農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資創(chuàng)新實踐與思考
——以寧德市為例

周偉峰 屠晶鑫

近年來，寧德市努力走出一條具有閩東特色的鄉(xiāng)村振興之路，在借鑒各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易融資實踐基礎(chǔ)上，將農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資試點作為國家級普惠金融改革試驗區(qū)重點工作，通過有效盤活農(nóng)村“沉睡”的資源，推動農(nóng)村各類資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資金。

農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資現(xiàn)狀與問題

現(xiàn)狀

農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資，主要是指農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基于生產(chǎn)或其他需求，以其所有自然資源、生產(chǎn)資料及相關(guān)權(quán)利、勞動者技能、信息數(shù)據(jù)等要素，作為抵質(zhì)押或增信標的，向金融機構(gòu)進行融資的行為。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進，黨中央、國務院及相關(guān)部門就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資工作出臺了多份文件，各地也陸續(xù)開啟改革試點工作，總體呈現(xiàn)出三個特點：

產(chǎn)權(quán)類型不斷豐富。2004年初，福建永安市試水全國首單林權(quán)抵押貸款業(yè)務；2009年，四川成都市探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保體系，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務；2011年，寧夏平羅縣創(chuàng)新性地推動農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款試驗。此后，在天津、湖北、山東、重慶等地開展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資業(yè)務中，抵押物類型涉及農(nóng)村水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股份。

融資模式不斷創(chuàng)新。李彩霞(2020)分析近年來各地的具體實踐，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務歸納為“基本型”“風險分擔型”“增信型”三種類型，又依據(jù)參與主體的不同歸納出八種模式：“產(chǎn)權(quán)+銀行”“產(chǎn)權(quán)+擔保+銀行”“產(chǎn)權(quán)+擔保+政府+銀行”“產(chǎn)權(quán)+擔保+政府+保險+銀行”“產(chǎn)權(quán)+信用評級+擔保+政府+銀行”“產(chǎn)權(quán)+結(jié)對農(nóng)戶+擔保+政府+銀行”“產(chǎn)權(quán)+合作社/村集體經(jīng)濟組織+擔保+政府+銀行”“產(chǎn)權(quán)+行業(yè)協(xié)會+擔保+政府+銀行”①李彩霞.我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實現(xiàn)機制：典型模式與區(qū)域試驗——基于全國多樣本的案例研究[J].金融理論與實踐，2020（11）：22-28.。

運行機制不斷完善。在貸款主體與金融機構(gòu)之間的確權(quán)量化、價值評估、抵押登記等流程基礎(chǔ)上，增加了融資擔保、履約保險、資產(chǎn)處置、風險補償?shù)拳h(huán)節(jié)，并不斷豐富各環(huán)節(jié)的規(guī)范內(nèi)涵和現(xiàn)實需求，使得各方的權(quán)利義務更加明確，相互間的約束監(jiān)督和協(xié)調(diào)促進機制進一步完善。

問題

全國各地就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)融資做了大量有益探索，但在實際運作時仍然存在一些問題：

流轉(zhuǎn)融資市場不健全。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是農(nóng)村生產(chǎn)要素融資的重要條件，各地在試點中也建立了初級的產(chǎn)權(quán)交易平臺，但在全國各縣（市、區(qū)）的覆蓋率不足50%②馮興元.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺現(xiàn)狀、問題及其改革進路[J].社會科學戰(zhàn)線，2021（10）：64-70.。由于法律法規(guī)不健全、運行機制不完善、融資風險較大、政府參與度不足及信息不對稱等原因，產(chǎn)權(quán)交易供需雙方缺乏積極性，融資市場運轉(zhuǎn)效率不高，大多數(shù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)仍在場外進行。

流轉(zhuǎn)融資范圍有局限。從目前全國各地實踐來看，大部分地方的流轉(zhuǎn)融資范圍主要集中在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等權(quán)證清晰的生產(chǎn)要素上，部分地方對農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、海域使用權(quán)、農(nóng)村集體股權(quán)等生產(chǎn)要素進行試點探索。而對于諸如設(shè)施大棚、民宿、古厝、勞動者技能、信息數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素，則少有或基本沒有開展過融資業(yè)務。

要素確權(quán)環(huán)節(jié)有難度。農(nóng)村生產(chǎn)要素中有相當一部分屬于“非標要素”，即沒有國家標準或政府、行業(yè)認可的權(quán)證，缺少產(chǎn)權(quán)清晰、可判斷市場價值的標準，因而不能用一般市場交易去定價。諸如設(shè)施大棚、古厝、漁排、無證廠房等非標要素，雖然在市場價值上沒有統(tǒng)一標準，但在農(nóng)村熟人社會之間，村民對相關(guān)資產(chǎn)價值自有衡量標準，這也是場外交易能夠運行的一個重要原因。

要素價值評估不科學。開展農(nóng)村生產(chǎn)要素融資，必須對農(nóng)村生產(chǎn)要素進行合理地估價。由于全國各地自然條件、資源稟賦和農(nóng)作物經(jīng)濟效益等存在較大差異，建立統(tǒng)一規(guī)范的要素價值評估機制存在一定難度。此外，一些試點地區(qū)還沒有專業(yè)性的第三方評估機構(gòu)和評估人員，往往由金融機構(gòu)進行價值評估，主觀判斷成分較大，缺少公允性，要素價值未能充分體現(xiàn)。

風險防范機制不完善。當前各地都亟須建立一整套包括風險預警、控制、處置在內(nèi)的風險防范機制，比如成立農(nóng)村生產(chǎn)要素不良資產(chǎn)的收儲機構(gòu)、先行償還違約本息的擔保機構(gòu)，從而規(guī)避或分散流轉(zhuǎn)融資過程中存在的風險。同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營性保險的保障力度和政府風險補償金的化險力度還不夠大，有待進一步加強。

寧德市農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資創(chuàng)新

寧德市地處我國東南沿海，山海資源豐富，資源稟賦優(yōu)勢明顯。隨著茶葉、水產(chǎn)、食用菌、水果、蔬菜、畜禽、中藥材、林竹花卉及旅游等“8+1”特色產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社大量涌現(xiàn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，對資金需求也隨之增加，但大量的農(nóng)村資源閑置且沒有確權(quán)登記，不能作為抵質(zhì)押物或增信物獲得貸款。

2021年以來，寧德市以創(chuàng)建國家級普惠金融改革試驗區(qū)為契機，將生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資試點作為推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手，出臺《寧德市人民政府關(guān)于推進農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資試點工作的意見》，在全市范圍建立農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資平臺。寧德各縣（市、區(qū)）也成立農(nóng)村生產(chǎn)要素資產(chǎn)運營公司，用于承接農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資平臺建設(shè)，打造市、縣、鄉(xiāng)、村四級平臺，逐步完善確權(quán)登記、融資擔保、流轉(zhuǎn)處置全流程服務，使得農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資形成閉環(huán)。同時，中國人民銀行寧德市中心支行下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村生產(chǎn)要素融資服務試點賦能鄉(xiāng)村振興的通知》，組織金融機構(gòu)開展試點，通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品和融資模式，使農(nóng)村生產(chǎn)要素成為金融機構(gòu)愿意接受的擔保物，以期有效解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難問題。截至2023年6月末，寧德市金融機構(gòu)結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)要素已創(chuàng)新推出漁排養(yǎng)殖貸、茶園契約貸、民宿貸等信貸產(chǎn)品275種，累計融資14.67萬筆、金額169.71億元，為閩東特色鄉(xiāng)村振興提供了有力的金融支持。寧德的實踐主要呈現(xiàn)四個特點：

拓寬流轉(zhuǎn)融資范圍。將流轉(zhuǎn)融資對象由原來的資源資產(chǎn)權(quán)證類要素，拓寬到農(nóng)村各類生產(chǎn)要素，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的半成品和產(chǎn)成品、農(nóng)村股權(quán)、股金、勞動者技能、數(shù)據(jù)等。新增要素可劃為四類：一是資產(chǎn)類要素，包括產(chǎn)成品類的白茶、海參、食用菌，農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)機具類的漁排、漁船、菇棚、葡萄花卉大棚、茶企廠房等；二是權(quán)證類要素，包括水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、海域使用權(quán)，民宿、古厝經(jīng)營權(quán)等；三是勞動者要素，包括農(nóng)村勞模、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目傳承人、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)頭人、大學生創(chuàng)業(yè)者、婦女創(chuàng)業(yè)者、新農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者等擁有專業(yè)技能或榮譽者；四是數(shù)據(jù)要素，包括農(nóng)村經(jīng)營主體生產(chǎn)交易等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，為金融機構(gòu)授信提供增信依據(jù)。

創(chuàng)新非標要素確權(quán)。對沒有明確產(chǎn)權(quán)，但經(jīng)濟價值高的非標生產(chǎn)要素，由相關(guān)部門為這些非標資產(chǎn)備案頒證，霞浦水域灘涂養(yǎng)殖證和民宿經(jīng)營權(quán)證最具代表性。海洋漁業(yè)部門為農(nóng)戶頒發(fā)“養(yǎng)殖證”，農(nóng)戶可憑“養(yǎng)殖證”連同漁排設(shè)施向金融機構(gòu)申請貸款。文旅部門為民宿經(jīng)營者提供民宿經(jīng)營權(quán)確認、抵押登記服務，并委托民宿協(xié)會協(xié)助處置流轉(zhuǎn)。金融機構(gòu)以頒證登記后的非標生產(chǎn)要素為增信資產(chǎn)，為農(nóng)戶提供信用融資。截至2023年6月末，全市漁排抵押貸款1754筆、金額4億元，民宿經(jīng)營權(quán)抵押貸款1113筆、金額1.3億元。

提供多元融資渠道。引導金融機構(gòu)加強金融創(chuàng)新，形成多元化融資模式。一是農(nóng)產(chǎn)品動產(chǎn)質(zhì)押融資。將市場價值高、流動性強、耐儲藏的農(nóng)產(chǎn)品，包括白茶、太子參、食用菌、海帶、紫菜等，以倉單質(zhì)押的形式向金融機構(gòu)申請貸款。截至2023年6月末，白茶、海參等農(nóng)產(chǎn)品倉單質(zhì)押貸款筆數(shù)達132筆、金額達1.15億元。二是生產(chǎn)要素“托管貸”。對于權(quán)屬清晰，在農(nóng)村沒有爭議，但沒有確權(quán)的資產(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)營主體可將其抵押給金融機構(gòu)獲得貸款，金融機構(gòu)委托第三方（經(jīng)合社、村集體）進行資產(chǎn)的管理和處置。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資。農(nóng)村經(jīng)營主體向金融機構(gòu)申請貸款，由產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)——農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供擔保，農(nóng)民將生產(chǎn)要素作為反擔保物抵押給龍頭企業(yè)。截至2023年6月末，古田縣通過“民富中心”平臺的合作金融機構(gòu)，向4773戶農(nóng)戶累計發(fā)放貸款12.22億元。四是勞動者要素融資。金融機構(gòu)與各地組織、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、退役軍人事務等部門合作，創(chuàng)設(shè)黨員先鋒貸、鄉(xiāng)村帶頭人貸、擁軍貸、廚師貸等勞動者要素貸款。截至2023年6月末，全市發(fā)放基于勞動者要素貸款6275筆、金額8.84億元。五是數(shù)據(jù)要素融資。將農(nóng)村經(jīng)營主體的生產(chǎn)交易環(huán)節(jié)等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)作為一項增信依據(jù)，為其提供免抵押免擔保融資服務，金額甚至高于傳統(tǒng)信用貸款的授信額度。截至2023年6月末，福鼎金融機構(gòu)通過白茶溯源平臺確權(quán)的茶園畝數(shù)、茶青交易流水，創(chuàng)設(shè)“福茶·溯源貸”，為茶企、茶農(nóng)提供貸款5.01億元。

完善平臺閉環(huán)管理。寧德農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資模式打通了農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)、交易、融資、處置四個環(huán)節(jié)，不斷激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素活力。在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，通過動員村（居）梳理匯總分散閑置的農(nóng)村生產(chǎn)要素，推動農(nóng)戶將資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)統(tǒng)一在平臺發(fā)布，解決市場主體多頭對接、無效對接問題；在交易環(huán)節(jié)，平臺通過發(fā)布村（居）和市場主體的供需信息，智能匹配相關(guān)需求，并在市場考察對接的基礎(chǔ)上，按規(guī)范交易流程進行交易，實現(xiàn)要素交易化繁為簡、化難為易；在融資環(huán)節(jié)，通過平臺對各類生產(chǎn)要素的確權(quán)、評估、確值等服務，為融資主體匹配金融產(chǎn)品，推動金融機構(gòu)定向?qū)嵤头?，有效解決農(nóng)業(yè)企業(yè)確權(quán)難、擔保難、資金周轉(zhuǎn)難等問題；在處置環(huán)節(jié)，基本形成了“貸款戶+銀行+擔?！钡娘L險分擔體系，對于不能履約還款的情形，由政策性擔保機構(gòu)進行代償后，再按法律程序處置。出現(xiàn)不良貸款時，金融機構(gòu)和擔保機構(gòu)按“二八分擔”，再通過代償補償機制為政策性融擔機構(gòu)提供補助，實現(xiàn)風險共擔。

啟示和建議

啟示

寧德農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資試點工作雖然開展時間較短，但已取得了一定成效，為全省乃至全國推進農(nóng)村金融制度創(chuàng)新提供了實踐經(jīng)驗。

堅持金融改革的正確方向。農(nóng)村普惠金融改革的基本方向是增強服務的可得性、覆蓋面、便利性，深化農(nóng)村普惠金融改革的主要目的是解決農(nóng)村新型經(jīng)營主體融資難、融資貴問題。寧德農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資試點工作與全國各地的創(chuàng)新實踐一樣，針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營特點和農(nóng)村信貸難點問題，通過對生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資范圍、流轉(zhuǎn)平臺和融資模式的不斷創(chuàng)新，實現(xiàn)政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、金融機構(gòu)之間的協(xié)同發(fā)展。

堅持市場的決定性作用。農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資首先是市場行為，一定要遵循市場原則并適應市場需求，既要充分保障農(nóng)村生產(chǎn)要素持有者的意愿性，又要考慮到金融機構(gòu)貸款的積極性和安全性。政府要發(fā)揮積極指導和引導作用，為流轉(zhuǎn)融資供需雙方提供信息支持，解決融資過程中的信息不對稱問題，同時建立政府性交易平臺，出臺相關(guān)配套政策，補齊市場在要素確權(quán)、融資擔保、不良資產(chǎn)處置等方面的短板。

堅持因地制宜的基本原則。寧德農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資業(yè)務結(jié)合寧德的山海特色和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點，拓寬了農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資的范圍，創(chuàng)新了非標生產(chǎn)要素的確權(quán)融資方式，推動各縣（市、區(qū)）結(jié)合資源稟賦差異、自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分挖掘地方農(nóng)業(yè)特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，有針對地進行引導培育，確保農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資滿足地方實際融資需求。

建議

寧德農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資工作仍然面臨一些問題，比如部分生產(chǎn)要素確權(quán)難頒證率低、要素價值評估機制不健全、要素流轉(zhuǎn)線上化仍無法完全普及、農(nóng)業(yè)保險功能發(fā)揮不夠等。針對這些問題，提出四點建議：

進一步改善法律和信用環(huán)境。不斷改善農(nóng)村金融法律環(huán)境，適時出臺法律法規(guī)和政策文件，明確農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資平臺產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押登記法律效力，消除金融機構(gòu)辦理農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資業(yè)務的顧慮，提高進場交易率。同時，持續(xù)開展社會信用體系建設(shè)，加強普惠金融信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、海上信用漁區(qū)、信用農(nóng)民專業(yè)合作社等創(chuàng)建工作，形成有利于農(nóng)村金融發(fā)展的信用環(huán)境。

進一步完善流轉(zhuǎn)交易市場體系。建立多層次的農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)市場，使得要素流轉(zhuǎn)信息即時被市場知曉，讓更多市場主體進場交易，使得大量有效市場交易形成公允價值。要盡可能拓寬農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)范圍，豐富農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種，讓所有要素都活起來、流動起來。同時，地方政府要建設(shè)統(tǒng)一的信息共享平臺，推動整合相關(guān)部門的信息數(shù)據(jù)資源，并及時更新，不斷提升平臺數(shù)據(jù)的應用水平。

進一步規(guī)范要素價值評估機制。合理確定要素價值是推進農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資的前提。按照科學、便利的原則，采取第三方評估、專家評估、金融機構(gòu)評估、雙方協(xié)商等多種評估方式與政府部門協(xié)同驗證估值相結(jié)合的辦法，針對本地的特色要素和產(chǎn)業(yè)組織制定不同的評估標準體系，同時通過政府農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等部門協(xié)同驗證轄區(qū)農(nóng)業(yè)資源、經(jīng)濟作物產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)值、產(chǎn)量等基礎(chǔ)信息，利用設(shè)施補助補貼等已確值信息，為金融機構(gòu)要素評估提供參考或依據(jù)。

進一步防范要素流轉(zhuǎn)融資風險。在農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)融資不斷創(chuàng)新拓展的過程中，最重要的是守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。一要防范要素處置風險，尤其在發(fā)生違約時對要素及時進行處置。二要探索設(shè)立風險補償資金，承擔一定損失補償，金融機構(gòu)僅承擔剩余部分損失。三要鼓勵保險機構(gòu)推廣政策性農(nóng)業(yè)保險，借以分散和轉(zhuǎn)移相應的風險。四要建立平臺風險預警機制，設(shè)置相關(guān)預警值，加強大數(shù)據(jù)分析，形成及時防范化解風險的有效機制。