金融支持農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營國際經(jīng)驗及啟示

金融研究課題組

（中國人民銀行吉林省分行，吉林長春 130051；中國人民銀行延邊州分行，吉林延邊 133000）

一、設(shè)立推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的組織機制

（一）建立土地銀行制度，促進(jìn)土地交易流轉(zhuǎn)

部分歐洲國家通過運營土地基金或土地銀行①根據(jù)糧農(nóng)組織（FAO）發(fā)布的《歐洲土地銀行良好實踐-FAO的研究及建議》給出的定義，土地銀行是出于公共目標(biāo)而經(jīng)營的機構(gòu)開展的系統(tǒng)性活動，在農(nóng)村地區(qū)開展中介性質(zhì)的土地購買、出售、交換或租賃，增強土地的流動性，促進(jìn)農(nóng)土市場發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)等。在歐洲部分國家土地銀行和土地基金機制基本等同，且不經(jīng)營貸款等金融業(yè)務(wù)。制度的方式，整合土地資源，促進(jìn)農(nóng)場擴大經(jīng)營規(guī)模。丹麥?zhǔn)菤W洲最早建立土地基金（land fund）的國家之一，1921年起，丹麥農(nóng)場主可以通過土地基金購買土地擴大經(jīng)營規(guī)模。土地基金由國家出資，負(fù)責(zé)購買、出售土地，或?qū)⑼恋剡M(jìn)行集約整合后，再進(jìn)行出售。1941年，丹麥《土地集約法案（Land Consolidation Act）》發(fā)布，進(jìn)一步強化了土地基金在土地集約利用中的作用。德國于1992年設(shè)立土地基金（BVVG land fund），該基金建立了土地信息系統(tǒng)、簡化了土地交易流程，可以開展土地評估和給予農(nóng)民補貼等。2010年，立陶宛設(shè)立了國家土地基金，該基金負(fù)責(zé)履行土地管理職能，推進(jìn)土地集約化利用，解決土地碎片化問題、促進(jìn)農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模擴大和減少土地廢棄。1960年，法國設(shè)立經(jīng)營土地銀行業(yè)務(wù)的機構(gòu)（SAFER），主要目標(biāo)是重組農(nóng)業(yè)用地，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并為年輕農(nóng)民獲得土地提供機會，該機構(gòu)不僅可以收購和出售農(nóng)地，而且可以收購保有農(nóng)業(yè)用地的公司的股份。

圖1 丹麥土地銀行的土地流轉(zhuǎn)路徑

1990年，韓國啟動“農(nóng)地規(guī)模化工程”，支持農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模和實現(xiàn)農(nóng)地整合，培育規(guī)?；?、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。同時，韓國農(nóng)漁村公社（Korea Rural Community Corporation）②韓國農(nóng)漁村公社是由國家全額出資（5萬億韓元）設(shè)立的公司法人。開始通過設(shè)立農(nóng)地銀行管理員的方式，經(jīng)營農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)地有效利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營。韓國的農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)包括：開展農(nóng)地買賣、租賃、交換和整合等業(yè)務(wù)，提供農(nóng)地價格、交易動向等信息，為農(nóng)地收購提供資金支持等。1990—2018年，韓國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模平均增加了0.76公頃，尤其是種植大米的農(nóng)戶，戶均經(jīng)營規(guī)模從2.5公頃擴大到6.6公頃，有效增強農(nóng)業(yè)競爭力及促進(jìn)農(nóng)民增收。

（二）設(shè)立土地抵押貸款金融機構(gòu)，盤活農(nóng)地資產(chǎn)

1.美國聯(lián)邦土地銀行。為了改善小型農(nóng)場、農(nóng)戶的融資環(huán)境，美國于20世紀(jì)20年代，組建了12家聯(lián)邦土地銀行①1987年，為緩解農(nóng)業(yè)信貸危機，美國將12家聯(lián)邦土地銀行和信貸銀行合并為12家農(nóng)場信貸銀行（Farm Credit Bank）。，委托全國各農(nóng)場信貸協(xié)會，為小型農(nóng)場主、農(nóng)戶辦理優(yōu)惠利率貸款業(yè)務(wù)，貸款期限在5—40年。美國聯(lián)邦土地銀行設(shè)立后，美國農(nóng)場數(shù)量不斷減少、農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模明顯擴大（見下圖），表明聯(lián)邦土地銀行（1916-1987）存續(xù)期間，對于促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)揮了積極作用。

圖2 1850—2012年美國農(nóng)場數(shù)量、農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模及農(nóng)場用地變化情況

2.德國的農(nóng)村土地抵押信用合作社。早在18世紀(jì)德國就農(nóng)民和地主就自發(fā)組建了農(nóng)村土地抵押信用合作社，以農(nóng)戶土地作為抵押物向其發(fā)放長期貸款，并吸收農(nóng)戶作為信用合作社社員，支持農(nóng)戶通過開墾荒地、購買土地等擴大經(jīng)營。德國農(nóng)村土地抵押信用合作社將抵押的土地進(jìn)行整合實現(xiàn)規(guī)模化，提升土地價值。

3.菲律賓土地銀行。1963年，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地的買賣，推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地改革，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供金融服務(wù)，菲律賓設(shè)立了土地銀行（可經(jīng)營所有銀行業(yè)務(wù)），為農(nóng)戶、小微企業(yè)等提供信貸資金。作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策性銀行，不同于依賴政府援助的其他政策性銀行，該行經(jīng)營狀況及盈利能力穩(wěn)定，能夠持續(xù)發(fā)揮金融支農(nóng)作用。菲律賓土地銀行可幫助客戶開展能力建設(shè)，包括向農(nóng)民提供各種技術(shù)援助來提升生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品附加值，幫助農(nóng)業(yè)合作社提升市場營銷能力等。該行貸款程序簡便，僅要求農(nóng)業(yè)客戶提供最低限度的貸款所需資料，無需提交信用評估、經(jīng)過外部審計的財務(wù)報表、收支報表等。該行可根據(jù)借款人的現(xiàn)金流調(diào)整貸款還款計劃，便于客戶及時還款。

二、建立了多元化的農(nóng)業(yè)規(guī)?；Y金來源渠道

（一）國家或地方財政提供資金

丹麥、荷蘭、西班牙等歐洲國家土地基金的資金幾乎全部來源于國家或地方財政預(yù)算。韓國經(jīng)營農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)的農(nóng)漁村公社由國家全額出資。部分國家由政府財政提供初始啟動資金，逐步實現(xiàn)商業(yè)化、市場化經(jīng)營。例如，美國聯(lián)邦土地銀行初始資金來源于政府（國有股占總股本80%），農(nóng)戶在貸款時需將每筆貸款的5%用于購買信貸協(xié)會（信貸協(xié)會是土地銀行的股東）的股份，逐步使農(nóng)戶成為信貸協(xié)會股東，信貸協(xié)會再購買相同數(shù)目的聯(lián)邦土地銀行股份，逐步將國有股份替換為農(nóng)戶等社會股份。

（二）通過發(fā)行債券籌集資金

德國農(nóng)村土地抵押信用合作社以被抵押土地為擔(dān)保，經(jīng)政府授權(quán)后通過資本市場發(fā)行土地債券，貸款農(nóng)戶②農(nóng)戶從德國農(nóng)村土地抵押信用合作社申請長期土地抵押貸款后，合作社可以支付給農(nóng)合貸款等額的土地債券，農(nóng)戶可將債券交個合作社代售，并由合作社現(xiàn)行墊付?；蚝献魃鐚谑袌錾铣鍪蹃慝@得資金。美國聯(lián)邦土地銀行不能吸收存款，除農(nóng)戶股金外，主要靠發(fā)行債券籌集資金,債券發(fā)行總額不得超過土地銀行股本金和公積金等總額的20倍。韓國農(nóng)漁村公社可發(fā)行公司債券籌集農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)等所需資金，債券發(fā)行額不超過公司資本金和公積金總額的2倍，韓國政府為該公司債券還本付息提供擔(dān)保。

（三）設(shè)立土地管理基金

韓國設(shè)立了農(nóng)地管理基金，用于推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；⑥r(nóng)地整合和提升農(nóng)地管理效率等所需資金。韓國農(nóng)地管理基金的資金來源包括政府財政出資、從金融機構(gòu)或其他基金借款、基金運營收益等?；鹬饕糜谵r(nóng)地買賣、農(nóng)地的交換或整合、農(nóng)地收購等。例如，對于耕種農(nóng)地規(guī)模超過10公頃的農(nóng)民（20-40歲以下年輕人標(biāo)準(zhǔn)為5公頃）和耕種農(nóng)地規(guī)模超過20公頃的農(nóng)業(yè)企業(yè)，給予年利率為1%、期限15—30年的融資支持。

（四）其他資金來源渠道

一是經(jīng)營活動收益。德國等歐洲國家的土地基金/土地銀行依托收取土地交易、租賃、擔(dān)保等費用，出售土地獲取的收益等作為資金來源。二是通過政府存款為土地銀行提供資金。如，菲律賓土地銀行是農(nóng)村地區(qū)的主要存款類金融機構(gòu)，政府機構(gòu)的存款均存放在該行，具體包括：地方政府及其下屬機構(gòu)、政府所有或控股的企業(yè)等。菲律賓土地銀行的存款有三分之二來源于政府部門及政府所有或控股企業(yè)，政府存款為其提供了穩(wěn)定的資金來源。

三、建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的保障機制

（一）健全土地基金等法律體系及監(jiān)管機制

一是健全土地基金/土地銀行的法律體系。如，歐洲部分國家通過制定土地銀行/土地基金相關(guān)法律法規(guī)，明確建立土地銀行制度的依據(jù)、土地銀行的公共性質(zhì)、政策目標(biāo)、國家預(yù)算資金的使用、對土地市場的潛在影響、土地銀行在獲取農(nóng)業(yè)用地方面的優(yōu)先購買權(quán)、土地銀行決策和監(jiān)管等內(nèi)容。美國發(fā)布了《聯(lián)邦農(nóng)場信貸法案（Federal Farm Loan Act）》，確保聯(lián)邦土地銀行等依法運營。二是明確土地銀行的制度框架。如，歐洲部分國家執(zhí)行土地銀行功能的實體主要為政府設(shè)立的公共機構(gòu)，國有企業(yè)或為達(dá)成公共目標(biāo)而設(shè)立的有限責(zé)任公司，上述機構(gòu)或公司由政府農(nóng)業(yè)或財政等部門負(fù)責(zé)管理或監(jiān)管。

表 歐洲國家土地銀行主要方面及相關(guān)法律層級

（二）為農(nóng)地金融機構(gòu)提供補貼或優(yōu)惠政策

根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)場信貸法案》，聯(lián)邦土地銀行、農(nóng)場信貸協(xié)會的股權(quán)及相關(guān)收益等免繳聯(lián)邦及各級稅賦。菲律賓土地銀行依法免交國家、省、市等各級政府稅費。德國對于農(nóng)村土地抵押信用合作社等涉農(nóng)金融機構(gòu)的貸款進(jìn)行貼息，并降低相關(guān)金融機構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率。

（三）健全風(fēng)險分擔(dān)及配套保障機制

美國等國家為促進(jìn)聯(lián)邦土地銀行發(fā)展及盤活農(nóng)村土地資源等，建立了風(fēng)險分擔(dān)及保障機制。如，為提高美國聯(lián)邦土地銀行的信用，保證其發(fā)行的債券按期還本付息，美國設(shè)立了農(nóng)場信貸保險公司（Farm Credit System Insurance Corporation），當(dāng)聯(lián)邦土地銀行等農(nóng)場信貸銀行無法向投資者償付到期債券時，由農(nóng)場信貸保險公司使用其保險基金代為償付。為盤活龐大的存量農(nóng)貸資產(chǎn)，進(jìn)一步拓展農(nóng)場信貸銀行資金來源，美國建立了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation），為農(nóng)業(yè)抵押貸款支持證券（AMBS）提供二級市場，為農(nóng)業(yè)貸款機構(gòu)提供低成本融資來源。

四、啟示及建議

（一）健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的組織機構(gòu)

我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，實行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”①，與美國、德國等土地所有制度存在差異。需要構(gòu)建由政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的農(nóng)業(yè)規(guī)?；M織體系，一方面，建議參考部分歐洲國家、韓國做法，結(jié)合國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策及規(guī)劃，由中央或地方政府組織建立土地銀行/土地基金機制，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)交易、農(nóng)地集約整合等提供平臺、技術(shù)及資金等支持；另一方面，參考美國、菲律賓等國經(jīng)驗，新設(shè)土地銀行或依托農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村合作金融機構(gòu)等，健全主營農(nóng)村土地信貸的金融機構(gòu)體系，全面盤活農(nóng)地資產(chǎn)，全方位支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

（二）拓展農(nóng)業(yè)規(guī)模化的資金來源渠道

我國耕地總面積位列世界第三，但人均面積不足世界人均水平的三分之一。我國國情決定了既不能比照歐洲部分國家做法完全依賴財政資金，也不能比照美國等依賴商業(yè)化融資。建議我國構(gòu)建以財政資金為主或作為啟動引導(dǎo)資金、吸引民間資本參與的資金籌措體系。首先，強化國家財政資金的主導(dǎo)及引領(lǐng)作用。建議參考?xì)W洲、美國經(jīng)驗，由國家財政出資支持農(nóng)業(yè)用地交易買賣、集約化整合等土地銀行業(yè)務(wù)。結(jié)合農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)展階段，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營后期，逐步實現(xiàn)國有資本的退出及土地銀行的民營化。其次，通過設(shè)立土地管理基金等方式，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供專項配套政策資金支持。最后，優(yōu)化經(jīng)營農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款等涉農(nóng)金融機構(gòu)的資金來源，通過發(fā)行土地債券、政府存款傾斜、依托農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等為農(nóng)村土地信貸金融機構(gòu)支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供資金支持。

（三）完善農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營配套保障體系

一是健全支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的相關(guān)法律體系。制定促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易、農(nóng)村土地集約整合、農(nóng)業(yè)規(guī)?；嚓P(guān)支持及補貼政策等提供法律保障。二是建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；娘L(fēng)險分擔(dān)及補償機制。通過設(shè)立中央、地方土地管理基金等方式為開展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)提供貸款擔(dān)保、貸款貼息等風(fēng)險分擔(dān)機制，探索通過農(nóng)村土地抵押貸款證券化等機制，深度盤活土地資產(chǎn)，健全相關(guān)金融風(fēng)險分擔(dān)及管控機制等。三是將農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營納入綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，鼓勵涉農(nóng)金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品及服務(wù)方式，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供全方位的金融支持。