健全數(shù)字政府建設(shè)體制機制的八個著力點

秦長江

近年來，我國在大刀闊斧推進“放管服”改革的同時，積極推進數(shù)字化政府建設(shè)，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等方面取得了明顯進展，政府數(shù)字化水平進一步提升，同時也有效提升了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。黨的十九屆四中、五中全會提出要加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平，這是適應新時代人民對美好生活需求和科技革命發(fā)展大趨勢而做出的重要決策部署，是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，順應新時代公共管理和社會治理創(chuàng)新趨勢和方向的重要路徑。目前數(shù)字化政府建設(shè)的技術(shù)應用不斷深化、平臺支撐不斷強化、政策體系不斷完善，各地不斷探索創(chuàng)新，進一步推進數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)具備良好的支撐條件，但是在推進深化數(shù)字政府建設(shè)中，關(guān)于頂層設(shè)計、全域統(tǒng)籌、管理體制、審批機制、信息安全機制、多方參與機制、產(chǎn)權(quán)保護機制等體制機制方面，還需要進一步健全，成為當前數(shù)字政府建設(shè)必須盡快彌補的短板。

一要加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)全域統(tǒng)籌。數(shù)據(jù)孤島是我國數(shù)字政府建設(shè)和政務平臺發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，而數(shù)據(jù)孤島的產(chǎn)生與缺乏“頂層設(shè)計”、缺乏統(tǒng)一標準規(guī)范密切相關(guān)。為了避免數(shù)據(jù)孤島的負面影響，必須加強對各級政府數(shù)據(jù)資源、各行各業(yè)數(shù)字資源的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、耦合性研究，對數(shù)字資源、數(shù)字平臺、軟件系統(tǒng)等進行排查摸底。在摸清家底的基礎(chǔ)上，堅持全域“一盤棋”，統(tǒng)一標準，統(tǒng)籌推進數(shù)字政府的建設(shè)。要以全面深化黨和國家機構(gòu)改革為契機，打通政府職能部門、不同層級之間的數(shù)據(jù)壁壘，協(xié)調(diào)推進大數(shù)據(jù)工程建設(shè)與“放管服”改革、智慧城市建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)工程，避免在改革和建設(shè)過程中產(chǎn)生新的信息孤島，避免加劇機構(gòu)碎片化現(xiàn)象。從法律規(guī)定和制度框架、實施框架上對數(shù)字政府建設(shè)進行標準設(shè)置，從體制機制上對數(shù)字政府的發(fā)展進行規(guī)劃和部署，完善數(shù)字政府建設(shè)的體系架構(gòu)、組織機構(gòu)、運營模式，為部門行業(yè)和地方開展數(shù)字政府建設(shè)提供總體性和標準化的指導方案。

二要健全數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導體制。實施政府數(shù)字化管理“一把手工程”，把數(shù)字政府工作作為當前的重點攻堅任務，由黨政主要領(lǐng)導親自抓，推進政府數(shù)字化管理水平進入快車道。成立由各級主要領(lǐng)導任組長的數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導小組，組建專門機構(gòu)作為數(shù)字政府建設(shè)的行政主管機構(gòu)、改革推進機構(gòu)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責制定數(shù)字政府發(fā)展政策、規(guī)劃數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、開展橫向工作協(xié)調(diào)和縱向工作指導等綜合職能。進一步規(guī)范數(shù)字政府建設(shè)的工作推進機制，夯實“領(lǐng)導總攬、大數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)籌、其他職能部門具體落實”的工作機制。創(chuàng)新工作推進方法，針對工作中的難點、堵點，召開專題會、協(xié)調(diào)會，主要領(lǐng)導要親自參加，及時解決工作中出現(xiàn)的問題。針對需要對接的常規(guī)性工作，建立雙周工作例會制度和跨部門聯(lián)席會議制度，加強部門間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，確保工作有序推進。加強政府數(shù)字化管理的人才隊伍建設(shè)，加大對數(shù)字政府建設(shè)的財政投入，同時建立特殊技術(shù)崗位公務員雇傭制，提高特殊技術(shù)人才的待遇。

三要健全數(shù)字政府建設(shè)管理體制。數(shù)字政府的總體架構(gòu)從管理、業(yè)務和技術(shù)三個方面進行設(shè)計，堅持“管運分離”和“分類建設(shè)”的原則，建立數(shù)字政府統(tǒng)籌機制和協(xié)同聯(lián)動機制。在建設(shè)運營模式上，堅持“政府主導、政企合作、社會參與、法治保障”的管理體制，形成“政府、事業(yè)單位、國控公司、智囊機構(gòu)”四位—體的數(shù)字政府建設(shè)主體。政府是數(shù)字政府建設(shè)中的主導者和數(shù)字資源的產(chǎn)權(quán)所有者，在政策引導、規(guī)范監(jiān)管、購買服務、績效考核等行政管理職能方面發(fā)揮主導作用。組建新的大數(shù)據(jù)中心，作為公益類事業(yè)單位，主要負責技術(shù)支持、研究規(guī)劃、制定標準、公益服務等職能；組建大數(shù)據(jù)特別項目公司，作為技術(shù)支撐平臺、數(shù)據(jù)服務載體，堅持一家集成原則，對政府采用“一對一”負責關(guān)系，對外堅持“一對多”關(guān)系。在數(shù)字政府建設(shè)中所需要的技術(shù)支撐通過特別項目公司進行集成式采購，發(fā)揮其技術(shù)支撐作用和平臺作用。建立數(shù)字政府建設(shè)法人庫、智囊?guī)?，推進大數(shù)據(jù)研究院的組建，作為政府數(shù)字管理的技術(shù)創(chuàng)新平臺；選擇科研院所進行合作，發(fā)揮專業(yè)科研機構(gòu)決策咨詢和智囊團的作用，為數(shù)字政府建設(shè)提供智力支持。

四要健全數(shù)字化項目審批體制。為了加大對信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)建設(shè)的整合力度，在省級層面建設(shè)省級大數(shù)據(jù)中心勢在必行。省級大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)過程中要暫停所有其他信息化項目的立項。對于各個部門原有的信息資源和數(shù)字資源，包括各單位的機房、數(shù)據(jù)設(shè)備等，通過時間進行技術(shù)的代際淘汰，所增加的服務項目通過對接省級大數(shù)據(jù)中心得以滿足，做到“由一個單位負責和統(tǒng)籌”。對于確實需要立項的信息化項目，必須理順相關(guān)部門的權(quán)責關(guān)系，建立權(quán)責清單和協(xié)商機制，將信息化項目和數(shù)據(jù)資源項目審批權(quán)統(tǒng)一到數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負責。按照“行業(yè)管理的歸行業(yè)管理部門”的原則，大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負責電子政務、數(shù)字政府等信息化項目的審批。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)作為數(shù)字政府、政務服務和數(shù)據(jù)資源的行政管理部門，負責數(shù)字政府建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和縱向的向下指導和向上對接，而其他具體業(yè)務部門負責本系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)資源與省信息中心的對接。

五要健全數(shù)據(jù)和信息安全機制。一是要嚴格落實網(wǎng)絡(luò)安全工作的黨委負責制、國家關(guān)于計算機信息和云計算服務方面的管理規(guī)定，堅持“縱向監(jiān)督、橫向聯(lián)動”的原則，建立健全網(wǎng)絡(luò)安全管理機制?？v向上，各地方要與國家保密局、國家信息中心、工信部、網(wǎng)信辦等單位建立常態(tài)化工作機制，利用國家層面的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管力量實現(xiàn)對地方數(shù)據(jù)安全的支持；橫向上，由大數(shù)據(jù)管理局作為牽頭和協(xié)調(diào)單位，盡快建立加強網(wǎng)絡(luò)安全和信息安全的跨部門、跨區(qū)域的協(xié)作和工作聯(lián)動機制。二是要明確網(wǎng)絡(luò)和信息安全的邊界和權(quán)責。與網(wǎng)絡(luò)和信息安全職能相關(guān)的單位，如網(wǎng)信辦、機要局、保密局、大數(shù)據(jù)管理局等部門之間的權(quán)責必須分工明確。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負責政務服務網(wǎng)、政務云等全域平臺性的信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全，其他部門負責各自職責范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)和信息安全。三是建立網(wǎng)絡(luò)安全保密機制和安全檢查機制。建立覆蓋全域的網(wǎng)絡(luò)安全保密機制，對設(shè)計、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)的工作人員加強保密教育和保密管理，簽訂保密協(xié)議，建立信用懲罰機制；通過內(nèi)部審計、第三方審計等方法定期開展網(wǎng)絡(luò)安全專項檢查和審計。四是強化安全保障技術(shù)支撐。充分發(fā)揮基礎(chǔ)電信運營商在安全方面的技術(shù)和管理優(yōu)勢，推動國產(chǎn)自主可控產(chǎn)品在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域的應用，完善網(wǎng)絡(luò)安全保護等級和密碼安全評估機制，新建系統(tǒng)和平臺應用國產(chǎn)密碼保護系統(tǒng)。五是建立網(wǎng)絡(luò)安全預警防護體系、敏感數(shù)據(jù)保護體系和網(wǎng)絡(luò)安全事件應急管理體系。

六要健全數(shù)字政府建設(shè)的多方參與機制。一是健全企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)機制。數(shù)字政府建設(shè)需要的資金量比較大，系統(tǒng)和平臺的建設(shè)耗資巨大，后期運營和管理，數(shù)據(jù)的采集和儲存等更是耗時耗力、費用高昂。企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)可以有效緩解財政資金緊張的困境。但是企業(yè)以盈利為目的與政務服務的公共性之間存在矛盾，必須建立企業(yè)利益保障機制，確保企業(yè)合理盈利的同時，更要關(guān)注數(shù)據(jù)服務和政務服務的效果。二是建立專家參與機制。成立數(shù)字政府建設(shè)專家咨詢組和專家委員會，對數(shù)字政府的頂層設(shè)計、總體規(guī)劃、技術(shù)論證、立項評審、項目驗收、效果評估等工作進行專業(yè)化的指導。三是建立普通公務員和人民群眾的參與機制。數(shù)字政府的最終目的是為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的政務服務，為普通公務員提供更便捷高效的工作平臺。然而，當前數(shù)字政府的建設(shè)更多來自專家、企業(yè)、政府部門的思路，普通公務員和人民群眾沒有有效參與到數(shù)字政府建設(shè)的進程中。要盡快建立有效的參與機制，更加重視和強調(diào)群眾的獲得感，更好地利用數(shù)字化政府的先進技術(shù)平臺和技術(shù)手段，及時收集民意，廣泛征求意見和建議。

七要健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護機制。一是保證政府主導，確保政府數(shù)據(jù)的公共屬性。商業(yè)化運作模式存在著數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不清的問題，導致政府部門無法完全主導政務平臺建設(shè)，參與建設(shè)的企業(yè)往往會用技術(shù)優(yōu)勢和數(shù)據(jù)資源掣肘政府決策，數(shù)字政府建設(shè)過程中面臨著商業(yè)化模式和維護數(shù)據(jù)公共性之間的兩難選擇。針對這種情況，必須盡快出臺相關(guān)規(guī)定，明確數(shù)據(jù)的公共產(chǎn)權(quán)屬性，從機制上保證數(shù)據(jù)、源代碼等產(chǎn)權(quán)必須歸政府所有，政府必須擁有最高密碼權(quán)限。二是建立部門間的利益協(xié)調(diào)機制。進一步規(guī)范政府和部門對數(shù)據(jù)的采集、使用和管理，根據(jù)部門間不同數(shù)據(jù)資源情況，通過政策調(diào)整、人員交換等方式，對數(shù)據(jù)資源豐富的部門進行適當傾斜，激發(fā)數(shù)據(jù)資源共享的動力。三是明確區(qū)分公共數(shù)據(jù)資源、企業(yè)數(shù)據(jù)資源、個人數(shù)據(jù)資源。對于公共數(shù)據(jù)資源，只要不涉及國家秘密，都要免費向公眾和各級政府部門開放，企業(yè)因商業(yè)目的需要使用，須按照市場規(guī)則付費。在政務服務網(wǎng)內(nèi)部建立數(shù)據(jù)目錄開放體系，堅持“誰擁有、誰管理”和“誰擁有、誰定級”的原則，加強數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)的使用和管理。

八要健全信息共享機制。一是培育跨部門、跨層級共享合作的行政文化。對職能部門“一把手”強化信息共享重要性的教育，加強具體任務執(zhí)行中層管理隊伍的培訓和交流，增進不同部門之間業(yè)務工作的相互認同和理解，建立起跨部門協(xié)作關(guān)系和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。二是健全考核機制。制定政府信息資源共享管理方面的規(guī)定和實施細則，并明確信息工作的責任，制定考核辦法，將考核結(jié)果與年底評先評優(yōu)掛鉤，加大對信息應用的考核獎懲力度，通過建立完善的績效考評機制，從制度上保證各部門推動政府建設(shè)的積極性。