全民閱讀條例“軟法”效果研究

董妍 張又文

【摘要】全民閱讀法治保障是推進(jìn)文化強(qiáng)國建設(shè)的重要組成部分，地方全民閱讀法治化則是開展實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。文章運(yùn)用法治思維和法治理念審視全民閱讀地方規(guī)范及全民閱讀地方法治化建設(shè)現(xiàn)狀。針對(duì)地方規(guī)范立法特征、數(shù)字閱讀平臺(tái)、重點(diǎn)閱讀群體現(xiàn)存的重點(diǎn)問題，提出應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮“軟法”治理在全民閱讀活動(dòng)中的積極作用，完善數(shù)字閱讀平臺(tái)的建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注特殊群體閱讀權(quán)利，以期對(duì)地方推進(jìn)全民閱讀有所裨益。

【關(guān)鍵詞】全民閱讀 文化權(quán)利保障 “軟法”治理 文化法治

【中圖分類號(hào)】G230 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】Ａ 【文章編號(hào)】1003-6687（2023）8-023-07

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2023.8.004

一、全民閱讀工作“軟法”路徑概述

全民閱讀作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，既是關(guān)乎文化強(qiáng)國建設(shè)的公共文化服務(wù)基礎(chǔ)性工程，也是提升國家軟實(shí)力和國民文化認(rèn)同的重要舉措。[1]2022年4月23日，習(xí)近平總書記在致首屆全民閱讀大會(huì)的賀信中強(qiáng)調(diào)：“希望全社會(huì)都參與到閱讀中來，形成愛讀書、讀好書、善讀書的濃厚氛圍。”2018年社會(huì)主義核心價(jià)值觀正式入憲，不僅為促進(jìn)文化發(fā)展繁榮提供了憲法基礎(chǔ)，同時(shí)還完善了以中華民族偉大復(fù)興為目標(biāo)的文化法治體系。自2014年開始，全民閱讀連續(xù)十年寫入政府工作報(bào)告，在用詞表達(dá)上也呈現(xiàn)由倡導(dǎo)全民閱讀到深入推進(jìn)全民閱讀的轉(zhuǎn)變。中宣部印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)全民閱讀工作的意見》也明確要求，到2025年基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的全民閱讀推廣服務(wù)體系。[2]

1. 全民閱讀規(guī)范文本的“軟法”性質(zhì)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、是提高立法質(zhì)量的根本途徑。”[3]全民閱讀活動(dòng)作為文化治理的重要組成部分，推廣進(jìn)程不僅需具有可操作性的專門規(guī)范，同時(shí)應(yīng)注重“軟法”手段在實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)治理中的關(guān)鍵作用?！败浄ā崩碚撛从诮鞣椒▽W(xué)界對(duì)“國家—控制”法范式的反思，[4]興起于國際法領(lǐng)域。在我國法學(xué)研究中，法的傳統(tǒng)概念同樣具有國家強(qiáng)制性特征，[5]但羅豪才教授認(rèn)為，“軟法”有利于彌補(bǔ)我國傳統(tǒng)“硬法”的不足，能夠在無須國家強(qiáng)制保障實(shí)施下，產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效性。[6]

全民閱讀作為保障公民文化權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，文化權(quán)利的性質(zhì)決定推進(jìn)過程需以“軟法”進(jìn)行治理，借助多元協(xié)商機(jī)制、內(nèi)部約束程序、激勵(lì)性機(jī)制等柔性手段實(shí)現(xiàn)規(guī)范的價(jià)值目的。[7]具體到《全民閱讀促進(jìn)條例》及地方全民閱讀規(guī)范文本的內(nèi)容，呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征。

（1）實(shí)施方式采用更為柔和的方式對(duì)主體行為進(jìn)行規(guī)范。規(guī)范中的大部分條款具有“軟法”規(guī)范屬性，語言用詞表達(dá)大多采用“應(yīng)當(dāng)”等義務(wù)性表達(dá)方式，以及“鼓勵(lì)”“支持”等引導(dǎo)性表達(dá)模式，幾乎未采用“不得”等禁止性規(guī)范用詞。以《全民閱讀促進(jìn)條例》為參照，除總則與附則條款外，在剩余的35條規(guī)定中，共出現(xiàn)“應(yīng)當(dāng)”一詞39次、“鼓勵(lì)”一詞19次、“支持”一詞11次、“不得”一詞2次，未出現(xiàn)“禁止”一詞。同時(shí)，法律責(zé)任條款也僅占4條。同樣，以地方立法為例，《山西省全民閱讀促進(jìn)條例》也包含大量的“應(yīng)當(dāng)”“鼓勵(lì)”“支持”等詞語，沒有單獨(dú)設(shè)立法律責(zé)任章節(jié)。由此可以認(rèn)定，全民閱讀依賴于公共意志的共同促進(jìn)，而非采用追究違法責(zé)任的傳統(tǒng)方式。

（2）治理方式由單一政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元協(xié)商參與模式。公共管理模式下的公共組織已由金字塔型轉(zhuǎn)向扁平型，[8]全民閱讀作為一項(xiàng)公共事務(wù)，其組織建構(gòu)和實(shí)施步驟均在不斷呈現(xiàn)扁平和彌散的傳播特征。《全民閱讀促進(jìn)條例》總則第5條明確指出：各部門、各單位、各社會(huì)團(tuán)體和各種社會(huì)力量共同合作，促進(jìn)全民閱讀活動(dòng)；分則中涉及的創(chuàng)制主體不僅包括國家機(jī)關(guān)，同時(shí)還有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所及相關(guān)社會(huì)組織等。地方立法亦表現(xiàn)同樣特點(diǎn)，如《貴州省全民閱讀促進(jìn)條例》第3條指出堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、社會(huì)支持、公眾參與的原則。由此可以推定，引導(dǎo)多元主體共同參與全民閱讀服務(wù)建設(shè)，有利于充分反映民意，以實(shí)現(xiàn)公民的文化權(quán)利。

（3）創(chuàng)制過程實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)衡量且及時(shí)轉(zhuǎn)變重點(diǎn)保障領(lǐng)域。公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是在完善文化服務(wù)保障的基礎(chǔ)上，權(quán)利主體依賴主觀意志而實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。差異主體間存在多種不確定性，《全民閱讀促進(jìn)條例》第31條提出以全民閱讀狀況調(diào)查結(jié)果作為修訂全民閱讀規(guī)劃、完善全民閱讀服務(wù)的重要參考依據(jù)。廣東省、溫州市等地方規(guī)范同樣要求形成調(diào)查評(píng)估報(bào)告以及閱讀指數(shù)，指導(dǎo)相關(guān)工作的開展。由此可以判斷，以實(shí)踐動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變工作方式及工作重點(diǎn)，能夠有效保障全體公民實(shí)現(xiàn)常態(tài)化閱讀，享受文化服務(wù)建設(shè)的成果。

綜上，現(xiàn)有規(guī)范既體現(xiàn)出全民閱讀的促進(jìn)型立法特征，亦具有“軟法”規(guī)范特征，即未較多展現(xiàn)法治功利性，保障公民行使閱讀權(quán)利不以強(qiáng)制性的立法形式賦予行政部門相應(yīng)職責(zé)和干涉?zhèn)€人行為，而更依賴于行政組織內(nèi)部成員的自我約束，以宣傳引導(dǎo)為主要方式，推動(dòng)權(quán)利主體自覺行使該項(xiàng)權(quán)利。

2. 全民閱讀規(guī)范體系的建立

全民閱讀推廣需要規(guī)范予以保障，根據(jù)規(guī)范功能與內(nèi)容的差異，可以劃分為直接型和間接型兩種類別。直接型指以全民閱讀為名稱，且全文中的所有條款均指向全民閱讀治理規(guī)制；間接型則指其中的某一條款為全民閱讀提供所需要的設(shè)施、環(huán)境以及具體服務(wù)等制度支持，間接服務(wù)于全民閱讀。①

（1）中央層級(jí)。作為目前僅有的兩部涉及全民閱讀的法律，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡(jiǎn)稱《公共文化服務(wù)保障法》）和《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡(jiǎn)稱《公共圖書館法》）為全民閱讀活動(dòng)提供了法治保障。《公共文化服務(wù)保障法》第27條明確提出地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)“支持開展全民閱讀”，第28條至第44條對(duì)政府支持開展全民閱讀活動(dòng)提供設(shè)施管理、平臺(tái)建設(shè)、保障措施等作出工作要求，旨在充分利用公共文化設(shè)施，積極促進(jìn)優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的提供和傳播，為全民閱讀提供豐富的資源?！豆矆D書館法》第3條明確了公共圖書館在社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系中的推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)作用，第36條則進(jìn)一步細(xì)化，要求公共圖書館開展閱讀相關(guān)指導(dǎo)、豐富閱讀方式、共享圖書互換等活動(dòng)，促進(jìn)全民閱讀活動(dòng)的順利推廣。此外，2017年審議并原則通過的《全民閱讀促進(jìn)條例》作為目前國家層面促進(jìn)有關(guān)全民閱讀活動(dòng)的專門且唯一的直接型規(guī)范，構(gòu)建了我國公民閱讀文化權(quán)利保障的基本框架，同時(shí)在組織機(jī)構(gòu)方面，提出應(yīng)成立國家全民閱讀促進(jìn)委員會(huì)主持并開展工作。應(yīng)當(dāng)說，目前我國全民閱讀服務(wù)保障的規(guī)范已經(jīng)基本形成。

（2）地方層級(jí)。自全民閱讀立法在2013年列入國家立法計(jì)劃之后，地方政府積極響應(yīng)國家號(hào)召，制定直接型與間接型的相關(guān)規(guī)范。間接型規(guī)范在數(shù)量上遠(yuǎn)多于直接型規(guī)范，部分省市同時(shí)以活動(dòng)開展的實(shí)施意見與實(shí)施方案等規(guī)范性文件為補(bǔ)充，旨在積極指導(dǎo)并順利推動(dòng)地方的全民閱讀建設(shè)工作。直接型規(guī)范數(shù)量相對(duì)較少，目前共有17部地方全民閱讀立法規(guī)范，且從效力層級(jí)細(xì)分，省級(jí)規(guī)范只占35%，包括16部省級(jí)地方性法規(guī)和1部省級(jí)政府規(guī)章，與《國家“十三五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》所提出的全民閱讀100%地方立法的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)工程存在一定差距。因此，地方性規(guī)范文本立法數(shù)量亟須增加。

根據(jù)第二十次全國國民閱讀調(diào)查報(bào)告，2022年我國成年國民各媒介綜合閱讀率持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，達(dá)到81.8%，相較于2021年提高了0.2%。其中，個(gè)人閱讀指數(shù)及公共閱讀服務(wù)指數(shù)均呈上升趨勢(shì)，增長(zhǎng)幅度與地方全民閱讀規(guī)范呈正比例關(guān)系。這不僅反映了各省市全民閱讀規(guī)范實(shí)施的顯著效果，同時(shí)也對(duì)加強(qiáng)全民閱讀工作，持續(xù)推行相關(guān)立法規(guī)范提出正面要求。

二、地方全民閱讀規(guī)范推進(jìn)全民閱讀工作的實(shí)踐現(xiàn)狀

通過梳理我國全民閱讀現(xiàn)有規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)全民閱讀的各項(xiàng)條款作為一種政策導(dǎo)向工具，為我國全民閱讀工作的順利開展和持續(xù)推進(jìn)提供了必要的現(xiàn)實(shí)路徑和可靠的治理手段。全民閱讀工作在政策法規(guī)的指導(dǎo)下，已取得了顯著成效和長(zhǎng)足進(jìn)步。具體來說，可分為政府機(jī)制、社會(huì)力量、讀者服務(wù)三大板塊。

1. 以組織架構(gòu)為保障，助力全民閱讀工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)

在我國《全民閱讀促進(jìn)條例》出臺(tái)的基礎(chǔ)上，各地紛紛制定相應(yīng)的組織架構(gòu)，合理統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)和細(xì)化相關(guān)部門的具體職責(zé)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門權(quán)責(zé)分明，避免職能重疊或職能缺失，為地方全民閱讀工作開展提供了機(jī)構(gòu)保障?！度耖喿x促進(jìn)條例》第6條要求“縣級(jí)以上地方人民政府新聞出版廣電行政部門”作為全民閱讀活動(dòng)的負(fù)責(zé)主體。在地方全民閱讀的規(guī)范條例中，大多沿用以上規(guī)定。但也有部分地區(qū)進(jìn)行主體創(chuàng)新，江蘇省率先成立省級(jí)全民閱讀活動(dòng)小組作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)相應(yīng)事項(xiàng)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)等，在江蘇省全民閱讀活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的指導(dǎo)下，發(fā)布《江蘇全民閱讀年度報(bào)告（2021）》，作為江蘇全民閱讀工作可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的重要讀本；建設(shè)“書香江蘇在線”閱讀服務(wù)平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)文化軟實(shí)力及高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)實(shí)力作出重要貢獻(xiàn)。

湖北省和四川省等設(shè)立省級(jí)全民閱讀活動(dòng)指導(dǎo)委員會(huì)組織指導(dǎo)全省全民閱讀工作。其中，武漢市全民閱讀活動(dòng)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室與湖北省多家文化事業(yè)單位簽訂共建協(xié)議，推進(jìn)資源互聯(lián)互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為實(shí)現(xiàn)移動(dòng)化閱讀和線下閱讀活動(dòng)一體化融合發(fā)揮關(guān)鍵作用。深圳市、溫州市、寧波市等在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)立市級(jí)全民閱讀活動(dòng)指導(dǎo)委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。其中，寧波市由21家市直單位共同組成全民閱讀指導(dǎo)委員會(huì)，構(gòu)建自上而下、協(xié)同推進(jìn)的全民閱讀推廣體系。2021年，寧波圖書館成功入圍“IFLA年度公共圖書館獎(jiǎng)”，成為首個(gè)入圍該獎(jiǎng)項(xiàng)的中國公共圖書館。[9]

全民閱讀的推進(jìn)不僅需要中央的全面部署，更依賴于地方的落實(shí)推進(jìn)，地方的實(shí)施情況是全民閱讀能否落到實(shí)處的關(guān)鍵。在地方政府的指導(dǎo)下，需成立專門機(jī)構(gòu)為全民閱讀活動(dòng)提供支撐，推動(dòng)全民閱讀活動(dòng)取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2. 以供給型全民閱讀政策為指引，創(chuàng)建地方閱讀品牌，搭建全域閱讀聯(lián)動(dòng)平臺(tái)

（1）從文化服務(wù)功能入手，推進(jìn)區(qū)域全民閱讀平臺(tái)建設(shè)?！度耖喿x促進(jìn)條例》第11條要求“建立健全閱讀資源共建共享機(jī)制”，并在國家層面對(duì)各級(jí)政府完善全民閱讀設(shè)施方面提出線上、線下兩方面的建設(shè)要求：一是“實(shí)體方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共圖書館、中小學(xué)圖書館、農(nóng)家書屋、職工書屋以及基層綜合文化中心等全民閱讀設(shè)施建設(shè)，并且注意居民生活區(qū)等區(qū)域閱讀設(shè)施配套建設(shè)”；二是“線上方面要求加強(qiáng)數(shù)字化閱讀平臺(tái)建設(shè)”。圍繞這兩方面要求，我國各地紛紛開展全民閱讀場(chǎng)地建設(shè)和數(shù)字閱讀平臺(tái)建設(shè)，并取得一定成效。

溫州市作為我國首個(gè)“全民閱讀示范城”，[10]2021年，不論是人均圖書閱讀量，還是數(shù)字化閱讀方式接觸率，各類指標(biāo)和數(shù)據(jù)均高于全國平均水平。[11]《溫州市全民閱讀促進(jìn)條例》第15條針對(duì)公共圖書館提出“建設(shè)覆蓋農(nóng)村地區(qū)的公共圖書館數(shù)字資源聯(lián)合采購機(jī)制和共享平臺(tái)”。截至2021年年底，溫州市實(shí)現(xiàn)城市書房與文化禮堂、酒店、咖啡館等多元融合運(yùn)營模式，[12]共建成3 593個(gè)文化禮堂。[13]溫州市在注重實(shí)體線下閱讀場(chǎng)所構(gòu)建的同時(shí)，亦關(guān)注線上數(shù)字閱讀平臺(tái)建設(shè)。2020年，溫州市圖書館啟動(dòng)讀聯(lián)體·數(shù)字共享閱讀服務(wù)平臺(tái)，為閱讀群體帶來豐富的數(shù)字閱讀資源。[14]2021年，溫州市圖書館的閱秀匯朗誦社推出立體閱讀項(xiàng)目，創(chuàng)新閱讀資源，并運(yùn)用新媒體平臺(tái)推廣宣傳。[15]2022年，溫州市全民閱讀圖書活動(dòng)通過20多家媒體平臺(tái)進(jìn)行全程網(wǎng)絡(luò)直播，吸引百余萬人次觀看。[16]線上線下相結(jié)合的閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為溫州市形成常態(tài)化閱讀提供了基礎(chǔ)保障。

平臺(tái)建設(shè)作為閱讀服務(wù)保障的基礎(chǔ)設(shè)施，是推進(jìn)全民閱讀工作順利開展的根本條件，其他地方規(guī)范同樣注重引導(dǎo)推動(dòng)構(gòu)建多元化的實(shí)體閱讀場(chǎng)所，積極搭建地方數(shù)字閱讀平臺(tái)，形成線上+線下交互閱讀平臺(tái)，為全民閱讀活動(dòng)的開展實(shí)施提供便捷高效的條件。

（2）以創(chuàng)建閱讀品牌為抓手，吸引社會(huì)各界對(duì)全民閱讀推廣活動(dòng)的關(guān)注。第二十次全國國民閱讀調(diào)查結(jié)果顯示，2022年有80.5%的成年國民認(rèn)為當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)舉辦讀書活動(dòng)或讀書節(jié)，同時(shí)有七成以上（72.2%）的參與者對(duì)閱讀活動(dòng)表示滿意。[17]《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》第7條明確要求省政府與設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）政府每年定期舉辦讀書節(jié)等活動(dòng)，營造促進(jìn)全民閱讀的良好社會(huì)氛圍。江蘇省在全民閱讀地方立法前，已于2000年舉辦首屆讀書節(jié)，截至目前共舉辦十八屆。實(shí)施相關(guān)立法規(guī)范后，“江蘇全民閱讀日”成為我國首個(gè)受到立法保障的地區(qū)性的全民閱讀日。江蘇省持續(xù)推出主題好書評(píng)選和推薦導(dǎo)讀活動(dòng)，在活動(dòng)中積極發(fā)揮公眾人物和先進(jìn)地區(qū)的帶頭示范作用。2021年，舉辦首屆“江蘇青少年閱讀季”，開展兩萬余場(chǎng)以紅色經(jīng)典閱讀為主的各類閱讀活動(dòng)，不僅有一千多萬名青少年踴躍參加，同時(shí)有萬余名貧困學(xué)子收到“助讀卡”。[18]與此同時(shí)，江蘇省各地市也積極參與全民閱讀活動(dòng)。2022年，南京市各縣（市、區(qū)）、各部門在南京讀書節(jié)期間，舉辦豐富多彩的線上線下相結(jié)合的閱讀活動(dòng)270余項(xiàng)，重點(diǎn)活動(dòng)60余項(xiàng)，持續(xù)為市民提供高品質(zhì)的閱讀服務(wù)。[19]

2022年度江蘇省居民閱讀狀況調(diào)查顯示，江蘇省居民綜合閱讀率為90.33%，比2021年提高0.1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，被調(diào)查居民閱讀活動(dòng)知曉率穩(wěn)步上升，活動(dòng)參與者對(duì)活動(dòng)的滿意率為91.74%，遠(yuǎn)超國家平均水平。[20]江蘇省全民閱讀活動(dòng)的快速發(fā)展，為全國提供了參考示范借鑒。

3. 以服務(wù)優(yōu)化指標(biāo)為參照，充分調(diào)動(dòng)各界社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)居民閱讀習(xí)慣的培養(yǎng)和閱讀方式的形成

服務(wù)性優(yōu)化指標(biāo)為我國及地方全民閱讀條例中重要部分，意指政府為保障全民閱讀活動(dòng)的順利進(jìn)行提供各項(xiàng)配套服務(wù)的有關(guān)要求，各地政府遵照當(dāng)?shù)厝耖喿x的規(guī)范落實(shí)部署相關(guān)服務(wù)性工作。近年來，為實(shí)現(xiàn)以閱讀活動(dòng)促進(jìn)閱讀行為的目標(biāo)，我國各地結(jié)合實(shí)際，設(shè)定了多方面的發(fā)展指標(biāo)。

（1）以財(cái)政扶持為引領(lǐng)，不斷深化全民閱讀工作。財(cái)政扶持是以提供場(chǎng)地、減免租金、減免稅收等方式支持非政府組織參與相關(guān)閱讀活動(dòng)?！稛熍_(tái)市全民閱讀促進(jìn)條例》第34條在《全民閱讀促進(jìn)條例》第27條提出的“為公民捐贈(zèng)全民閱讀服務(wù)相關(guān)財(cái)產(chǎn)，依法提供相應(yīng)的稅收方面的優(yōu)惠”的基礎(chǔ)上，根據(jù)全民閱讀活動(dòng)發(fā)展需要，逐步增加經(jīng)費(fèi)投入。煙臺(tái)圖書館通過“政府買單、社會(huì)參與”的方式，在組織開展公益性培訓(xùn)的同時(shí)，為閱讀推廣人開展閱讀服務(wù)爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。[21]煙臺(tái)全民閱讀活動(dòng)在全國范圍獲得較好成果，開發(fā)區(qū)圖書館成為全省唯一榮獲“2019年全民閱讀先進(jìn)單位”稱號(hào)的公共圖書館。

《廣東省全民閱讀促進(jìn)條例》第34條也提出“通過政府購買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量開展公益性閱讀推廣活動(dòng)”。自2019年起，廣州市新聞出版局采取租金補(bǔ)助、創(chuàng)新經(jīng)營補(bǔ)助等方式對(duì)實(shí)體書店進(jìn)行資金扶持，共劃撥扶持資金2 298萬元（含2022年計(jì)劃下?lián)苜Y金），扶持實(shí)體書店188家（次）。[22]在財(cái)政扶持的推動(dòng)下，廣東全民閱讀指數(shù)持續(xù)提升。

（2）以出版業(yè)內(nèi)生力為引擎，鼓勵(lì)出版單位發(fā)揮社會(huì)公益作用。出版業(yè)作為閱讀市場(chǎng)不可或缺的參與主體，在全民閱讀工作中始終占有重要位置。《全民閱讀促進(jìn)條例》第9條對(duì)包括出版單位在內(nèi)的各類文化單位提出要求，“國家在宏觀層面建立創(chuàng)作引導(dǎo)機(jī)制，地方政府在推進(jìn)層面進(jìn)一步鼓勵(lì)創(chuàng)作，文化服務(wù)行政部門在實(shí)踐層面積極參與創(chuàng)作與推薦書目”?！渡轿魇∪耖喿x促進(jìn)條例》第15條創(chuàng)新性地提出“鼓勵(lì)出版單位創(chuàng)作具有地域特色的作品”。山西出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)策劃出版《紅色印記在山西》及“山西文華”“五臺(tái)山文化遺產(chǎn)”等一大批精品力作，推動(dòng)具有山西特色的出版物“走出去”。[23]《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》第9條鼓勵(lì)出版發(fā)行單位開發(fā)促進(jìn)全民閱讀的重點(diǎn)出版項(xiàng)目。2022年江蘇出版界緊緊圍繞“書寫新時(shí)代，獻(xiàn)禮二十大”的主題，打造了一批優(yōu)秀主題出版物。[24]此外，在“在國家層面鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織提供公益閱讀所需要的相關(guān)服務(wù)”的政策引領(lǐng)下，2012年韜奮基金會(huì)創(chuàng)建“全民閱讀圖書推送工程”平臺(tái)，截至2022年，已有近300家出版社通過該工程向韜奮基金會(huì)捐贈(zèng)圖書5.6億多碼洋。[25]首屆全民閱讀大會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)中，全國出版界向近百家中小學(xué)校和殘疾人等特殊閱讀群體捐贈(zèng)了70余萬冊(cè)圖書。[26]出版行業(yè)合理配置資源，保障公眾閱讀文化權(quán)利，充分展現(xiàn)了出版業(yè)推動(dòng)社會(huì)文化發(fā)展的社會(huì)公益作用。

三、地方全民閱讀法規(guī)推進(jìn)全民閱讀的發(fā)展進(jìn)路

隨著閱讀群體不斷擴(kuò)大、閱讀形式不斷豐富，讀者的閱讀習(xí)慣和閱讀需求發(fā)生變化，進(jìn)而對(duì)我國全民閱讀工作提出了新要求。

1. 促進(jìn)型政策指導(dǎo)閱讀實(shí)踐：全民閱讀規(guī)范的“軟法”特征

隨著社會(huì)化發(fā)展，法律的國家強(qiáng)制色彩逐漸淡化，體現(xiàn)出法律的柔性特征。[27]沈巋指出，“軟法”內(nèi)含“應(yīng)當(dāng)遵守或適用”之有效性，有效的“軟法”規(guī)范產(chǎn)生的是一種說服力。[28]全民閱讀規(guī)范在形式上引入“軟法”，盡管其規(guī)范的效力結(jié)構(gòu)尚不完整，但這并不影響“軟法”在推進(jìn)全民閱讀實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

法規(guī)管制作為傳統(tǒng)法律的底線標(biāo)準(zhǔn)，即通過制定一系列法律責(zé)任及管理規(guī)定，助推活動(dòng)的合理合規(guī)展開。但從《全民閱讀促進(jìn)條例》及地方規(guī)范來看，《全民閱讀促進(jìn)條例》第33條至第36條分別針對(duì)各級(jí)人民政府、有關(guān)行政部門及其工作人員，以及全民閱讀設(shè)施管理單位等違規(guī)使用全民閱讀資源、拒不履行法定職責(zé)等行為的法律后果予以規(guī)定。地方立法實(shí)踐中，僅寧夏、貴州、廣東、吉林、湖北、溫州、寧波、煙臺(tái)八省市規(guī)定了法律責(zé)任條款，且在違反范圍上均沿用《全民閱讀促進(jìn)條例》。審視全民閱讀發(fā)展整體形勢(shì)而言，迄今為止未出現(xiàn)全民閱讀直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人相關(guān)的行政處罰，可見有關(guān)部門都積極履行全民閱讀服務(wù)保障職責(zé)。因此，在全民閱讀立法中大部分采用“軟法”條款，而非采用傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段進(jìn)行后果約束，體現(xiàn)出“軟法”治理的恰當(dāng)性和可行性，并不影響常態(tài)化閱讀的構(gòu)建與服務(wù)，故不需要再次引入強(qiáng)制性手段。

同時(shí)，從全民閱讀推廣工作的本質(zhì)出發(fā)，是為了保障公民的閱讀權(quán)利，更深層次的意蘊(yùn)在于對(duì)公民文化權(quán)利的保障，[29]這也決定了在全民閱讀服務(wù)領(lǐng)域，法律規(guī)范更多是以“軟法”的形式出現(xiàn)。因此，地方運(yùn)用“軟法”治理手段一定程度上為政府執(zhí)法留有靈活操作的空間，印證了《全民閱讀促進(jìn)條例》第31條所提出的“開展全民閱讀活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性與靈活性，為各省市開展活動(dòng)留有適當(dāng)?shù)恼{(diào)整空間”的立法目的與立法意圖。同時(shí)，全國與地方閱讀指數(shù)的不斷攀升，也證明了充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)調(diào)節(jié)功能的有效性，為公民踐行閱讀文化權(quán)利創(chuàng)造外部條件，以寬松的制度模式規(guī)范行為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和公民的積極性。“軟法”條款不僅能夠有效降低立法成本，使立法內(nèi)容充分吸收民意，而且以寬松的制度模式助力優(yōu)化社會(huì)資源配置，提高立法質(zhì)量。

2. 借媒體深度融合契機(jī)，進(jìn)一步加大數(shù)字閱讀的扶持傾斜，實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)閱讀的有效銜接，構(gòu)建復(fù)合型閱讀平臺(tái)

《2021年度中國數(shù)字閱讀報(bào)告》顯示，2021年中國數(shù)字閱讀產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模達(dá)415.7億元，增長(zhǎng)率達(dá)18.23%；中國數(shù)字閱讀用戶規(guī)模達(dá)5.06億，增長(zhǎng)率2.43%，人均電子書閱讀量11.58本。數(shù)字閱讀的快速發(fā)展正在改變讀者的閱讀習(xí)慣，進(jìn)而逐漸成為我國全民閱讀進(jìn)程應(yīng)側(cè)重的發(fā)展方向，但從目前全民閱讀法規(guī)條例指向和閱讀實(shí)踐活動(dòng)看，數(shù)字閱讀的推廣進(jìn)程滯后明顯。

因此，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)國家全民閱讀戰(zhàn)略，加快提升數(shù)字閱讀發(fā)展較為緩慢地區(qū)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，在內(nèi)部加快建立本地?cái)?shù)字閱讀平臺(tái)，《全民閱讀促進(jìn)條例》第11條著重強(qiáng)調(diào)共同打造科技型的電子閱讀平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)閱讀資源的共建共享。作為浙江省的下屬地市，《寧波市全民閱讀促進(jìn)條例》《溫州市全民閱讀促進(jìn)條例》都鼓勵(lì)政府建設(shè)全市統(tǒng)一的數(shù)字文獻(xiàn)資源共享平臺(tái)，擴(kuò)大數(shù)字資源的共享范圍和輻射范圍。2022年6月，浙江省委宣傳部、浙江出版聯(lián)合集團(tuán)攜手打造的全民閱讀在線應(yīng)用正式上架，縱向貫通省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)，實(shí)現(xiàn)資源整合、高效治理、精準(zhǔn)服務(wù)，是推動(dòng)全民閱讀工作的重大改革。[30]在地方推動(dòng)全民閱讀發(fā)展的進(jìn)程中，一方面，應(yīng)設(shè)計(jì)本地?cái)?shù)字閱讀平臺(tái)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》第26條提出拓展至地鐵、機(jī)場(chǎng)、商場(chǎng)、社區(qū)等人流量較大的場(chǎng)所。2022年1月，書香地鐵·福田站書吧開業(yè)，開啟“全民閱讀+綠色出行”的示范性模式，[31]不僅能夠針對(duì)性地推送相關(guān)閱讀活動(dòng)信息，同時(shí)有利于掌握公眾閱讀的傾向性。另一方面，應(yīng)優(yōu)化數(shù)字閱讀平臺(tái)的功能。首先，政府在電子閱讀資源的版權(quán)方面應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)，避免出現(xiàn)糾紛；其次，功能欄應(yīng)適當(dāng)減少煩瑣操作，且增加語音導(dǎo)航等內(nèi)容，方便電子閱讀受眾的使用；最后，數(shù)字閱讀平臺(tái)應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)識(shí)別閱讀需求，智能推薦閱讀內(nèi)容，提升數(shù)字閱讀體驗(yàn)。

3. 關(guān)注重點(diǎn)群體，采取有效舉措：全民閱讀規(guī)范的人文體現(xiàn)

《全民閱讀促進(jìn)條例》第三章專門以“重點(diǎn)群體閱讀保障”命名，主要對(duì)未成年人、特殊兒童群體、少數(shù)民族居民、視聽障礙人士的基本閱讀權(quán)利予以具體規(guī)定。2020年中宣部《關(guān)于促進(jìn)全民閱讀工作的意見》將保障特殊群體基本閱讀權(quán)益列為全民閱讀重點(diǎn)工作之一，對(duì)特殊群體范圍界定，主要集中在未成年人、老年人與殘障人群。2022年5月5日《關(guān)于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》對(duì)我國正式生效，作為世界上迄今為止唯一一部版權(quán)領(lǐng)域的人權(quán)條約，該條約的批準(zhǔn)有利于更好地保障我國廣大閱讀障礙者的文化權(quán)益。

從目前各地閱讀規(guī)范文本看，政府正在積極創(chuàng)作有聲讀物作為傳統(tǒng)文獻(xiàn)資源的重要補(bǔ)充，《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》第9條推動(dòng)為老年人、殘疾人、外來務(wù)工人員等群體提供閱讀關(guān)愛服務(wù)。2019年河南省工人文化宮開辦首家“有聲書屋”，[32]2022年鄭州市人民公園上線了河南省首家城市公園有聲書屋，內(nèi)有16 800余冊(cè)書籍。[33]但我國尚未形成針對(duì)殘障人士閱讀空間建設(shè)的體系指導(dǎo)，在建設(shè)無障礙閱讀圖書館進(jìn)程中仍存在大量的阻礙與困難，目前尚未普遍形成專門的圖書館或配套服務(wù)措施。同時(shí)，殘障群體的閱讀媒介及圖書內(nèi)容的特殊性也不能及時(shí)匹配傳統(tǒng)圖書的更新速度，未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化與制度化，不能及時(shí)滿足殘障群體的閱讀需要。加之殘障群體受教育水平的差距，在享受閱讀權(quán)利的同時(shí)還需要不同層次的專門指導(dǎo)，以平衡閱讀質(zhì)量的提升?；诖耍环矫?，出版單位應(yīng)加速出版適用于殘障人群的閱讀產(chǎn)品，將經(jīng)典作品與時(shí)事熱點(diǎn)作品轉(zhuǎn)為有聲讀物、盲文讀物或手語播放，豐富殘障人群的閱讀資源；另一方面，政府部門應(yīng)對(duì)殘障人群進(jìn)行閱讀宣傳，引導(dǎo)殘障人群重視閱讀推廣活動(dòng)，建立多場(chǎng)所的無障礙閱讀基礎(chǔ)設(shè)施，在殘障閱讀群體的空間、圖書內(nèi)容、閱讀媒介等方面進(jìn)行特殊規(guī)定。

2022年度城鄉(xiāng)成年居民圖書閱讀率的統(tǒng)計(jì)考察結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)居民的圖書閱讀率為68.6%，農(nóng)村居民的圖書閱讀率為50.2%。雖然都有一定比例的提升，但城鄉(xiāng)差距仍然不可忽視。其中，留守兒童是需要給予閱讀保障的重要群體之一。2021年我國16歲以下的農(nóng)村留守兒童有902萬人，[34]表明該類特殊群體的閱讀權(quán)利亟須予以更高程度的關(guān)注與規(guī)范傾斜扶持。《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》第5條指出各有關(guān)部門及公共閱讀服務(wù)場(chǎng)所主管部門應(yīng)當(dāng)積極開展閱讀關(guān)愛服務(wù)，重點(diǎn)解決農(nóng)村留守兒童的閱讀障礙。2019年至2021年，四川省達(dá)州市開江縣圖書館發(fā)起農(nóng)村留守兒童課外閱讀輔導(dǎo)活動(dòng)，工作人員先后走訪了縣域內(nèi)20余所農(nóng)村中小學(xué)校，為1 000余名農(nóng)村留守兒童送去了形式多樣的課內(nèi)外文化活動(dòng)。[35]首先，留守兒童在閱讀資源方面相對(duì)匱乏，雖然政府建設(shè)了大量農(nóng)村書屋，但書籍相對(duì)陳舊且可供留守兒童閱讀的內(nèi)容更為短缺，如何完善圖書資源運(yùn)輸配送鏈條仍是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題；其次，留守兒童的獲取信息能力相對(duì)較差，在缺少父母陪伴的情況下缺乏良好的閱讀氛圍，不能及時(shí)找尋所需的圖書資源；最后，培養(yǎng)閱讀素養(yǎng)還需要有序的閱讀指導(dǎo)，留守兒童的閱讀教育大多取決于校園，閱讀結(jié)構(gòu)單一且多為與學(xué)習(xí)相關(guān)的書籍，在課外閱讀選書方面往往缺少有效的推薦，圖書內(nèi)容參差不齊。

結(jié)語

現(xiàn)代治理實(shí)質(zhì)是“以民眾為中心”的善治，[36]應(yīng)始終堅(jiān)持以人民為中心的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確保文化治理現(xiàn)代化進(jìn)程中以人民文化需求為導(dǎo)向，發(fā)揮全民閱讀活動(dòng)對(duì)提升人民文化自信的重要作用。全民閱讀工作法治化建設(shè)是維護(hù)和保障全體公民平等且有效獲取閱讀資源的重要內(nèi)容，是政府不可推卸的法定責(zé)任。在全民閱讀法治進(jìn)路中，首先應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“軟法”治理的優(yōu)勢(shì)作用，堅(jiān)持“軟法”治理的基本原則，為我國全民閱讀發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)；其次應(yīng)重視數(shù)字閱讀的新閱讀方式，有效銜接傳統(tǒng)閱讀與新型閱讀的轉(zhuǎn)化，引入社會(huì)力量的重要作用，為社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)作出全新保障；最后應(yīng)關(guān)注特殊群體閱讀保障，進(jìn)一步提高閱讀群體的積極性與主動(dòng)性，豐富閱讀資源以滿足不同的需求。

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[32] 鄭州廣場(chǎng)首家“有聲書屋”可聽、可讀、還免費(fèi)！[EB/OL].[2022-06-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1627260609419061288&wfr=spider&for=pc.

[33] 16800余冊(cè)圖書盡情暢聽！河南省首家“城市公園有聲書屋”上線啦～[EB/OL].[2022-06-01].https：//xw.qq.com/cmsid/20220601A011H900？pgv_ref=baidutw.

[34] 關(guān)愛留守兒童播撒愛心陽光[EB/OL].[2022-06-20].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18384832.

[35] 開江縣農(nóng)村留守兒童課外閱讀：讓書香陪伴成長(zhǎng)[EB/OL].[2022-06-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1718475027652467937&wfr=spider&for=pc.

[36] 國際行動(dòng)援助中國辦公室. 善治：以民眾為中心的治理[M]. 北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007：126.

① 本文數(shù)據(jù)來源于中國全民閱讀網(wǎng)、地方人民政府網(wǎng)站及國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等，檢索截止日期為2023年6月30日，合并統(tǒng)計(jì)得出全民閱讀規(guī)范體系。

The Effect of? "Soft Law" on the Implementation of the Regulations on Reading for All： From the Perspective of? Reading for All Practice

DONG-Yan， ZHANG You-wen（School of Law， Tianjin University， Tianjin 300072， China）

Abstract： Regulations concerning "reading for all"， serving as the legislative guarantee， are important parts for the promotion of the construction of a strong cultural country， and legislative guarantee for local "reading for all" is a key link to carry out the implementation. The article applies rule of law principles and concepts to examine the local norms of "reading for all" and the current situation of local legislative construction for "reading for all". With a view to benefiting the local promotion of reading for all， the existing key issues regarding local normative legislative features， digital reading platforms， and key reading groups are analyzed to further promote the active role of soft law governance in "reading for all" activities， improve the construction of digital reading platforms， and focus on the reading rights of special groups.

Key words： reading for all; cultural rights protection; "soft law" governance; cultural aspect of rule of law

作者信息：董妍（1985— ），女，天津人，博士，天津大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：政府規(guī)制治理；張又文（1995— ），女，天津人，天津大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)。