政策和法律視角下我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素研究綜述

□黃曉懿

（成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 成都 610041）

在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)村土地問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富、推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、引領(lǐng)農(nóng)業(yè)振興的必要舉措。在影響我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的諸多因素中，政策和法律是非常重要的影響因素。因此，有必要梳理我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策和法律概述

1.1 政策方面

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生巨大變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和利用問(wèn)題逐漸進(jìn)入黨和國(guó)家的政策視野。

《2012 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，深化農(nóng)村改革，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)組織，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

《2013 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，深化農(nóng)村改革，以農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)為契機(jī)，全面推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)頒證。

《2014 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利。

《2015 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，培養(yǎng)職業(yè)化農(nóng)民，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

《2016 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)股份合作形式進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從政策層面扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。

《2017 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法。

《2018 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，農(nóng)村土地承包權(quán)到期后再延長(zhǎng)30 年。

《2019 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，加強(qiáng)面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)成果。

《2020 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，扶持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，加強(qiáng)農(nóng)戶社會(huì)化服務(wù)。完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障政策。2021 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出，堅(jiān)決守住“18 億畝耕地紅線”，劃足劃實(shí)永久基本農(nóng)田，切實(shí)遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。開(kāi)展好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年整縣試點(diǎn)[1]。

從近10 年來(lái)的《政府工作報(bào)告》可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策已經(jīng)走向規(guī)范化，為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了政策保障[2-7]。

1.2 法律法規(guī)方面

自1986 年開(kāi)始，國(guó)家陸續(xù)頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，允許和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

圖7為沉管近、遠(yuǎn)場(chǎng)的應(yīng)力應(yīng)變滯回曲線，由圖可見(jiàn)，沉管底板處海床由于發(fā)生液化，剪應(yīng)變達(dá)到0.1%。土骨架曲線大幅衰退，而對(duì)應(yīng)的遠(yuǎn)場(chǎng)海床剪應(yīng)變僅達(dá)到0.013%(未達(dá)到液化狀態(tài))。

1986 年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法定承包期內(nèi)由經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。該法以“適當(dāng)調(diào)整”描述農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更行為，表明國(guó)家已經(jīng)逐步承認(rèn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整行為，并且法律文本中已經(jīng)初步涉及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的若干規(guī)定，為后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)、政策制度的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

2002 年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在集體所有制不變的條件下通過(guò)多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但不得改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和互換方式改變了農(nóng)村土地承包關(guān)系，其流轉(zhuǎn)對(duì)象包括同集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，這種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為必須由當(dāng)事人向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。其提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念，強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提，規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、要求和形式，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序有效開(kāi)展。

2005 年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2021 年3 月開(kāi)始施行《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的同時(shí)該辦法被廢止）規(guī)定，允許普通農(nóng)戶或者法律允許的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的組織或個(gè)人參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但本村成員擁有農(nóng)村土地優(yōu)先受讓權(quán)且不能改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途。如若受讓方再次流轉(zhuǎn)土地，需要獲得原承包方的同意。該管理辦法從流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)管理、權(quán)利義務(wù)等方面詮釋了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。

2007 年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，在法定承包期內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)抵押、入股等方式實(shí)行流轉(zhuǎn)，未經(jīng)法律允許不得改變其農(nóng)業(yè)用途。其實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的價(jià)值，增加了農(nóng)戶獲得財(cái)產(chǎn)性收入的概率。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模得以擴(kuò)大，由農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾糾紛日益增加。

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》于2009 年頒布，規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的處理辦法主要包括當(dāng)事人之間的和解、村委會(huì)調(diào)解或申請(qǐng)仲裁，也可直接向法院起訴，旨在維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策和法律影響因素研究綜述

政策和法律是影響我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地承包權(quán)定位與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系作出了相關(guān)研究。

臧公慶和龔鵬程（2015）[8]認(rèn)為，信托公司的運(yùn)作可以更好地為耕地流轉(zhuǎn)主體提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

林文聲和羅必良（2015）[9]、胡霞和丁浩（2015）[10]指出，人地關(guān)系、嵌入社會(huì)關(guān)系的交易機(jī)制和戶籍是土地流轉(zhuǎn)非市場(chǎng)行為的主要原因。

蔡昉和王美艷（2016）[12]指出，以戶籍制度為代表的制度性約束使農(nóng)村勞動(dòng)力難以徹底轉(zhuǎn)移，人地比例沒(méi)有發(fā)生根本性變化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化和兼業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。

葉劍平等（2018）[13]認(rèn)為，土地確權(quán)工作已經(jīng)初見(jiàn)成效。

戴青蘭（2018）[14]指出，土地確權(quán)破除了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。

仇童偉和羅必良（2018）[15]基于土地產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，國(guó)家賦權(quán)是勞動(dòng)力和農(nóng)村土地要素配置的主導(dǎo)因素，國(guó)家賦權(quán)的強(qiáng)度影響勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

王士海和王秀麗（2018）[16]認(rèn)為，土地確權(quán)對(duì)增強(qiáng)農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識(shí)有幫助，能提高農(nóng)戶參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意愿。

寧?kù)o等（2018）[17]認(rèn)為，土地確權(quán)能在一定程度上增加農(nóng)戶收入，改善其經(jīng)濟(jì)狀況。

應(yīng)瑞瑤等（2018）[18]指出，穩(wěn)定的地權(quán)有助于激勵(lì)農(nóng)戶持續(xù)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資。

曲頌等（2018）[19]認(rèn)為，土地確權(quán)能明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民權(quán)能，但激發(fā)了農(nóng)民解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議的訴求，使農(nóng)村的歷史遺留問(wèn)題顯現(xiàn)出來(lái)。

仇童偉和羅必良（2018）[20]認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的改善會(huì)抑制農(nóng)戶種植農(nóng)作物。

Ye L 等（2018）[21]認(rèn)為，工業(yè)用地權(quán)利由于國(guó)家和集體土地所有權(quán)并存，能在不同的土地租賃條款之間轉(zhuǎn)移，會(huì)造成工業(yè)用地的利用效率下降。

楊宏力（2018）[22]指出，當(dāng)前的土地確權(quán)模式可能會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果。

陳慧妮（2018）[23]結(jié)合城鎮(zhèn)化階段鄉(xiāng)村的基本矛盾，分析J 村農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的機(jī)遇和危機(jī)之間的矛盾、鄉(xiāng)村整體利益和村民利益多元化之間的矛盾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)和村民自治權(quán)之間的矛盾，認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策是我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)之一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民利益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，提出了尊重鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序、提高村鎮(zhèn)干部工作積極性、增強(qiáng)村莊凝聚力、煥發(fā)村莊自身特色等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行路徑。

孟繁瑜和陶建芝（2020）[24]從宏觀、中觀和微觀3 個(gè)層面研究我國(guó)農(nóng)村土地金融創(chuàng)新政策的實(shí)踐和理論演化，分析我國(guó)農(nóng)村土地金融創(chuàng)新政策構(gòu)建，提出完善我國(guó)農(nóng)村土地金融政策制度的對(duì)策建議。

李停（2021）[25]認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革為農(nóng)村土地金融創(chuàng)新提供了可行性，激發(fā)了農(nóng)村土地金融需求，促進(jìn)了農(nóng)村土地金融供給。

姜松和樂(lè)季（2021）[26]分析了農(nóng)村土地金融創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯與目標(biāo)偏差，提出了農(nóng)村土地金融創(chuàng)新發(fā)展路徑。

3 結(jié)束語(yǔ)

從近10 年來(lái)的《政府工作報(bào)告》可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策已經(jīng)走向規(guī)范化，為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了政策保障。相關(guān)法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)不斷規(guī)范和促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序開(kāi)展。對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和法律影響因素作出了相關(guān)研究。雖然學(xué)者們研究的視角與方法各不相同，但普遍認(rèn)為通過(guò)相關(guān)政策和法律引導(dǎo)可以提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與主體的積極性，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。出臺(tái)并落實(shí)相關(guān)政策制度和法律法規(guī)，能在一定程度上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極影響，同時(shí)也存在不同的認(rèn)識(shí)和結(jié)論?，F(xiàn)有的研究成果有助于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展。