新發(fā)展階段土地儲(chǔ)備政策的調(diào)整與完善策略

文／戴智功 江西省吉安市永豐縣自然資源局 江西吉安 331500

引言：

土地儲(chǔ)備政策自實(shí)行以來取得良好成效，但是隨著現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展，對(duì)我國土地資源的消耗也在不斷增加，在新時(shí)期發(fā)展形勢(shì)下，原有的土地儲(chǔ)備政策已經(jīng)難以滿足時(shí)代發(fā)展需求。鑒于此，我國的土地儲(chǔ)備政策應(yīng)該進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，促使現(xiàn)行土地儲(chǔ)備政策更加科學(xué)、完善，有效提高我國土地儲(chǔ)備水平。

1.土地儲(chǔ)備政策的相關(guān)概述

1.1 土地儲(chǔ)備政策的功能

土地儲(chǔ)備是以政府為主體的管理手段，主要目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的提升。土地儲(chǔ)備政策的職能可以分為經(jīng)濟(jì)職能和公共職能兩種。土地自身的公共性質(zhì)和土地儲(chǔ)備制度的背景決定其是以促進(jìn)公共利益為主要目標(biāo)，公共職能是土地儲(chǔ)備制度的主要職能，通過實(shí)現(xiàn)公共物品的職能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。促進(jìn)市場(chǎng)調(diào)控是土地儲(chǔ)備的首要任務(wù)，通過調(diào)控市場(chǎng)能夠促進(jìn)其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。

1.2 土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的背景

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第9 條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第2 條規(guī)定來看，我國收購儲(chǔ)備和出讓的是國有土地使用權(quán)（注：集體經(jīng)營性建設(shè)用地目前還是試運(yùn)行階段，江西吉安市安福縣是試點(diǎn)縣）。我國土地歸國家所有，通過實(shí)行土地有償期限使用，形成土地市場(chǎng)。在這種運(yùn)行模式下，只有國家才是土地的所有者，從國家取得的土地使用權(quán)可以在合法的途徑下進(jìn)行市場(chǎng)流通，即轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)租。

在上世紀(jì)九十年代中期，土地有償使用制度的逐漸推行讓城市土地成為最具增值潛力的對(duì)象，那個(gè)階段由于法律法規(guī)等制度的不完善，導(dǎo)致城市土地供應(yīng)量逐漸失控，進(jìn)而出現(xiàn)炒房?jī)r(jià)、炒地皮等負(fù)面現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)_亂房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，對(duì)城市規(guī)劃和管理帶來較大困難。在這種背景下，城市土地儲(chǔ)備制度開始實(shí)行[2]。城市土地儲(chǔ)備制度指的是通過征用、收購、置換等方式將分散的土地使用權(quán)集中管理，將城市土地資源集中起來，并且由政府相關(guān)部門進(jìn)行居民安置、城市建設(shè)等，有計(jì)劃的將土地投入市場(chǎng)。這種做法的主要目的是增強(qiáng)政府對(duì)土地的調(diào)控能力，促進(jìn)土地市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。

2007 年11 月19 日，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合制定并發(fā)布了《儲(chǔ)備辦法》。2008 年1 月3 日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，在該通知的第11 條中提出要完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，這也是我國土地儲(chǔ)備制度基本形成的關(guān)鍵時(shí)期，并且逐漸進(jìn)入到調(diào)整、完善階段[3]。

2.土地儲(chǔ)備政策中存在的不足

2.1 政府主導(dǎo)作用尚未發(fā)揮

政府對(duì)土地儲(chǔ)備價(jià)值的認(rèn)識(shí)是決定土地儲(chǔ)備政策完善的前提，但是部分政府認(rèn)為土地儲(chǔ)備主要是經(jīng)營土地，將經(jīng)濟(jì)利益放在首位，更多關(guān)注的是土地的財(cái)政價(jià)值，尚未認(rèn)識(shí)到土地的公益性價(jià)值。這就造成在土地儲(chǔ)備開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃中，缺乏對(duì)市場(chǎng)的主導(dǎo)，導(dǎo)致土地開發(fā)存在較大的隨意性，政府缺乏對(duì)土地儲(chǔ)備市場(chǎng)的監(jiān)督，導(dǎo)致部分行為嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序，嚴(yán)重影響土地資源的整體規(guī)劃。

2.2 缺少統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)部門

現(xiàn)階段，我國各級(jí)土地儲(chǔ)備中心是以獨(dú)立管理的狀態(tài)存在，省、市、縣之間很少會(huì)有相關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備與開發(fā)工作在實(shí)際開展中缺乏統(tǒng)一的體系制約，沒有完善的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致部門之間溝通較少，不利于工作的開展[4]。各地在實(shí)際操作中存在工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、城投公司等多個(gè)單位或部門為融資或做大做強(qiáng)而手中有地儲(chǔ)備的情況。按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)(含)以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸國土資源主管部門管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備的具體實(shí)施工作。財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。但實(shí)際中各級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只是自然資源部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，受資金、人員等多種因素的制約，沒有執(zhí)行真正意義上的收儲(chǔ)職能，包括管護(hù)及前期開發(fā)等。因此，想要將土地儲(chǔ)備的價(jià)值充分發(fā)揮，需要構(gòu)建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，與此同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)土地征收、地籍等部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，將國家土地儲(chǔ)備與開發(fā)政策全面貫徹落實(shí)。

2.3 缺乏資金保障

由于土地儲(chǔ)備開發(fā)的過程中缺乏堅(jiān)實(shí)的資金保障，導(dǎo)致執(zhí)行力受到限制。我國的土地儲(chǔ)備資金使用方面多部分是以銀行貸款或者是地方財(cái)政撥款為主，銀行貸款中國社會(huì)資金占據(jù)90%以上，銀行帶框的資金回報(bào)增加了土地儲(chǔ)備的成本，并且在實(shí)際操作中也存在很多不規(guī)范的地方，導(dǎo)致經(jīng)營難度較大。土地儲(chǔ)備以及項(xiàng)目開發(fā)都需要制定長(zhǎng)期有效的發(fā)展計(jì)劃，并且需要有專項(xiàng)資金作為支撐，缺乏完善的資金鏈會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備以及項(xiàng)目開發(fā)工作停留在書面形式，難以落實(shí)到實(shí)際建設(shè)中[5]。

2.4 相關(guān)法律制度不完善

土地儲(chǔ)備制度的實(shí)現(xiàn)需要有規(guī)劃、征收、土地出讓等制度協(xié)調(diào)配合，只有將土地儲(chǔ)備制度所涉及范圍內(nèi)的所有法律政策完善，才能促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度的合理性提高，否則難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。目前我國土地儲(chǔ)備的范圍較大，并且存在部分城市尚未編制詳細(xì)的城市控制計(jì)劃，嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備水平。從公益性角度出發(fā)，我國對(duì)于土地公共性的定義較為寬泛，并且缺乏明確的界限，導(dǎo)致政府難以有效發(fā)揮土地儲(chǔ)備的公共職能。在土地征收制度中，雖然建立了保障農(nóng)民合法權(quán)益的相關(guān)體系，但是該體系不夠完善，并且集體土地與城鎮(zhèn)國有土地的價(jià)值等差異較大，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損失。

3.新發(fā)展階段土地儲(chǔ)備政策的完善策略

3.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建新型土地儲(chǔ)備模式

我國的土地儲(chǔ)備與項(xiàng)目開發(fā)是一個(gè)復(fù)雜性較強(qiáng)、內(nèi)容較為龐雜的系統(tǒng)，需要政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，將市場(chǎng)調(diào)控職能和經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)的職能充分發(fā)揮，為土地儲(chǔ)備與項(xiàng)目開發(fā)指引正確方向。政府各個(gè)部門之間應(yīng)該加強(qiáng)合作，將部門的職能和自身的價(jià)值充分發(fā)揮，根據(jù)我國的國土資源實(shí)際情況，站在統(tǒng)籌全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度制定土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃，促使土地儲(chǔ)備能夠?yàn)樾聲r(shí)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)力量[6]。在新發(fā)展階段，土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)應(yīng)該改變傳統(tǒng)發(fā)展模式中追求片面經(jīng)濟(jì)利益的觀念，用嚴(yán)格的土地政策指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在新時(shí)期的發(fā)展中，企業(yè)是市場(chǎng)發(fā)展的主體，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，應(yīng)該科學(xué)合理引導(dǎo)，切忌用力過猛，應(yīng)該扮演好引導(dǎo)者、溝通者的角色，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)企業(yè)和政府之間的聯(lián)動(dòng)，促使土地儲(chǔ)備與開發(fā)模式更加符合現(xiàn)代化發(fā)展理念。

3.2 建立土地儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目落實(shí)

新時(shí)代的土地儲(chǔ)備工作應(yīng)該建立在部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，應(yīng)該構(gòu)建完善的土地儲(chǔ)備工作規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，明確土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)以及部門職責(zé)，促使各單位之間做好協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)土地儲(chǔ)備工作的開展[7]。還應(yīng)該建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的上下級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，通過加強(qiáng)省、市、縣之間的聯(lián)動(dòng)，用合作協(xié)調(diào)的方式讓省級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該建立國土資源的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，土地儲(chǔ)備中心應(yīng)該主動(dòng)和規(guī)劃、征轉(zhuǎn)、地籍等部門加強(qiáng)溝通，促使部門之間形成相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的良好局面，共同推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作的開展（如圖1 所示）。最后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理隊(duì)伍的建設(shè)也是重中之重，應(yīng)該站在促進(jìn)工作開展的視角加強(qiáng)管理隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè)，促使管理人員的專業(yè)技能能夠滿足土地儲(chǔ)備管理工作的要求，并且具備良好的政治素養(yǎng)，在日常工作中，將廉政、公平、合法等作為準(zhǔn)則，打造強(qiáng)有力的管理團(tuán)隊(duì)，促使土地儲(chǔ)備協(xié)調(diào)工作進(jìn)行的更加順利。

圖1 土地儲(chǔ)備

3.3 加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金建設(shè)，落實(shí)土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)防范

充足的資金供應(yīng)是土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)的基礎(chǔ)，只有建設(shè)完善的土地儲(chǔ)備和開發(fā)資金供應(yīng)鏈才能促進(jìn)后期開發(fā)工作的順利開展，從而有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同步發(fā)展。在新時(shí)期發(fā)展階段，所有的項(xiàng)目開展都需要有強(qiáng)大的資金支持，所以，建設(shè)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金是新時(shí)期發(fā)展的必然趨勢(shì)。區(qū)域間資金平衡機(jī)制是促進(jìn)土地儲(chǔ)備資金合理供應(yīng)的有效策略，相關(guān)部門通過對(duì)專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌，可以有效促進(jìn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，促使土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)的資金鏈更加完善，不但能夠提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)，又能提高資金的使用率。區(qū)域間的資金平衡機(jī)制能夠有效縮短資金的回報(bào)周期，提高資金回報(bào)率，還能加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系，發(fā)揮土地儲(chǔ)備的全局效益[8]。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該調(diào)整土地儲(chǔ)備收益的分配方式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，煥發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)該節(jié)約成本、提高資金的使用率，促土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)能夠保持收支平衡。

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的開發(fā)和實(shí)現(xiàn)都需要有完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督管理體系，只有在制度體系的約束下，項(xiàng)目的開發(fā)和執(zhí)行才更有力度，開發(fā)活動(dòng)才能更加規(guī)范合理。在土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)的過程中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)各部門工作的監(jiān)督和評(píng)估，促使各部門職責(zé)充分發(fā)揮，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的制定，有效預(yù)防降低工作中的安全隱患，促使土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)工作更加科學(xué)、合理。

3.4 完善相關(guān)法律體系，重構(gòu)土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式

我國現(xiàn)階段的土地儲(chǔ)備制度主要是根據(jù)《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》等制定。對(duì)于新時(shí)期發(fā)展階段的土地儲(chǔ)備政策完善應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)法律制度進(jìn)行，為了促使土地儲(chǔ)備政策更加科學(xué)、完善，相關(guān)法律制度應(yīng)該首先確保完善、健全，為新時(shí)期土地儲(chǔ)備政策奠定良好基礎(chǔ)[9]。在土地儲(chǔ)備政策完善的過程中，需要在法律法規(guī)要求的范圍內(nèi)進(jìn)行，并且制定長(zhǎng)期有效的實(shí)施方案，促使我國土地儲(chǔ)備政策向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、全面化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展。在《土地儲(chǔ)備管理辦法》中明確提出，土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該由市、縣人民政府批準(zhǔn)成立，其具有獨(dú)立的法人資格，并且隸屬于國土資源管理部門，對(duì)于本轄區(qū)內(nèi)的所有土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行承擔(dān)。對(duì)于土地儲(chǔ)備過程中存在的問題，應(yīng)該做到全面分析、靈活利用，用專業(yè)性、規(guī)范性的體系去監(jiān)督和控制人員行為。應(yīng)該做到具體問題具體分析，并且應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，積極探究合理的優(yōu)化措施，做好細(xì)節(jié)控制，促使土地儲(chǔ)備制度全面落實(shí)。

為了促使土地儲(chǔ)備政策運(yùn)行效率更高，需加強(qiáng)土地儲(chǔ)備政策和相關(guān)法律制度的銜接。例如在房屋拆遷方面，建議在《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》中增加由于公共利益需要而進(jìn)行土地儲(chǔ)備的，政府可以征收房屋，促使城市規(guī)劃更好的落實(shí)，有效提高公共事業(yè)建設(shè)的質(zhì)量。對(duì)于商業(yè)用途而拆遷房屋的，應(yīng)該和房屋的所有者進(jìn)行協(xié)商，遵循公平、公正的原則，并且應(yīng)該簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議?？茖W(xué)完善的城市控制計(jì)劃能夠避免土地儲(chǔ)備的盲目性，提高土地收儲(chǔ)效率，還應(yīng)該完善國有土地使用權(quán)出讓方式和出讓計(jì)劃，促使土地儲(chǔ)備和土地出讓的銜接更加緊密[10]。

3.5 合理確定土地儲(chǔ)備計(jì)劃，促進(jìn)土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)調(diào)整

我國的土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃是建立在宏觀發(fā)展的基礎(chǔ)上，土地儲(chǔ)備政策本身也具有促進(jìn)宏觀調(diào)控以及市場(chǎng)導(dǎo)向的作用。為了促使土地儲(chǔ)備價(jià)值能夠發(fā)揮到最大化，需要制定合理的土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃，將土地儲(chǔ)備的工作內(nèi)容精細(xì)劃分，將工作具體內(nèi)容進(jìn)行分類，并且堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整部門工作內(nèi)容。在新時(shí)期發(fā)展階段中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)復(fù)雜多變，土地儲(chǔ)備和開發(fā)計(jì)劃不能一成不變，應(yīng)該順應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需要，立足于科學(xué)發(fā)展觀，并且站在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度科學(xué)調(diào)整工作計(jì)劃。需要注意的是，土地儲(chǔ)備和開發(fā)計(jì)劃的調(diào)整應(yīng)該堅(jiān)守法律制度要求，牢記土地資源緊缺的紅線，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行開發(fā)，切不可為了貪圖短暫的利益險(xiǎn)中求勝，應(yīng)該在市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)下，堅(jiān)持理性發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀念。土地儲(chǔ)備政策不是為政府開辟新“財(cái)路”，而是通過一系列合法手段實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理利用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化運(yùn)行（如圖2 所示）。所以，對(duì)于土地儲(chǔ)備的范圍應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整，在尊重市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制的基礎(chǔ)上，征收各個(gè)市場(chǎng)主體無法合理處置的存量土地，或者是應(yīng)該合法收回的土地。如果是強(qiáng)制性的將所有存量土地都納入到土地儲(chǔ)備的范圍中，不但會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)壓力增加，還會(huì)影響政府在市場(chǎng)建設(shè)中的地位。所以，應(yīng)該建立合理的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，促進(jìn)土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)調(diào)整。

圖2 禁止囤地

結(jié)語：

綜上所述，土地儲(chǔ)備政策的質(zhì)量直接影響我國土地資源的合理分配，對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)文明發(fā)展有非常重要的影響。對(duì)于土地儲(chǔ)備政策的調(diào)整和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工作，不是在短時(shí)間內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的。因此，我國相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備政策的重視，在日常工作中不斷總結(jié)、反思，在實(shí)踐中完善土地儲(chǔ)備政策，為我國土地資源健康可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。