水利工程建設單位資金管理存在的問題及對策

可欣

摘要：隨著國家對水利工程建設項目資金投入的逐漸增多，作為水利工程的建設單位，既負責接收各渠道來源的資金投入，也負責將水利資金撥付至施工單位、征地拆遷單位等參建各方。伴隨著工程建設的不斷推進，建設單位在水利工程資金管理和使用過程中會存在一些問題，本文概述了水利工程建設單位資金管理的含義和資金管理的重要性，總結分析水利工程建設單位資金管理中存在的問題，對如何加強水利工程建設單位資金管理，防范和化解資金風險，提出一些解決措施。

關鍵詞：水利工程；資金管理；問題；對策

我國對水利工程建設項目投資力度逐漸加大，水利資金的投入也越來越多。水利工程建設實行項目法人責任制，工程建設單位即為項目法人。對于水利資金的管理和使用，是建設單位在建設管理過程中最為關鍵和重要的事項。本文總結水利工程建設單位資金管理過程中存在的問題，針對問題提出對策，以達到規(guī)范使用和管理水利資金，防范和化解資金風險，為水利工程建設提供高質(zhì)量資金保障的目的。

一、水利工程建設單位資金管理概述

（一）水利工程建設單位資金管理的含義

水利工程建設單位通常作為水利工程建設項目的項目法人，各渠道來源資金均歸聚至建設單位，由建設單位統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算。水利工程建設單位資金管理，即水利工程建設單位對來源于中央、地方財政、社會等渠道的資金，進行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一使用和管理，并對工程投資資金進行監(jiān)督和管理。

（二）水利工程建設單位資金管理的重要性

1.水利工程建設單位資金管理有利于保障工程建設進度和質(zhì)量

水利工程建設項目通常投資金額較大，資金運動貫穿于項目立項、勘察設計、初步設計概算、招投標、征地移民、工程價款結算、竣工財務決算等各個環(huán)節(jié)，加之水利工程建設項目具有建設周期長、參建單位多等特點，需要對資金進行有效管理，提高資金使用效益，保障工程建設進度和質(zhì)量。

2.水利工程建設單位資金管理有助于保障資金?？顚Ｓ?，發(fā)揮資金效益

水利工程多為民生工程，資金來源多為國家財政投入，且財政投入資金比例較大，資金的管理和使用情況受到社會各界廣泛關注。近年來，國家層面相繼出臺了相關政策法規(guī)以規(guī)范水利工程建設項目資金的使用，確保水利資金?？顚Ｓ?，為水利工程建設保駕護航，真正使水利工程造福于民。作為水利工程的建設單位，各渠道來源資金均匯聚于建設單位，資金來源渠道多、金額大，建設單位有必要妥善管理和使用水利資金，管好“錢袋子”，真正發(fā)揮財政資金效用，使財政資金“取之于民，用之于民”，使水利工程真正成為民生福祉工程。

3.水利工程建設單位做好資金管理有利于為竣工決算打牢基礎

水利工程建設完畢、竣工驗收合格后，建設單位需及時進行竣工財務決算，編制竣工財務決算說明書?？⒐へ攧諞Q算說明書編制內(nèi)容主要包括了項目建設資金計劃及到位情況，財政資金支出預算、投資計劃及到位情況，以及項目建設資金使用、項目結余資金分配情況等，這些資金情況的編制都需要建設單位在水利工程建設過程中就做好資金管理，準確進行會計核算，才能為竣工財務決算提供基礎數(shù)據(jù)，為竣工財務決算打牢基礎。

二、水利工程建設單位資金管理存在的問題

與其他工程建設項目相比，水利工程因其獨特的公益性、國家財政資金投入大、建設周期長、涉及多學科融合且專業(yè)性較強等特點，在工程建設過程中，常常出現(xiàn)財務人員專業(yè)素養(yǎng)不足、資金使用和管理不規(guī)范、對資金監(jiān)管力度不夠等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

（一）財務人員水平不足，業(yè)財融合深度不夠

水利工程建設是一項涉及水文、地質(zhì)、礦產(chǎn)等復雜的多學科專業(yè)性強的工作，傳統(tǒng)的財務人員僅局限于對經(jīng)濟業(yè)務進行賬務處理，“重核算，輕業(yè)務”。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的會計準則也在與時俱進與國際接軌，不斷更新和完善。而財務人員往往不了解業(yè)務，不熟悉基建財務處理規(guī)則，不及時學習更新知識，現(xiàn)有會計知識和業(yè)務水平難以滿足水利工程建設項目核算的需要，未做到業(yè)財融合，導致財務工作無法深入?yún)⑴c到業(yè)務前端，會計核算不準確，不能為資金管理提供有效的財務建議。

（二）地方配套資金不到位

水利工程資金來源往往涉及多渠道資金，有中央補助資金、水利基金、地方財政配套資金、銀行貸款、社會投入資金等。近幾年，由于社會經(jīng)濟增速放緩、國家財政統(tǒng)籌及地方財政困難、財力緊張等各方面原因，省級、市級及縣級等地方配套資金到位率低，影響了水利工程建設進度。如某大型水利工程，投資概算八百多億元，目前工程建設進度已經(jīng)超過一半，但投資資金到位只有四百多億元，到位率50%左右，尤其涉及省級地方配套資金，到位率嚴重不足，制約了工程實施和建設進度。

（三）施工單位將工程款歸集，影響工程進度

在大型水利工程建設項目實施過程中，建設單位通常采用公開招標的方式選取施工單位，中標的施工單位往往都是國內(nèi)外實力強勁的中字頭的央企。這類施工單位通常在某個城市設立總部，然后根據(jù)項目需要設立多個項目經(jīng)理部。各項目經(jīng)理部在施工當?shù)亻_設銀行賬戶，用以收取建設單位撥付的工程進度款。根據(jù)施工單位總部資金管理規(guī)定，這些工程款往往需要先歸集到總部，總部收取項目經(jīng)理部一定比例的管理費后再根據(jù)各項目資金需求情況，權衡分配。這樣的歸集模式會導致建設單位支付給施工項目經(jīng)理部的工程款項不能及時地使用在自己項目上，進而影響項目經(jīng)理部對下游企業(yè)的材料款、勞務款等的支付，導致工程建設進度及工程質(zhì)量受到影響。

（四）資金大量沉淀未使用

水利工程尤其是大型水利工程，除涉及到施工資金外，往往還涉及征地移民方面的資金，且征地移民資金占投資比例較大。如某大型水利工程，工程征地移民范圍涉及到多個州市管轄的多個縣區(qū)，征地移民拆遷工作涉及的群眾多、工作面廣、少數(shù)民族聚集地多、情況復雜，如若單純依靠建設單位的力量，是難以開展征地移民工作的，征地用地不及時會對工程建設進度造成不利影響。因此，征地拆遷移民工作通常依靠當?shù)卣男姓α浚ㄔO單位與當?shù)卣炗喺鞯夭疬w安置補償工作協(xié)議，將征地拆遷安置移民費用交由當?shù)卣褂?。但由于征地移民工程政策性強、工作量大、復雜情況多，征地工作往往不能如期完成，而建設單位撥付征地拆遷安置資金到當?shù)卣ǔＪ且淮涡該芨?，導致資金長期沉淀在當?shù)卣鞯夭疬w機構，滯留時間長。

（五）資金監(jiān)管力度不夠

一是當前建設單位對水利資金的管理和使用，僅停留在財務部門，財務部門往往只注重會計核算和賬務處理，對水利資金只注重審核把關撥款環(huán)節(jié)，對于撥付后資金的實際使用過程，未能有效監(jiān)管。加之建設單位業(yè)務部門與財務部門、審計部門之間各自為政，部門之間分工不明、職責不清，存在對資金監(jiān)管工作相互推諉的現(xiàn)象，增加了監(jiān)管難度，影響工作效率。二是各級財政部門對水利資金的監(jiān)管力度薄弱，未聯(lián)合水利行業(yè)主管部門、發(fā)展改革部門等相關部門對使用財政資金的水利工程建設項目進行聯(lián)合檢查和監(jiān)管，造成水利資金違法違規(guī)使用問題未被及時發(fā)現(xiàn)和糾治。

（六）存在擠占、挪用專項資金現(xiàn)象

水利工程資金均為專項資金，要求建設單位、征地拆遷移民單位等單位專賬核算、專戶管理、?？顚Ｓ?。盡管國家相繼出臺了各種加強水利資金管理和使用的辦法和意見，但在工程實際建設過程中，仍然存在擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象，如：將專項資金用于與工程建設無關的項目；與其他項目資金拉用、混用；各征地拆遷機構層層截留征地拆遷資金，造成資金滯留、挪用問題。

三、水利工程建設單位加強資金管理的對策

針對水利工程建設單位資金管理和使用中存在的上述問題，為確保資金專款專用，更高效管理和使用水利資金，可從加強財務人員培訓、多渠道籌集資金、集中統(tǒng)一核算資金、加大資金監(jiān)督力度等方面應對，具體措施如下：

（一）加強對財務人員的培訓，提升業(yè)務水平

一是轉變思想意識，從“重核算，輕業(yè)務”觀念轉變至“業(yè)財融合”觀念，財務人員提前介入業(yè)務前端，為業(yè)務發(fā)展提供財務咨詢建議，實現(xiàn)財務人員轉型，真正體現(xiàn)財務人員價值。二是加強財務人員對水利建設項目資金管理規(guī)章制度的學習和培訓，學習《基本建設財務規(guī)則》《基本建設項目成本管理規(guī)定》《水利發(fā)展資金管理辦法》《水利領域相關中央預算內(nèi)投資專項管理辦法》《建設工程價款結算暫行辦法》《現(xiàn)金管理暫行條例》等管理規(guī)定，提高財務人員綜合業(yè)務素質(zhì)，提升正確處理賬務、準確核算資金的能力。三是引導財務人員學習水利相關業(yè)務知識，針對水利工程建設項目特點，針對性學習工程建設管理體制、工程造價等方面的知識，做到了解業(yè)務，針對業(yè)務特性進行資金核算和賬務處理。

（二）多渠道拓展籌資渠道，確保資金到位

水利工程建設項目地方配套資金未及時到位，將制約工程建設進度，這就需要建設單位多渠道拓展籌資渠道。一是可通過利用商業(yè)銀行授信貸款。商業(yè)銀行貸款具有審批速度快、優(yōu)惠政策多、利率成本較低等特點，建設單位可充分利用商業(yè)貸款進行籌資，確保資金及時到位。二是可通過發(fā)行專項債券進行籌資。近年來，國家大力支持基礎設施建設，針對水利工程建設項目大多具有公益性的特點，建設單位可通過發(fā)行專項債券，利用工程建成后的水費收入、運營收入等收入來源作為還本付息的保障。三是可通過引入社會資本進行籌資。近年來，國家鼓勵和支持政府與社會資本進行合作，建設單位可采取向社會投資人融資的方式進行資金籌集。多措并舉籌集資金，能確保項目資金及時足額到位，保障工程高效建設。

（三）簽訂三方協(xié)議，約束施工單位歸集資金行為

針對施工單位將工程資金歸集至總部的行為，建設單位可在簽訂施工合同時，約定由建設單位、施工單位、銀行共同簽訂三方資金監(jiān)管協(xié)議，由施工單位項目經(jīng)理部在簽約銀行開立銀行專戶，銀行負責開發(fā)資金監(jiān)管系統(tǒng)。建設單位將工程進度款撥付至該賬戶，該賬戶同時受建設單位和銀行的實時監(jiān)管，若建設單位和銀行發(fā)現(xiàn)施工單位項目經(jīng)理部賬戶資金異常轉出，則監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)出預警，銀行將有關異常情況報告建設單位財務部門，財務部門則對異常情況進行核查，督促施工單位及時將轉出資金歸還至原賬戶，防止工程資金脫離監(jiān)管軌道，對工程建設帶來不良影響。

（四）集中統(tǒng)一核算水利資金

第一，針對施工單位歸集資金，未及時支付其下游企業(yè)材料款、農(nóng)民工工資等行為，可探索采用統(tǒng)一核算、集中支付模式。即施工單位在收到建設單位工程款項后，不能直接進行支付，需向建設單位提交資金支付計劃、農(nóng)民工工資支付計劃表，計劃表中列明需支付的下游企業(yè)、農(nóng)民工銀行賬號、金額、支付依據(jù)等，同時向建設單位提交合同、結算單等，經(jīng)建設單位審核屬實后簽字蓋章確認并提交銀行，銀行按資金計劃表上列明的單位、農(nóng)民工賬號、金額進行劃賬支付。第二，針對征地拆遷單位擠占、挪用、截留資金等行為，可采取統(tǒng)一支付模式。由建設單位統(tǒng)一核算和管理征地拆遷資金，征地拆遷單位只負責具體的征地拆遷安置工作。征地拆遷單位根據(jù)建設單位工程建設實施計劃和用地需求，向建設單位提交征地拆遷資金支付申請表，表里列明需兌付的被征地拆遷單位、個人或集體的名稱、賬號及兌付依據(jù)，建設單位審核通過后，統(tǒng)一提交至銀行，由銀行直接將征地補償款項兌付到相應的個人、集體組織或企業(yè)，這樣既避免了資金大量沉淀，也避免出現(xiàn)資金被擠占、挪用、截留的情況。

（五）加大資金監(jiān)管力度，做好財會監(jiān)督

一是建設單位財務部門要切實轉變思想觀念，增強監(jiān)管意識和責任意識，樹立大局觀念，在做好資金撥付審核、會計處理的同時，加強對資金流向和使用軌跡的監(jiān)管。二是建設單位完善內(nèi)部部門體系建設，明確各部門分工和職責，制定規(guī)范的工作程序，構建跨部門協(xié)作機制，合力對水利資金進行監(jiān)管。三是財政部門、水利行業(yè)主管部門等政府部門加強溝通合作，貫通協(xié)調(diào)機制。由財政部門作為牽頭部門，水利部門、發(fā)展改革部門等部門配合，結合各自職能職責，加大水利資金的財會監(jiān)督力度，嚴厲打擊和嚴肅查處會計違法犯罪行為，維護和保障國家和人民利益。

（六）重視審計監(jiān)督，發(fā)揮審計監(jiān)督作用

審計監(jiān)督有助于及時發(fā)現(xiàn)建設過程中的問題并整改，促進工程高效合規(guī)建設。作為水利工程建設單位，應完善內(nèi)部部門機構設置，單獨設立內(nèi)部審計部門，負責對水利資金的使用情況進行監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計人員的主動性和積極性，增強主人翁意識，針對水利資金使用過程中存在的高風險領域，集中精力進行審計。通過內(nèi)部審計的監(jiān)督，可及時發(fā)現(xiàn)在水利資金管理中存在的各種違法違規(guī)問題，建設單位及時組織進行整改和自查自糾，糾治資金使用不合規(guī)、資金浪費等現(xiàn)象，為國家和人民管好“錢袋子”，使水利資金真正發(fā)揮效用、水利工程真正造福人民。

四、結束語

綜上所述，隨著國家對水利工程建設項目投入的資金越來越多，工程建設資金的使用及管理尤為重要。由于水利資金在建設期間發(fā)生的問題較多，建設單位應提高思想認識，增強責任意識，加強對財務人員的培訓、探索建立統(tǒng)一的集中支付制度和機制，對水利資金集中管理、統(tǒng)一核算，加強財會監(jiān)督，利用審計力量，與審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督協(xié)同合作，采取積極有效的措施提高水利資金的使用效益，使其更好地保障工程建設，促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展。

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