鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的困境及對(duì)策研究

□錢 程

（吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000）

鄉(xiāng)村治理不僅是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也會(huì)對(duì)順利推進(jìn)其他任務(wù)和工作帶來深遠(yuǎn)影響。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中之義，是黨中央根據(jù)我國(guó)的情況，著眼全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而作出的重大決策部署，也是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。而鄉(xiāng)村振興因其復(fù)雜性和艱巨性的特點(diǎn)，使傳統(tǒng)的單一主體無法有效、高效完成鄉(xiāng)村振興，所以必須由多元主體對(duì)農(nóng)村全面發(fā)展進(jìn)步聚焦發(fā)力，以推動(dòng)完成鄉(xiāng)村振興[1]。

1 多元主體參與鄉(xiāng)村治理的角色定位

1.1 政府：鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)者

政府作為多元主體共治的主體，處于中軸位置，引領(lǐng)帶動(dòng)其他主體完成整體運(yùn)行。而各層級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理中體現(xiàn)出來的角色特點(diǎn)也有所不同，政府層級(jí)越高，其職能越宏觀[2]，即中央政府作為宏觀政策提供者，地方政府作為公共服務(wù)供應(yīng)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為具體落實(shí)公共服務(wù)的執(zhí)行者。

中央政府的職能范圍業(yè)務(wù)范疇涉及整個(gè)國(guó)家，主要通過重大決策部署落實(shí)相關(guān)制度，比如社保、醫(yī)保制度等。地方政府相對(duì)中央政府的輻射范圍較小，主要職能是保障并提高本地區(qū)居民的福利獲取水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是聽從地方政府對(duì)于中央政策進(jìn)行的謀劃與分析，從而進(jìn)行具體落實(shí)。

1.2 村兩委：鄉(xiāng)村治理的決策者

我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)行的是基層群眾自治機(jī)制，因此在村落的基層行政管理體系中，村兩委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的重要傳導(dǎo)帶，在鄉(xiāng)村基層行政管理體系中起著關(guān)鍵的主導(dǎo)作用[3]。所以村兩委在負(fù)責(zé)管理農(nóng)村各類公共事務(wù)的同時(shí)，還負(fù)責(zé)將國(guó)家最新的政策、法令及時(shí)傳達(dá)給村民，及時(shí)消除矛盾沖突隱患，直接承擔(dān)了基層政府分派的大量行政事務(wù)。辦好農(nóng)村的事情，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在基層黨組織，要發(fā)揮好村兩委的“領(lǐng)頭雁”作用。村干部要用腳步丈量村情，走遍每家每戶，問清需求，找準(zhǔn)方法，調(diào)解好村莊糾紛，解決好民生小事。鄉(xiāng)村掀起干事熱潮，呈現(xiàn)全新的鄉(xiāng)村發(fā)展景象。結(jié)合村兩委換屆，注重建設(shè)政治素質(zhì)過硬、工作能力夠強(qiáng)的農(nóng)村干部隊(duì)伍，帶領(lǐng)農(nóng)民持續(xù)調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。引導(dǎo)村民全面參與鄉(xiāng)村治理，持續(xù)延伸村黨組織服務(wù)群眾鏈條，推進(jìn)黨員聯(lián)系服務(wù)群眾常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益共贏，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

1.3 社會(huì)組織：鄉(xiāng)村治理的協(xié)同者

社會(huì)組織也被稱為“非政府組織”“非營(yíng)利組織”“民間組織”等，是由不同社會(huì)階層的公民在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中自發(fā)成立的介于政府與企業(yè)之間的社會(huì)團(tuán)體，具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性等特征[4]。社會(huì)組織作為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的依靠性力量，在鄉(xiāng)村治理中扮演協(xié)同者的角色，一是提升村民參與公共事務(wù)的積極性，二是搭建村民參與平臺(tái)，三是改善基層干群關(guān)系。

近年來，中國(guó)社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用越來越大。社會(huì)組織在滿足村民物質(zhì)文化需求的同時(shí)，又服務(wù)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)。一方面，社會(huì)組織公益性的特征，可以整合社會(huì)各類資源，動(dòng)員社會(huì)企業(yè)參加資金籌集，在彌補(bǔ)其自身財(cái)政資金的同時(shí)，吸納大量專業(yè)人才和精英人士，為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供定點(diǎn)服務(wù)。另一方面，社會(huì)組織有其獨(dú)特的追求和特點(diǎn)，為我國(guó)市場(chǎng)供給資源的同時(shí)，還會(huì)平衡社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸收社會(huì)資源到鄉(xiāng)村中來，大大增加市場(chǎng)供給服務(wù)，滿足鄉(xiāng)村振興多樣化要求。

1.4 村民：鄉(xiāng)村治理的主力軍

基層社會(huì)治理要靠黨組織引領(lǐng)，更離不開村民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，只有讓村民認(rèn)識(shí)到“村里的事就是自己的事”，鄉(xiāng)村建設(shè)方能看見成效。一直以來，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、配套資源建設(shè)及公共服務(wù)的提升為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了巨大的積極效應(yīng)。近年來，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的深入開展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了從無到有、由少到多、由有向優(yōu)的轉(zhuǎn)變，真正打通了連接農(nóng)村的“最后一公里”。但在組織實(shí)施的過程中發(fā)現(xiàn)，只是打通連接農(nóng)村的“最后一公里”還不夠，還需要實(shí)現(xiàn)與村民的有效銜接，借助農(nóng)村基層組織這個(gè)支點(diǎn)來撬動(dòng)村民的參與意識(shí)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。社會(huì)治理，重點(diǎn)在基層，關(guān)鍵靠群眾。隨著群眾民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，他們渴望參與社會(huì)事務(wù)的欲望愈發(fā)強(qiáng)烈，因此，必須順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，最廣泛地動(dòng)員和組織廣大群眾積極投身社會(huì)治理，不斷強(qiáng)化人民群眾的主體地位，積極鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)治理的方方面面。

2 多元主體參與鄉(xiāng)村治理面臨的問題

2.1 村支兩委行政附屬化

國(guó)家“行政權(quán)”與村民“自治權(quán)”是2 種權(quán)力類型，性質(zhì)各不相同。前者是國(guó)家基層政權(quán)組織，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表，由國(guó)家賦予權(quán)力；后者是由廣大農(nóng)村群眾直接選舉和授權(quán)產(chǎn)生的村民自治組織，以村民委員會(huì)為代表[5]。

人才的缺乏導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市流動(dòng)，出現(xiàn)“空心化”問題，這是近年來困擾我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)重要問題。人才資源的流失，造成了鄉(xiāng)村活力衰退，以致很多村寨都在慢慢走向消亡。缺乏靈活性導(dǎo)致村兩委權(quán)力下沉，隨著精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等工作在鄉(xiāng)村的具體落實(shí)，基層的行政權(quán)力也在進(jìn)一步下沉。

2.2 社會(huì)組織參與滯后化

社會(huì)組織在鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新中發(fā)揮著重要的作用，但是在社會(huì)組織更廣泛、更深入融入鄉(xiāng)村治理的大背景下，還存在參與分散化的問題。原因歸結(jié)為，社會(huì)組織在很大程度上對(duì)政府依存度較高，社會(huì)組織本質(zhì)上是民間組織，容易出現(xiàn)資金匱乏和專業(yè)人員短缺的現(xiàn)象。尤其是成立之初的社會(huì)組織經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏經(jīng)費(fèi)渠道，極大地阻礙了社會(huì)組織的正常運(yùn)行與健康發(fā)展，更無法有效參與到鄉(xiāng)村治理與村民合作中，導(dǎo)致工作難以開展。

由于發(fā)展時(shí)間短，自身組織建設(shè)能力不足、發(fā)展不成熟，大部分社會(huì)組織沒有建立起完善的組織運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和決策機(jī)制，工作能力和工作效率低下，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織公益性的發(fā)揮。社會(huì)組織人才不足，缺乏專業(yè)人才，總體上來看，社會(huì)上公眾對(duì)社會(huì)組織和從業(yè)者認(rèn)同感較低，社會(huì)組織人才的專業(yè)價(jià)值被低估，薪資水平低、人才大量流失以及整體隊(duì)伍不穩(wěn)定等，使其難以留住人才。

2.3 村民參與治理邊緣化

由于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向外流動(dòng)，村莊內(nèi)部留守村民呈現(xiàn)老齡化趨勢(shì)。在現(xiàn)如今鄉(xiāng)村議事機(jī)制下，一方面，青壯年作為議事的骨干群體，因?yàn)橥獬鰟?wù)工不能及時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)投票，而選擇授權(quán)給村莊留守老人投票，議事制度失去民主性和真實(shí)性。另一方面，留守村民文化水平普遍不高，公共參與意識(shí)較為淡薄，往往認(rèn)為村莊公共事務(wù)與自身利益無關(guān)，參與鄉(xiāng)村治理的積極性低。

鄉(xiāng)村社會(huì)在發(fā)展過程中，本質(zhì)上其實(shí)仍是在血緣和地緣維系下的熟人社會(huì)，所以在這種情況下，鄉(xiāng)村精英出現(xiàn)在了村莊的大眾視野中。鄉(xiāng)村精英在村莊公共事務(wù)處理中頻繁出現(xiàn)，有的鄉(xiāng)村精英甚至出現(xiàn)了動(dòng)機(jī)異化的情況，通過自身的資源與人脈，控制村民選舉意愿，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村治理和協(xié)商民主進(jìn)程。需要上層加以政策限制和多元主體協(xié)商共治，完善鄉(xiāng)村精英參與治理的體制，積極創(chuàng)新機(jī)制。

3 多元主體參與鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

3.1 變革政府職能角色定位

轉(zhuǎn)變和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從以往的社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系鄉(xiāng)村、黨員干部聯(lián)系網(wǎng)格、村黨組織成員聯(lián)系農(nóng)場(chǎng)、黨員聯(lián)系農(nóng)戶，并按照鄉(xiāng)村治理需求，科學(xué)重構(gòu)自身角色。在多元主體治理體系中，政府居于舉足輕重的地位，應(yīng)該厘清自身角色。政府是鄉(xiāng)村治理的服務(wù)者，而不是管理者，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要增強(qiáng)實(shí)干能力，改善服務(wù)態(tài)度。在具體實(shí)踐中，一方面，政府要積極服務(wù)其他參與主體，制定出一系列優(yōu)惠政策，培育好、引導(dǎo)好其他主體積極參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。另一方面，由于主體之間存在差異化訴求，政府要有效處理好村民對(duì)于村莊公共事務(wù)的訴求，既要拓展各主體參與鄉(xiāng)村治理的“深度”，又要保障好各主體在民主協(xié)商過程中利益訴求的“溫度”，以達(dá)到鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要且深遠(yuǎn)的意義。

3.2 強(qiáng)化村兩委的職能作用

村兩委在鄉(xiāng)村治理中起到了戰(zhàn)斗堡壘作用，通過思想政治教育引領(lǐng)村民參與村內(nèi)公共事務(wù)。村兩委組織作為最基層的黨組織，直接關(guān)系到各項(xiàng)政策的落實(shí)和執(zhí)行情況，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的主力部隊(duì)，因此要想高效落實(shí)鄉(xiāng)村振興，就要以村兩委能力提升為切入口。

通過組織理論政策培訓(xùn)、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、實(shí)地調(diào)研學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村振興成功案例，全方位提升村兩委業(yè)務(wù)水平，逐漸打造一支能力高、素質(zhì)強(qiáng)的基層管理隊(duì)伍，建立績(jī)效考核制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制，及時(shí)對(duì)工作情況回頭看，評(píng)估考核發(fā)展成效，并針對(duì)性提出整改措施。通過將學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考核有效結(jié)合，不斷提升村兩委的工作能力，做到在充分掌握村情村況的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和實(shí)際，以特色的方式舉措推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，向村莊村民交出一份滿意的答卷。

3.3 拓展社會(huì)組織參與內(nèi)涵

社會(huì)組織在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中扮演著協(xié)同者的角色，在鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興過程中起到了重要的作用。要充分發(fā)揮社會(huì)組織的樞紐作用，讓社會(huì)組織在基層治理“自上而下”的制度設(shè)計(jì)和“自下而上”的內(nèi)在動(dòng)力中發(fā)揮“上傳下達(dá)”的重要作用[6]。充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織、社會(huì)組織與社會(huì)組織之間的分工協(xié)作以及不同社會(huì)組織之間的相互配合。社會(huì)組織在發(fā)揮作用的同時(shí)，加強(qiáng)自身建設(shè)也尤為重要。

3.3.1 健全組織機(jī)構(gòu)

政府在審核與登記社會(huì)組織過程中，應(yīng)合理化、便捷化辦理流程，提高登記合法性效率機(jī)制。

3.3.2 建立自律機(jī)制

社會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行自我管理和自我完善，摒棄以往被動(dòng)接受監(jiān)督的現(xiàn)狀，明確組織發(fā)展方向，提高自身運(yùn)作能力和服務(wù)能力，加快自身職能轉(zhuǎn)變，承接部分政府職能，得到政府和公眾的信任，提高社會(huì)組織的公信力。

3.3.3 建構(gòu)鏈接體系

社會(huì)組織在政府與村民中間起到“橋梁與紐帶”的作用，對(duì)上能夠通過參與鄉(xiāng)村治理及時(shí)反映村民訴求，對(duì)下能夠從協(xié)同者的角度將相關(guān)政策及時(shí)傳達(dá)給村民，并提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

3.4 增強(qiáng)農(nóng)民參與治理熱情

從較長(zhǎng)時(shí)期來看，農(nóng)民參與建設(shè)的意愿和能力較為薄弱。應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，鼓勵(lì)其發(fā)展產(chǎn)業(yè)、走共同富裕之路，激發(fā)村民參與村級(jí)事務(wù)治理的積極性。在鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)推動(dòng)下，國(guó)家不斷強(qiáng)化農(nóng)村自身的本位化，為農(nóng)民群體更多參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)提供了情感激勵(lì)。從這個(gè)角度看，強(qiáng)化農(nóng)民參與治理的核心，就是在國(guó)家的發(fā)展中，讓城市與鄉(xiāng)村同等重要，凸顯鄉(xiāng)村的價(jià)值，從而激發(fā)出農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)村的內(nèi)在歸屬感和榮耀感，這將是農(nóng)民群眾持續(xù)參與鄉(xiāng)村建設(shè)的不竭動(dòng)力。同時(shí)，考慮多數(shù)村民、老年人以及殘障群體的生活水平和行為習(xí)慣，政府、社會(huì)組織應(yīng)推行適合村民、老年人以及殘障群體的特殊信息服務(wù)，保留必要的線下辦事服務(wù)渠道，讓特殊群體感受到社會(huì)的溫度，真正提升便民服務(wù)效能[7]。

3.5 健全多元主體共治機(jī)制

改變以往政府的單一主體地位，建立一主多元機(jī)制。在政府宏觀政策指導(dǎo)下，村兩委進(jìn)行相應(yīng)落實(shí)，同時(shí)將村莊內(nèi)的村民、鄉(xiāng)賢以及村莊外部的市場(chǎng)力量與社會(huì)組織力量融合起來，以有效實(shí)現(xiàn)村莊協(xié)商民主、多元共治。建立利益協(xié)作機(jī)制，政府搭建溝通平臺(tái)，讓多元共治的主體在其中平等交流，將農(nóng)民群眾的各種訴求和建議反映到政府的決策過程中，在社會(huì)整體利益和多元治理主體自身利益之間尋求個(gè)體與公共利益的契合點(diǎn)。建立平等合作機(jī)制，使各方主體力量在民主協(xié)商過程中保持平等地位，以便充分開展工作，強(qiáng)化自覺約束性，主動(dòng)接受社會(huì)和大眾監(jiān)督。多元共治是治理現(xiàn)代化的要義，也是管理與治理的區(qū)別所在。構(gòu)建完善的多元主體協(xié)同共治現(xiàn)代化體制機(jī)制，推動(dòng)單一管理主體向多元共治主體轉(zhuǎn)化，讓基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的各社會(huì)組織及所有村民各居其位、合力共治。

4 結(jié)束語

黨的十九大報(bào)告中提出了共建、共治、共享，既表明了中國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)正由傳統(tǒng)的體制向黨建引領(lǐng)下的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，又表明了各多元主體參與社會(huì)治理，關(guān)系平等。多元主體參與鄉(xiāng)村治理，一方面契合了鄉(xiāng)村治理在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)興旺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題等方面的需求，另一方面也有利于各多元主體合作共贏，拓展各多元主體的發(fā)展空間。只有從根源上激發(fā)各主體的活力，才能有效提升鄉(xiāng)村治理能力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。