廣西生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整對(duì)策分析

劉 亞，梁 耀，江思衛(wèi)，李麗娟

（1.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院，廣西南寧 530011；2.廣西華森設(shè)計(jì)咨詢有限公司，廣西南寧 530011）

生態(tài)保護(hù)紅線是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，也是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要組成和國(guó)土空間管控的重要依據(jù)，對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展有重要意義[1]。2022年8月，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）明確，生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)土空間規(guī)劃中的重要管控邊界，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許10項(xiàng)對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，必須實(shí)行嚴(yán)格管理。目前，隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作全面完成，生態(tài)保護(hù)紅線已由“劃定”階段轉(zhuǎn)入“嚴(yán)守”階段[2]。

學(xué)者們圍繞生態(tài)保護(hù)紅線管控[3-5]及評(píng)估和調(diào)整[6-9]進(jìn)行了大量研究。廣西生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整方面的研究未見報(bào)道。廣西于2019 年7 月啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作，林業(yè)部門管理的森林、草原和濕地為評(píng)估的主要對(duì)象。廣西人工林面積常年居全國(guó)首位，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值居全國(guó)前列。根據(jù)2020 年度森林資源管理“一張圖”成果數(shù)據(jù)（以下簡(jiǎn)稱一張圖數(shù)據(jù)），人工林中的人工商品林占比近90%，具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。人工商品林是林農(nóng)生計(jì)所依，直接影響林農(nóng)收入和林業(yè)經(jīng)濟(jì)。在生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估劃定過(guò)程中，廣西林業(yè)部門投入大量人力、物力對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的人工商品林進(jìn)行多次論證、評(píng)估和調(diào)整，為生態(tài)保護(hù)紅線后續(xù)的穩(wěn)定管控做出了積極貢獻(xiàn)。但生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)仍保留了一定面積的人工商品林，生態(tài)保護(hù)與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍存在矛盾。為更好地處理生態(tài)保護(hù)紅線管控與林農(nóng)利益的關(guān)系，保障生態(tài)保護(hù)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定、協(xié)調(diào)推進(jìn)，本研究以廣西生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的人工商品林為研究對(duì)象，對(duì)其所處地理位置、生態(tài)功能區(qū)位和權(quán)屬3 方面進(jìn)行分析，探討生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整對(duì)策和建議。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

廣西（104°26′～112°03′E，20°54′～26°23′N）是我國(guó)唯一沿海、沿江和沿邊的少數(shù)民族自治區(qū)，地處我國(guó)南疆，東連廣東省，東北接湖南省，西北靠貴州省，西與云南省毗鄰，南臨北部灣，西南與越南接壤，大陸海岸線長(zhǎng)約1 628.59 km，是西南地區(qū)最便捷的出海通道。廣西屬亞熱帶季風(fēng)氣候，氣候溫暖，熱量豐富，雨水豐沛；夏季時(shí)間長(zhǎng)、氣溫高且降水多，冬季時(shí)間短、天氣干暖。根據(jù)2021 年廣西國(guó)土年度變更調(diào)查成果統(tǒng)計(jì)，全區(qū)土地總面積為23.76萬(wàn)平方千米，其中林地面積為16.10 萬(wàn)平方千米，占全區(qū)土地總面積的67.76%。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

采用2022 年度廣西“三區(qū)三線”劃定成果中的生態(tài)保護(hù)紅線矢量數(shù)據(jù)（以下簡(jiǎn)稱紅線數(shù)據(jù)）和一張圖數(shù)據(jù)。自然保護(hù)地、主要江河源頭等重要區(qū)域范圍均采用有關(guān)主管部門提供的界限范圍矢量數(shù)據(jù)。

1.3 研究方法

采用地理信息系統(tǒng)軟件和數(shù)據(jù)庫(kù)管理軟件對(duì)各矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析、圖斑面積計(jì)算和圖斑地塊位置分布分析；研究收集到的生態(tài)保護(hù)紅線管控、評(píng)估和調(diào)整等方面的文獻(xiàn)資料，結(jié)合廣西自然資源部門和林業(yè)部門目前正在開展的資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)和管理方面的政策和規(guī)定，為生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整提出可供參考的建議。

2 生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林情況

2.1 基本情況

通過(guò)數(shù)據(jù)分類統(tǒng)計(jì)分析，按林地所有權(quán)進(jìn)行劃分，廣西生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的人工商品林可分為國(guó)有林地和集體林地，其中集體林地占比超70%；根據(jù)國(guó)家部委有關(guān)規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，位于重要江河干流源頭兩岸、重要濕地和水庫(kù)周邊等重要區(qū)域的人工商品林占絕大多數(shù)。

2.2 人工商品林分布

利用地理信息系統(tǒng)軟件對(duì)研究區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)進(jìn)行篩查，按照?qǐng)D形形狀、分布位置和所屬區(qū)域，將人工商品林劃分為2種分布類型，即獨(dú)立斑塊和邊緣斑塊。人工商品林地塊位于生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)部，且周邊均為非人工商品林，為獨(dú)立斑塊（圖1）。人工商品林地塊位于生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域邊緣，且周邊為非人工商品林或非生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，為邊緣斑塊；此類型可分為邊緣獨(dú)立斑塊（圖2）和邊緣細(xì)碎斑塊（圖3）。

圖1 獨(dú)立斑塊Fig.1 Separate patch

圖2 邊緣獨(dú)立斑塊Fig.2 Marginal separate patch

圖3 邊緣細(xì)碎斑塊Fig.3 Marginal narrow patch

2.3 不同權(quán)屬人工商品林調(diào)整需求

結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估劃定過(guò)程中各地反映的情況和走訪調(diào)研收集到的反饋信息，國(guó)有經(jīng)營(yíng)單位和林農(nóng)對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林的調(diào)整需求較迫切。國(guó)有經(jīng)營(yíng)單位中，部分林場(chǎng)在機(jī)構(gòu)改革后轉(zhuǎn)變?yōu)椴铑~撥款事業(yè)單位，僅30%左右的財(cái)政撥款，其余經(jīng)費(fèi)來(lái)自森林經(jīng)營(yíng)收入，經(jīng)濟(jì)壓力較大，需保證一定面積可正常經(jīng)營(yíng)的人工商品林才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)；部分林場(chǎng)花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力經(jīng)營(yíng)的森林資源被劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，因受強(qiáng)制性嚴(yán)格管理而不能被正常采伐，造成一定的經(jīng)濟(jì)損失。集體經(jīng)營(yíng)中，人工商品林保護(hù)與利用的矛盾更明顯；林農(nóng)多年經(jīng)營(yíng)的用材林被劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，不能被正常采伐，直接影響林農(nóng)收入，易引發(fā)社會(huì)矛盾，給林區(qū)維穩(wěn)工作帶來(lái)隱患。

3 分析與建議

對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的人工商品林應(yīng)分階段、分類型進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整結(jié)果既要符合生態(tài)保護(hù)紅線管控的要求，又要滿足各部門資源統(tǒng)一管理的需求。近年來(lái)，自然資源部門和林業(yè)部門開展資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)工作時(shí)，均對(duì)人工商品林圖斑有最小面積精度要求。2022 年度《國(guó)土變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中，關(guān)于最小調(diào)查圖斑面積的規(guī)定為農(nóng)用地（不含設(shè)施農(nóng)用地）實(shí)地面積400 m2，其他地類實(shí)地面積600 m2，荒漠地區(qū)可適當(dāng)降低精度。在《2023年林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)技術(shù)方案》中，林地、草地、濕地、耕地和園地區(qū)劃最小面積為400 m2，其他土地區(qū)劃最小面積為600 m2。

參照上述標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的人工商品林圖斑進(jìn)行設(shè)定，并參照林業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的人工商品林圖斑區(qū)劃最小面積為400 m2。依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，將圖斑面積達(dá)不到400 m2的地塊定義為細(xì)碎圖斑，統(tǒng)一歸類處理；達(dá)到400 m2的地塊定義為獨(dú)立斑塊，在生態(tài)保護(hù)紅線矢量數(shù)據(jù)中作為單獨(dú)圖斑進(jìn)行分析。

3.1 屬性調(diào)整

利用地理信息系統(tǒng)軟件將紅線數(shù)據(jù)與一張圖數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析后統(tǒng)計(jì)，生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林連片斑塊面積小于400 m2的細(xì)碎圖斑約70 000 個(gè)，其中位于重要區(qū)域的細(xì)碎圖斑約65 000個(gè)，位于非重要區(qū)域的細(xì)碎圖斑約5 000 個(gè)。在生態(tài)保護(hù)紅線劃定、評(píng)估等工作過(guò)程中，生態(tài)保護(hù)紅線矢量數(shù)據(jù)經(jīng)各部門多輪對(duì)接和處理后，其范圍內(nèi)的細(xì)碎圖斑均處于生態(tài)保護(hù)紅線邊緣。針對(duì)此部分細(xì)碎圖斑，不再論證是否調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線范圍，直接調(diào)整圖斑屬性，并按照是否屬于重要區(qū)域、林地權(quán)屬和森林類別等順序，將其與周邊屬性一致的圖斑進(jìn)行合并處理。

3.2 逐步轉(zhuǎn)換為公益林

按照公益林區(qū)劃界定的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合公益林區(qū)劃條件的獨(dú)立斑塊，在充分征求林地所有權(quán)人意見、尊重林農(nóng)意愿的前提下，將人工商品林地塊轉(zhuǎn)換為公益林。通過(guò)轉(zhuǎn)換，一方面能使林地所有權(quán)人或林農(nóng)獲得公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償，減輕因生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)格管理不能正常經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的損失，緩解矛盾；另一方面通過(guò)簽訂公益林管護(hù)合同等措施，確定各方的責(zé)、權(quán)和利關(guān)系，進(jìn)一步提高林地所有權(quán)人或林農(nóng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)林區(qū)森林資源的管護(hù)意識(shí)，維護(hù)生態(tài)安全，有利于生態(tài)保護(hù)紅線的穩(wěn)定和有效管理。

3.3 政府贖買

嚴(yán)旭灃[10]對(duì)人工商品林贖買進(jìn)行了較系統(tǒng)的綜述，康鴻冰等[11]、王季瀟等[12]、池上評(píng)等[13]和楊婷等[14]分別對(duì)商品林贖買模式、贖買試點(diǎn)、贖買定價(jià)和優(yōu)化策略等進(jìn)行了研究。上述研究為生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林贖買奠定了良好的理論基礎(chǔ)，并提供了具體可實(shí)施的參考。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林矛盾沖突嚴(yán)重、林農(nóng)調(diào)整訴求較強(qiáng)烈和生態(tài)區(qū)位重要需避免人為活動(dòng)的區(qū)域，可分階段、分類型進(jìn)行政府贖買。通過(guò)贖買，一方面可使林農(nóng)獲得一定補(bǔ)償，減輕因人工商品林劃入生態(tài)保護(hù)紅線帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，解決部分因人工商品林不能正常被采伐引發(fā)的林區(qū)矛盾；另一方面可實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)土地、森林資源的規(guī)模管理和有效配置，有效維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的生態(tài)安全和穩(wěn)定。

3.4 生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整

《通知》中規(guī)定“生態(tài)保護(hù)紅線一經(jīng)劃定，未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁擅自調(diào)整。根據(jù)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)、生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)和國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施‘五年一評(píng)估’情況，可由省級(jí)人民政府編制生態(tài)保護(hù)紅線局部調(diào)整方案，納入國(guó)土空間規(guī)劃修改方案報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并抄送生態(tài)環(huán)境部。自然保護(hù)地邊界發(fā)生調(diào)整的，省級(jí)自然資源主管部門依據(jù)批準(zhǔn)文件，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線作相應(yīng)調(diào)整，更新國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’。”目前，廣西已完成自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案工作，對(duì)處于自然保護(hù)地內(nèi)部分矛盾沖突較大的人工商品林進(jìn)行優(yōu)化調(diào)出。生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)充分銜接自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案，將采伐需求強(qiáng)烈、生態(tài)功能較低和經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度大的松樹（Pinusspp.）、杉木（Cunninghamialanceolata）和桉樹（Eucalyptusspp.）等集體人工商品林和差額撥款國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有人工商品林，按照一定規(guī)則調(diào)出自然保護(hù)地一般控制區(qū)，進(jìn)而調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

3.5 保留部分人工商品林

依據(jù)《通知》，生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，包括按規(guī)定對(duì)人工商品林進(jìn)行撫育采伐，或以提升森林質(zhì)量、優(yōu)化棲息地、建設(shè)生物防火隔離帶等為目的的樹種更新，依法開展的竹林采伐經(jīng)營(yíng)。對(duì)于調(diào)整需求意愿不強(qiáng)烈、由全額撥款事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)和由于財(cái)政資金緊張暫時(shí)不能調(diào)整或贖買的人工商品林，可暫時(shí)保留在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，嚴(yán)格按照管控規(guī)則進(jìn)行管理。

4 結(jié)論與討論

生態(tài)保護(hù)紅線是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，是新時(shí)期、新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)作出的一項(xiàng)重大決策部署。生態(tài)保護(hù)紅線的強(qiáng)制性要求對(duì)林業(yè)部門工作，尤其是人工商品林管理，提出了更高的要求。通過(guò)上述分析，針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林的調(diào)整方式主要有屬性調(diào)整、逐步轉(zhuǎn)換為公益林、政府贖買、生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整和保留部分人工商品林。

應(yīng)高度重視生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整工作，結(jié)合實(shí)際情況，采取適當(dāng)調(diào)整方式。在調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)充分考慮林區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定、紅線范圍內(nèi)的生態(tài)安全、政府財(cái)政資金狀況和各林地權(quán)利人的意愿。建議在銜接《通知》的前提下盡快出臺(tái)與之匹配的管理政策，建立生態(tài)保護(hù)紅線管理機(jī)制，并加大財(cái)政資金支持力度，提高生態(tài)保護(hù)紅線管理水平。

利益沖突：所有作者聲明無(wú)利益沖突。

作者貢獻(xiàn)聲明：劉亞負(fù)責(zé)資料收集、政策分析和論文撰寫；梁耀負(fù)責(zé)資料收集和論文修改；江思衛(wèi)負(fù)責(zé)文獻(xiàn)檢索、數(shù)據(jù)整理和圖片制作；李麗娟負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)分析和論文修改。