面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑探析

文／程明翔 江西省城鄉(xiāng)規(guī)劃市政設(shè)計(jì)研究總院有限公司 江西南昌 330000

引言：

鄉(xiāng)村空間治理是區(qū)域國(guó)土資源詳細(xì)規(guī)劃的重要內(nèi)容，涉及鄉(xiāng)村居民的生活方式、生產(chǎn)方式、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)以及村莊的整體發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等眾多內(nèi)容，其機(jī)制與路徑是否科學(xué)、合理，需要面向國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行思考，以完善鄉(xiāng)村治理體系，提高村莊規(guī)劃質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，把產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居等戰(zhàn)略構(gòu)想，變成綠水青山、真金白銀和幸福安康，推進(jìn)鄉(xiāng)村空間的科學(xué)治理和現(xiàn)代化建設(shè)，成為國(guó)家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐。由于鄉(xiāng)村空間治理是農(nóng)村社會(huì)與自然環(huán)境耦合的復(fù)雜系統(tǒng)治理，對(duì)全局系統(tǒng)、整體系統(tǒng)認(rèn)識(shí)不清，或有偏差，只是系統(tǒng)組成部分的個(gè)別治理，難以實(shí)現(xiàn)整體全域治理的規(guī)劃目標(biāo)，有的項(xiàng)目適得其反，甚至影響了全局治理工程的順利推進(jìn)，因此，面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑必須面向國(guó)土空間規(guī)劃，按照宏觀指引，在微觀層次落實(shí)好具體要求。

1.國(guó)土空間規(guī)劃與空間治理要點(diǎn)

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃與治理問(wèn)題的提及

黨的十八大以來(lái)，隨著地球村建設(shè)和世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要，國(guó)際治理研究逐漸向社會(huì)-生態(tài)領(lǐng)域集中，公共事務(wù)管理、淡水資源安全、氣候變化、森林覆蓋及資源管理的治理理念、治理技術(shù)方法、治理框架逐步形成；我國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)，在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，當(dāng)然不能置身例外，必須為地球村的和諧建設(shè)有重大的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，基于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的資源有效配置和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求及國(guó)家治理與國(guó)際接軌，國(guó)家政治治理的中心逐漸向城市治理和鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)移。因此，黨的十九大提出構(gòu)建了國(guó)土空間治理體系，國(guó)土空間規(guī)劃和空間治理由此拉開序幕，其概念定義內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)踐路徑、治理體系框架在與城市、鄉(xiāng)村治理的結(jié)合中逐步建立和完善，圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高質(zhì)量發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、區(qū)域協(xié)同、鄉(xiāng)村振興等，做出制度安排和實(shí)施步驟。由于國(guó)土空間是基于國(guó)家主權(quán)管理的多種要素耦合而成的具有組織結(jié)構(gòu)和發(fā)展功能的開放系統(tǒng)，其主要特點(diǎn)特征表現(xiàn)在3 個(gè)方面，一是自然稟賦性；二是地理環(huán)境；三是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從國(guó)家主權(quán)層面的要求，涉及領(lǐng)土范圍內(nèi)山地、高原、平原、丘陵、海岸、江、河、湖泊等；從人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面，包括山、水、林、田、草，這些要素構(gòu)成國(guó)土資源的載體和基礎(chǔ)，國(guó)土空間規(guī)劃就是完善不同類別土地要素的組合關(guān)系和要素比例，健全空間內(nèi)在規(guī)則和各種要素約束機(jī)制，最大化提高國(guó)土空間資源造福人類的能力，具有強(qiáng)烈的主觀意識(shí)、相對(duì)性和主體性，賦予顯著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的特性，其價(jià)值的具體體現(xiàn)就是深入?yún)⑴c人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為決定多元利益分配主體的骨干和關(guān)鍵，使國(guó)土資源的要素作用、功能作用、結(jié)構(gòu)作用、價(jià)值作用能夠充分發(fā)揮。

1.2 國(guó)土規(guī)劃與治理的內(nèi)容要點(diǎn)

國(guó)土資源規(guī)劃與治理是整個(gè)工作戰(zhàn)略系統(tǒng)的前后組成部分，規(guī)劃是治理的前提和依據(jù)，治理是規(guī)劃功能作用的有效發(fā)揮。其內(nèi)容就是用有效配置資源的方法管理空間資源要素，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)功能價(jià)值的全面提升，也就是說(shuō)治理是規(guī)劃制度安排的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和實(shí)踐路徑。包括人力資源與土地資源關(guān)系的處理，人力資源與人力資源的關(guān)系處理，土地資源與土地資源的關(guān)系處理，以此構(gòu)建多主體參與制訂國(guó)土空間資源戰(zhàn)略發(fā)展布局。

國(guó)土空間治理與以往的土地整治、生態(tài)修復(fù)、資源控制管理有所不同，是包括土地整治、生態(tài)修復(fù)、資源控制管理在內(nèi)的，其基礎(chǔ)之上的更廣泛、綜合性更強(qiáng)的規(guī)劃整理形式和內(nèi)容，把土地整治、生態(tài)修復(fù)、資源控制管理作為具體手段和策略措施，推進(jìn)國(guó)土資源的要素整合、功能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、價(jià)值實(shí)現(xiàn)。具體內(nèi)容如圖1 所示：

圖1 國(guó)土空間治理視角下的土地整治、生態(tài)修復(fù)、資源控制管理技術(shù)路徑

內(nèi)容要點(diǎn)和關(guān)鍵是人力資源的多樣化需求與全面發(fā)展暨多元主體的利益關(guān)系的處理，反映國(guó)土空間資源規(guī)劃與治理的價(jià)值，層層深入，弄清要素、結(jié)構(gòu)、功能、價(jià)值4個(gè)方面維度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，維護(hù)修復(fù)要素、維度間的聯(lián)系，重整要素自身，使結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng)更加有序、完整；在更大空間的尺度范圍層次，優(yōu)化整合人力資源、資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等，推進(jìn)內(nèi)部要素、外部要素的相互流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)三者的資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源開發(fā)利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共生的同步、同向的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。工作要點(diǎn)和重點(diǎn)就是構(gòu)建治理理念、治理主體、治理體制和方法模式的運(yùn)行體系，把政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)決定的積極作用充分發(fā)揮出來(lái)。從理念上更加強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生、資源結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以及各種資源的全面發(fā)展，使國(guó)土空間資源的開發(fā)、保護(hù)涵蓋生態(tài)成本、資源要素及生態(tài)效益；體制層面完善法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，使共同參與的利益主體訴求更有保障；治理模式更加注重規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、信息化，全面提升服務(wù)水平，及早完成空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國(guó)土空間治理的智慧化。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村空間配置與治理要求

圍繞資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性的雙向評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展中對(duì)鄉(xiāng)村空間治理與空間配置做了科學(xué)具體的要求，一是構(gòu)建生態(tài)安全網(wǎng)，優(yōu)化完整的生態(tài)空間格局，特別注重生態(tài)空間山清水秀的修復(fù)，進(jìn)一步強(qiáng)化人與自然的和諧共生能力；二是打造整潔、有序的農(nóng)村人居環(huán)境。以適度有序?yàn)槟繕?biāo)，調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)布局，完善組成體系，促進(jìn)18 億畝耕地保護(hù)紅線制度得到落實(shí)，使其用益物權(quán)得到保障，實(shí)現(xiàn)一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)的融合發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展。三是注重傳統(tǒng)文化傳承保護(hù)。鄉(xiāng)村的風(fēng)貌特色是歷史文脈的載體，國(guó)土空間規(guī)劃和治理中，對(duì)文化街區(qū)，歷史古鎮(zhèn)，特色村落提出了嚴(yán)格保護(hù)制度要求，更加注重歷史源的活化利用，使其成為拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)載體。如江西婺源篁嶺等，拉動(dòng)了當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。建筑、特色物種、生活方式不僅是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的依賴，更是人類社會(huì)演變進(jìn)步的生動(dòng)寫照和階梯基礎(chǔ)，也是寶貴的文明創(chuàng)建成果和智慧的延續(xù)，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中傳承，在傳承中發(fā)展，就是國(guó)土空間規(guī)劃的初衷，目的在于促進(jìn)人與自然的和諧共生。四是完善五級(jí)三類四體系格局。所謂的五級(jí)就是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。以江西婺源縣為例，具體情況如圖2 所示：

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村生態(tài)空間優(yōu)化技術(shù)路徑

三類就是三種不同類型的規(guī)劃。即：總體規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。四體系就是編制審批體系；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；實(shí)施監(jiān)督體系及法律法規(guī)體系。這種規(guī)劃體系格局下的鄉(xiāng)村空間治理就是一種調(diào)動(dòng)各種資源來(lái)落實(shí)多類事務(wù)管理的正式制度安排及非正式制度安排。圍繞空間資源的分配引導(dǎo)多主體的積極參與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各類利益群體不同訴求的協(xié)調(diào)和國(guó)土空間資源公平、高效的利用，促進(jìn)區(qū)域間各地均衡的發(fā)展。鄉(xiāng)村空間在國(guó)土資源空間中占有相當(dāng)大的份額，是重要的有機(jī)組成部分，與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系極為密切，在融合城鄉(xiāng)發(fā)展、培育內(nèi)生動(dòng)力、協(xié)調(diào)各種發(fā)展關(guān)系中，形成多維、動(dòng)態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)，政府、社會(huì)群體和市場(chǎng)等多種主體以這個(gè)系統(tǒng)為對(duì)象，采取規(guī)劃、協(xié)調(diào)、商議等辦法明確各主體間權(quán)益關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)村空間資源的有效權(quán)力配置和有效用途管制。鄉(xiāng)村空間治理有耕地和永久性基本農(nóng)田保護(hù)紅線；生態(tài)保護(hù)紅線；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線的剛性約束，需要結(jié)合市場(chǎng)的彈性引導(dǎo)，把多元性、分散型的弱勢(shì)主體組織起來(lái)，形成強(qiáng)大的集約化空間治理合力，徹底改善不同地域存在的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，把“人”資源的重要性和要素作用發(fā)揮出來(lái)，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村空間規(guī)劃與治理的有效路徑[1]。

2.面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑

2.1 完善鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的政策策略

國(guó)土空間的“三線”、“三區(qū)”是大方向，也是鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑選型的參照綱領(lǐng)，滿足這個(gè)硬性約束顯然不夠，必須以鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)有資源的高效利用為總目標(biāo)，達(dá)到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。因此，要通過(guò)完善鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的政策策略，推動(dòng)鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制的完善和治理路徑的拓寬[2]。一是切實(shí)做到從項(xiàng)目主導(dǎo)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制都是圍繞項(xiàng)目建設(shè)或者開發(fā)區(qū)建設(shè)，結(jié)合三線三區(qū)的要求，進(jìn)行空間布局的優(yōu)化，確實(shí)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，剛性作用比較明顯，而對(duì)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展則顯得柔性不足，不能夠形成農(nóng)村社會(huì)發(fā)展堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐體系。因此，要健全和完善政策法規(guī)體系，充實(shí)相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做到從項(xiàng)目主導(dǎo)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變。如鄉(xiāng)村空間治理不能就事論事，做簡(jiǎn)單項(xiàng)目，單個(gè)項(xiàng)目，要圍繞鄉(xiāng)村資源共享、空間共合、發(fā)展共謀、振興共進(jìn)的原則，從國(guó)土空間治理的一般要求中，滲透因地制宜的內(nèi)生動(dòng)力，把鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展實(shí)際需要與人民的生活需求、發(fā)展期待充分結(jié)合，使一個(gè)區(qū)域的鄉(xiāng)村在空間資源上聯(lián)合，在特色資源上融合，在發(fā)展資源上統(tǒng)籌，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、田園、庭院為可持續(xù)發(fā)展單元，深入考察、全面分析、科學(xué)論證、有效總結(jié)，使鄉(xiāng)村空間治理規(guī)范化、精細(xì)化、合理化，要把群眾廣泛參與的積極性、主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)作用充分發(fā)揮出來(lái)，結(jié)合不同鄉(xiāng)村群眾的需求特點(diǎn)，打造空間治理獨(dú)特的形式和內(nèi)容，從鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的全局需要需求出發(fā)，精準(zhǔn)適配規(guī)劃功能，精準(zhǔn)定位空間治理，精準(zhǔn)保護(hù)傳承鄉(xiāng)村文化。二是注重鄉(xiāng)村閑置資源的開發(fā)。面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理，重在治，關(guān)鍵在理，三線、三區(qū)優(yōu)化了治的環(huán)境，預(yù)防和控制了鄉(xiāng)村空間資源亂開發(fā)、亂利用，維護(hù)了空間資源利用秩序，效果顯著；而理的方面，需要在具體的鄉(xiāng)村空間治理中，把閑置資源的開發(fā)利用作為重點(diǎn)，盤活鄉(xiāng)村資源，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力基礎(chǔ)。如婺源縣在鄉(xiāng)村空間治理中，分析區(qū)域現(xiàn)狀，健全了戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)和開發(fā)措施，收到了良好效果。對(duì)閑置房屋、空閑地資源做好規(guī)劃，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)，保留了自然風(fēng)貌，優(yōu)化了特色布局，賦予了嶄新功能，促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興。三是鞏固土地整治效果。鄉(xiāng)村空間治理是土地整理的后續(xù)和完善，土地整理也是空間治理的主要手段，在政策、策略上要充分肯定，予以支持?？臻g治理在核查清楚鄉(xiāng)村土地資源的基礎(chǔ)上，面向國(guó)土規(guī)劃要求，把鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)擺在首位，綜合土地整治過(guò)程遺留的問(wèn)題矛盾，結(jié)合政策法規(guī)，提出可行性的建議和意見，把水資源分布、基本農(nóng)田及交通道路建設(shè)、林地、村莊系統(tǒng)起來(lái)，適度整合土地整治與空間治理的資源開發(fā)共性，保護(hù)功能共性；使農(nóng)田水利、交通、電力、通信等重要的基礎(chǔ)設(shè)施在鄉(xiāng)村空間治理中全面提升土地整治的效能，為鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展打好基礎(chǔ)。

2.2 優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)布局

面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理要從鄉(xiāng)村總體建設(shè)布局出發(fā)，規(guī)劃實(shí)踐路徑，把村域范圍的民居住宅、道路交通、文化健身體育廣場(chǎng)、衛(wèi)生室所、幼兒園、學(xué)校、養(yǎng)老院、給排水、垃圾收集處理等設(shè)施的布局進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化管控，實(shí)現(xiàn)公益、公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)項(xiàng)目的一體化、普惠性全覆蓋共享，全面提升鄉(xiāng)村空間治理的質(zhì)量水平。一是先規(guī)后建，規(guī)建結(jié)合。新增民居建設(shè)項(xiàng)目，按照規(guī)劃布局，合理開發(fā)閑置、空閑地資源，發(fā)揮建設(shè)用地增減掛鉤的政策優(yōu)勢(shì)，把分散閑置的空閑地、無(wú)人居住的破敗危險(xiǎn)建筑處所、歷史遺留場(chǎng)地等進(jìn)行規(guī)整、合理置換，規(guī)劃相應(yīng)的聚居區(qū)域，從公共空間、建筑群體、空間形態(tài)、院落組織、景觀節(jié)點(diǎn)等多個(gè)方面，對(duì)新增民居區(qū)域量化控管，科學(xué)劃定宅基地的建設(shè)區(qū)域范圍，把一戶一宅要求，與地基水平、退讓、控高等農(nóng)村建筑的傳統(tǒng)習(xí)慣有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)和諧建設(shè)的環(huán)境。二是完善道路交通及相關(guān)設(shè)施布局。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，機(jī)動(dòng)車保有量逐年增加，鄉(xiāng)村道路交通的流通承載能力、停車場(chǎng)地容納能力、洗車服務(wù)配置能力等都隨著農(nóng)村居民生活方式改變而改變，因此，鄉(xiāng)村空間治理必須把交通出行順利、安全作為重要內(nèi)容，在規(guī)劃布局、建設(shè)管控中，有所為，有所不為。三是分級(jí)配置公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。衛(wèi)生室所、健身場(chǎng)地器材、物流商品配送站點(diǎn)等要結(jié)合實(shí)際，分級(jí)配置，逐步提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋質(zhì)量。如按照一定步行速度半徑范圍設(shè)置休閑活動(dòng)室、街頭綠色公園、快遞布點(diǎn)；或者以500 人、1000 人，1500 人等不同人口密度，布置公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，結(jié)合村民居住、產(chǎn)業(yè)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施的布局特征，圍繞鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)留相應(yīng)的資源開發(fā)空間，滿足人與自然的和諧共生[3]。

結(jié)語(yǔ)：

面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理的機(jī)制與路徑?jīng)]有千篇一律的工作模板，只有結(jié)合實(shí)際，因地制宜，尊重廣大群眾的意愿，充分發(fā)揮群眾的自主創(chuàng)造性、主動(dòng)性，使宏觀治理理念內(nèi)化于心，形成強(qiáng)大的合力，才能解決工作中遇到的這樣那樣的難題，促進(jìn)鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制和路徑的不斷優(yōu)化，全面提高國(guó)土資源規(guī)劃治理工作的質(zhì)量水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。