土地規(guī)模經(jīng)營的必要路徑。截至目前，已有部分文獻研究了土地流轉難以實現(xiàn)的問題及原因，但由于研究方法和區(qū)域不同而并不全面。

鑒于此，文章以河南省農(nóng)村土地流轉的各項指標作為調研的主要依據(jù)，重點研究土地流轉在河南省農(nóng)村難以推進的背后原因，就河南省現(xiàn)行土地改革制度存在的問題提出合理性建議，以期在鄉(xiāng)村振興背景下推進河南省農(nóng)村閑置土地順利實現(xiàn)流轉。

1 文獻綜述

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉的影響因素

楊子硯和文峰（2020）[1]、楊青等（2022）[2]、戶艷領和李麗紅（2022）[3]對土地流轉的影響因素進行研究與探討，綜合其文獻成果總結出的共性因素有政府政策、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況、土地使用情況及農(nóng)戶家庭收入狀況等。其中戶艷領和李麗紅（2022）剖析了生態(tài)功能區(qū)域土地流轉的影響因素，指出土地歸屬認知是影響土地流轉的重要因素，且其影響因素不局限于經(jīng)濟學范疇。

1.2 土地流轉對農(nóng)民收入水平及收入分配的影響

目前國內大部分學者在研究時均發(fā)現(xiàn)土地流轉對農(nóng)民收入水平起到促進作用。

劉志忠等（2022）[4]基于農(nóng)村勞動力轉移視角分析研究得出，土地流轉有利于當?shù)剞r(nóng)民擺脫務農(nóng)，增加低收入農(nóng)村居民的收入，縮小收入差距。

杜鑫和張貴友（2022）[5]研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉帶來的收益非常可觀。

郭君平等（2022）[6]在中東部六省數(shù)據(jù)基礎上關鍵性指出，農(nóng)地流轉拉大了東部與中部地區(qū)農(nóng)戶間的收入差距。

各學者的研究均有不同的側重點，但不可否認的是土地流轉對于農(nóng)民的收入分配起到向好的導向促進作用。

1.3 各地土地流轉的現(xiàn)有問題分析及解決建議

多名學者實地考察后研究各個區(qū)域農(nóng)村特點，楊震道（2020）[7]、王曉霞和張寧（2022）[8]、楊紅艷（2022）[9]、張亞洲和楊俊孝（2022）[10]、王俊龍等（2022）[11]總結發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉難以推進的原因存在共性但各有不同。經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)農(nóng)民通常存在受教育程度低、思想普及不到位等問題造成土地無法流轉，各區(qū)域土地運用路徑不同，各地區(qū)農(nóng)民對其土地的依賴程度也有所不同，導致其對土地流轉的阻礙作用程度不同。筆者認為，應根據(jù)河南省的地理條件與人文環(huán)境等多方面因素研究其土地流轉難以進行的原因，結合已有文獻的研究方法進行類比與改進。

2 河南省農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

河南省是我國土地大省，目前河南省的土地流轉形式逐漸趨于多樣化，流轉速度較之前明顯加快，農(nóng)村土地流轉規(guī)模也逐漸擴大，但同時河南省多個地區(qū)也出現(xiàn)了一些亟須解決的新問題。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，河南省的土地所有權、土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權“三權分置”也逐步推進，各縣政府紛紛出臺一系列配套措施，鼓勵并幫助閑置的農(nóng)地順利流轉。綜合河南省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)及省內各地區(qū)的實地考察調研報告，分析當前河南省農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀，可以看出已經(jīng)取得了良好的效果，具體內容如下。

2.1 農(nóng)村土地流轉規(guī)模擴大但分布不均衡

河南省在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支持下不斷與農(nóng)戶達成合作與交易，土地流轉工作得到順利開展。根據(jù)河南省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2010 年起土地流轉面積飛速增長，截至2019 年，河南省土地流轉面積超過226.20 萬hm2，在家庭承包經(jīng)營土地面積中所占的比例也遠遠超過了34.8%，2021 年全省土地流轉面積254.87 萬hm2、土地托管面積248.07 萬hm2，規(guī)模經(jīng)營面積占家庭承包耕地面積的比重達到69.3%。但根據(jù)多份文獻研究報告數(shù)據(jù)，平原耕地和丘陵耕地比山區(qū)耕地更容易進行土地流轉，也方便進行統(tǒng)一調度，平原耕地與丘陵耕地較多的地區(qū)土地流轉比例更大。除此之外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地類型和經(jīng)濟水平的差異會給農(nóng)村土地流轉的規(guī)模和效率造成一定影響[12]。

2.2 土地流轉交易類型增多且參與主體多元化

隨著河南省土地流轉相關制度的不斷完善，各類土地流轉交易類型逐漸多元化。相關數(shù)據(jù)顯示，河南省交易土地類型以耕地、林地為主，流轉交易面積最多的是耕地，面積占比45%，其次是林地，占比35%。參與主體也由剛開始的以農(nóng)戶為主，發(fā)展到如今的當?shù)鼐用?、企事業(yè)單位等，從自身利益出發(fā)，為實現(xiàn)各自不同的發(fā)展規(guī)劃，前往河南省各地的農(nóng)村租用土地，使農(nóng)村土地市場更加復雜多變。然而，通過橫向對比分析，當前河南省農(nóng)村土地流轉仍然存在區(qū)域間分布不均衡、建設用地流轉占比較小、宅基地流轉困難等問題[13]。

2.3 農(nóng)村土地流轉方式趨于多樣化

農(nóng)村土地流轉方式主要有互換、轉包、出租、入股、轉讓等，河南省采用以互換、轉包、出租為主的流轉方式，并且逐步趨于多樣化。互換、轉包和出租的方式大多是農(nóng)民將自己閑置的土地讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)戶或是所在的集體經(jīng)濟組織，而對于可以將土地流轉給集體經(jīng)濟組織及其成員以外人員的入股等方式占比較少，發(fā)展較為緩慢。

目前，土地流轉增加了土地交換、股份合作等新形式，對河南省擴大土地流轉規(guī)模、提高土地流轉效率都有促進作用，并且根據(jù)最新的研究數(shù)據(jù)，該種新型流轉方式比例不斷上升[14]。

2.4 河南省農(nóng)村土地流轉年限以中短期為主

目前河南省農(nóng)村土地流轉的期限以短期和中期為主，長期流轉由于時間較長，在市場上一般不為交易主體所選擇。土地流轉初期，基于同村人員享有優(yōu)先權且流轉較為便利的原因，農(nóng)民在土地流轉過程中偏向流轉給熟人進行耕種，流轉期限普遍較短。調查數(shù)據(jù)顯示，河南省流轉期限簽訂為短期的（5 年以下）大都是口頭協(xié)議，中期（5～10 年）大部分都簽有書面協(xié)議，但仍有口頭協(xié)定。

隨著國家政策的不斷出臺和落實，基層農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織逐漸建立和優(yōu)化，村中形成了較為成熟的合作社，加之一些商業(yè)機構的參與，農(nóng)村土地流轉的期限逐漸延長，簽訂協(xié)議流程趨向書面化。

3 河南省農(nóng)村土地流轉中存在的問題

3.1 農(nóng)村土地流轉制度不完善

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，河南省農(nóng)村土地流轉制度趨向完善，但依然存在同一地方農(nóng)村土地流轉到不同經(jīng)營主體的情況，導致耕種人員難以進行連片操作與管理，不利于農(nóng)地的機械化操作。根據(jù)河南省土地流轉最新政策，要求土地流轉時間在3 年以上、面積在66.67 hm2以上才有機會得到國家補貼，這些制度要求門檻較高，會對農(nóng)戶土地流轉造成一定的阻礙。較大比例的農(nóng)戶傾向于將土地流轉給熟人，這對土地流轉價格和年限也有不利影響，土地用途不穩(wěn)定必然不利于對土地資源的合理運用及配置。因此，農(nóng)村土地流轉亟須基層政府出臺相關政策加以規(guī)范，不完善的體制機制會對當?shù)刂饕恋亟?jīng)營主體的形成造成阻礙，不利于土地流轉的發(fā)展[15]。

3.2 基礎設施薄弱，農(nóng)業(yè)建設滯后

河南省屬于北方的農(nóng)業(yè)大省，區(qū)域光照十分充足，必須保證農(nóng)作物得到充足的灌溉，但由于經(jīng)濟發(fā)展長期落后于其他省份等各種原因，河南省農(nóng)村的基礎設施普遍較為滯后。相關數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年，河南省農(nóng)村土地擁有噴灌、滴灌、滲灌設施的耕地占比仍然較少。農(nóng)村基礎設施在很大程度上會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村土地流轉的最終目的也是為了更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)共同富裕。當前，河南省存在明顯的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，大部分農(nóng)村的基礎設施不完善，相應的支持資金也得不到保障，在一定程度上限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地流轉后的管理能力。

3.3 基層土地流轉組織能力較弱，缺乏專業(yè)中介機構

河南省農(nóng)村土地流轉過程中涉及的交易環(huán)節(jié)較多，且程序大都較為煩瑣，同時有意向流轉土地的農(nóng)民的年齡一般較大，文化程度相對較低，對國家政策的了解不夠全面，對土地流轉流程的重要性也缺乏足夠的認識。河南省大多數(shù)基層土地流轉部門并未發(fā)揮相應的作用，農(nóng)村地區(qū)的中介服務機構數(shù)量較少，能夠提供的各種服務水平也不高，其在農(nóng)村土地流轉的過程中普遍選擇采用單一的行政手段。

在土地流轉過程中，河南省大部分土地流轉服務中心只在基層站點掛牌，發(fā)揮作用較小，并且多數(shù)地區(qū)以簽字代表同意土地流轉，甚至只需口頭協(xié)定即可達成一致，很少使用具體書面的土地流轉委托合同，這表明相關基層部門組織宣傳、講解土地流轉相關制度及流轉流程工作落實不到位、不規(guī)范，沒有發(fā)揮好相應的職能作用。

4 河南省農(nóng)村土地流轉的對策與建議

4.1 地方政府及時制定規(guī)范性文件，因地制宜降低一定的補貼門檻

農(nóng)村土地流轉涉及的程序大都較為煩瑣，擁有土地流轉權的主體大多文化程度有限，早期口頭合同、非正式流轉存在的問題已經(jīng)逐漸顯露。因此，鼓勵流轉雙方簽訂書面合同、規(guī)范農(nóng)村土地流轉程序、科學制定土地流轉的指導性價格對于平衡流轉雙方的利益以及促進農(nóng)村土地流轉十分重要。同時需要根據(jù)各地情況，因地制宜地適當降低補貼門檻，以此促進土地順利流轉。筆者認為，河南省基層政府可以參考浙江省、山西省成功經(jīng)驗，根據(jù)當?shù)厥袌錾掀毡榈牧鬓D交易價格和土地流轉的程序，針對性地出臺規(guī)范性文件，以此優(yōu)化農(nóng)村土地流轉機制，促使其更加規(guī)范化、有序化。

4.2 合理利用財政資金，完善農(nóng)村基礎設施

河南省農(nóng)村的基礎設施已經(jīng)基本實現(xiàn)全面覆蓋，但隨著時間的推移以及勞動力向城市的逐步過渡，大部分基礎設施需要及時維修和更新?lián)Q代，這在一定程度上降低了省內農(nóng)村土地的市場價格，阻礙了農(nóng)村土地流轉的進一步發(fā)展。現(xiàn)今，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，河南省財政廳安排資金12.3 億元，支持市縣以項目建設為載體開展農(nóng)村公益事業(yè)財政獎補、美麗鄉(xiāng)村建設、農(nóng)村綜合性改革試點試驗等工作，積極探索農(nóng)村發(fā)展有效路徑。

在此背景下，河南省各地農(nóng)村應當合理利用這筆財政資金，加大對當?shù)鼗A設施的投入，大幅度提升農(nóng)村的生產(chǎn)生活水平，從而為農(nóng)村土地流轉的發(fā)展提供有力支撐。

4.3 引進專業(yè)技術人才，鼓勵中介機構規(guī)范運營

基于當前河南省有意愿流轉土地的農(nóng)民年齡較大、文化程度相對不高的現(xiàn)狀，基層政府應細分當?shù)貐^(qū)域，并根據(jù)經(jīng)營類型的不同，提供一定的資金支持及福利補貼，吸引專業(yè)的科技人員和管理人員到基層實踐，并制定一套較為完善的監(jiān)督機制，向農(nóng)民提供無償培訓和問題咨詢。同時，各地政府應當鼓勵土地流轉相關中介機構合法、合理運營，防止機構收取不合理中介費的亂象。

5 結束語

本文說明了河南省農(nóng)村土地流轉存在的問題，并結合有關的調查數(shù)據(jù)，提出了相應的解決措施。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村土地流轉呈現(xiàn)向好發(fā)展的態(tài)勢，土地流轉的未來發(fā)展及其存在的問題日益得到了廣泛關注，需要進一步研究和探索。