全民閱讀條例“軟法”效果研究

董妍 張又文

【摘要】全民閱讀法治保障是推進文化強國建設的重要組成部分，地方全民閱讀法治化則是開展實施的關鍵環(huán)節(jié)。文章運用法治思維和法治理念審視全民閱讀地方規(guī)范及全民閱讀地方法治化建設現(xiàn)狀。針對地方規(guī)范立法特征、數(shù)字閱讀平臺、重點閱讀群體現(xiàn)存的重點問題，提出應進一步發(fā)揮“軟法”治理在全民閱讀活動中的積極作用，完善數(shù)字閱讀平臺的建設，重點關注特殊群體閱讀權(quán)利，以期對地方推進全民閱讀有所裨益。

【關鍵詞】全民閱讀 文化權(quán)利保障 “軟法”治理 文化法治

【中圖分類號】G230 【文獻標識碼】Ａ 【文章編號】1003-6687（2023）8-023-07

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2023.8.004

一、全民閱讀工作“軟法”路徑概述

全民閱讀作為一項國家戰(zhàn)略，既是關乎文化強國建設的公共文化服務基礎性工程，也是提升國家軟實力和國民文化認同的重要舉措。[1]2022年4月23日，習近平總書記在致首屆全民閱讀大會的賀信中強調(diào)：“希望全社會都參與到閱讀中來，形成愛讀書、讀好書、善讀書的濃厚氛圍。”2018年社會主義核心價值觀正式入憲，不僅為促進文化發(fā)展繁榮提供了憲法基礎，同時還完善了以中華民族偉大復興為目標的文化法治體系。自2014年開始，全民閱讀連續(xù)十年寫入政府工作報告，在用詞表達上也呈現(xiàn)由倡導全民閱讀到深入推進全民閱讀的轉(zhuǎn)變。中宣部印發(fā)的《關于促進全民閱讀工作的意見》也明確要求，到2025年基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的全民閱讀推廣服務體系。[2]

1. 全民閱讀規(guī)范文本的“軟法”性質(zhì)

習近平總書記強調(diào)：“推進科學立法、民主立法、是提高立法質(zhì)量的根本途徑?！盵3]全民閱讀活動作為文化治理的重要組成部分，推廣進程不僅需具有可操作性的專門規(guī)范，同時應注重“軟法”手段在實現(xiàn)良性互動治理中的關鍵作用。“軟法”理論源于近代西方法學界對“國家—控制”法范式的反思，[4]興起于國際法領域。在我國法學研究中，法的傳統(tǒng)概念同樣具有國家強制性特征，[5]但羅豪才教授認為，“軟法”有利于彌補我國傳統(tǒng)“硬法”的不足，能夠在無須國家強制保障實施下，產(chǎn)生社會實效性。[6]

全民閱讀作為保障公民文化權(quán)利的關鍵環(huán)節(jié)，文化權(quán)利的性質(zhì)決定推進過程需以“軟法”進行治理，借助多元協(xié)商機制、內(nèi)部約束程序、激勵性機制等柔性手段實現(xiàn)規(guī)范的價值目的。[7]具體到《全民閱讀促進條例》及地方全民閱讀規(guī)范文本的內(nèi)容，呈現(xiàn)出以下三個特征。

（1）實施方式采用更為柔和的方式對主體行為進行規(guī)范。規(guī)范中的大部分條款具有“軟法”規(guī)范屬性，語言用詞表達大多采用“應當”等義務性表達方式，以及“鼓勵”“支持”等引導性表達模式，幾乎未采用“不得”等禁止性規(guī)范用詞。以《全民閱讀促進條例》為參照，除總則與附則條款外，在剩余的35條規(guī)定中，共出現(xiàn)“應當”一詞39次、“鼓勵”一詞19次、“支持”一詞11次、“不得”一詞2次，未出現(xiàn)“禁止”一詞。同時，法律責任條款也僅占4條。同樣，以地方立法為例，《山西省全民閱讀促進條例》也包含大量的“應當”“鼓勵”“支持”等詞語，沒有單獨設立法律責任章節(jié)。由此可以認定，全民閱讀依賴于公共意志的共同促進，而非采用追究違法責任的傳統(tǒng)方式。

（2）治理方式由單一政府主導轉(zhuǎn)向多元協(xié)商參與模式。公共管理模式下的公共組織已由金字塔型轉(zhuǎn)向扁平型，[8]全民閱讀作為一項公共事務，其組織建構(gòu)和實施步驟均在不斷呈現(xiàn)扁平和彌散的傳播特征。《全民閱讀促進條例》總則第5條明確指出：各部門、各單位、各社會團體和各種社會力量共同合作，促進全民閱讀活動；分則中涉及的創(chuàng)制主體不僅包括國家機關，同時還有公共服務機構(gòu)、場所及相關社會組織等。地方立法亦表現(xiàn)同樣特點，如《貴州省全民閱讀促進條例》第3條指出堅持政府主導、部門協(xié)調(diào)、社會支持、公眾參與的原則。由此可以推定，引導多元主體共同參與全民閱讀服務建設，有利于充分反映民意，以實現(xiàn)公民的文化權(quán)利。

（3）創(chuàng)制過程實現(xiàn)動態(tài)衡量且及時轉(zhuǎn)變重點保障領域。公民文化權(quán)利的實現(xiàn)是在完善文化服務保障的基礎上，權(quán)利主體依賴主觀意志而實現(xiàn)的權(quán)利。差異主體間存在多種不確定性，《全民閱讀促進條例》第31條提出以全民閱讀狀況調(diào)查結(jié)果作為修訂全民閱讀規(guī)劃、完善全民閱讀服務的重要參考依據(jù)。廣東省、溫州市等地方規(guī)范同樣要求形成調(diào)查評估報告以及閱讀指數(shù)，指導相關工作的開展。由此可以判斷，以實踐動態(tài)轉(zhuǎn)變工作方式及工作重點，能夠有效保障全體公民實現(xiàn)常態(tài)化閱讀，享受文化服務建設的成果。

綜上，現(xiàn)有規(guī)范既體現(xiàn)出全民閱讀的促進型立法特征，亦具有“軟法”規(guī)范特征，即未較多展現(xiàn)法治功利性，保障公民行使閱讀權(quán)利不以強制性的立法形式賦予行政部門相應職責和干涉?zhèn)€人行為，而更依賴于行政組織內(nèi)部成員的自我約束，以宣傳引導為主要方式，推動權(quán)利主體自覺行使該項權(quán)利。

2. 全民閱讀規(guī)范體系的建立

全民閱讀推廣需要規(guī)范予以保障，根據(jù)規(guī)范功能與內(nèi)容的差異，可以劃分為直接型和間接型兩種類別。直接型指以全民閱讀為名稱，且全文中的所有條款均指向全民閱讀治理規(guī)制；間接型則指其中的某一條款為全民閱讀提供所需要的設施、環(huán)境以及具體服務等制度支持，間接服務于全民閱讀。①

（1）中央層級。作為目前僅有的兩部涉及全民閱讀的法律，《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）和《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）為全民閱讀活動提供了法治保障?！豆参幕毡Ｕ戏ā返?7條明確提出地方各級人民政府應當“支持開展全民閱讀”，第28條至第44條對政府支持開展全民閱讀活動提供設施管理、平臺建設、保障措施等作出工作要求，旨在充分利用公共文化設施，積極促進優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的提供和傳播，為全民閱讀提供豐富的資源?！豆矆D書館法》第3條明確了公共圖書館在社會主義公共文化服務體系中的推動、引導、服務作用，第36條則進一步細化，要求公共圖書館開展閱讀相關指導、豐富閱讀方式、共享圖書互換等活動，促進全民閱讀活動的順利推廣。此外，2017年審議并原則通過的《全民閱讀促進條例》作為目前國家層面促進有關全民閱讀活動的專門且唯一的直接型規(guī)范，構(gòu)建了我國公民閱讀文化權(quán)利保障的基本框架，同時在組織機構(gòu)方面，提出應成立國家全民閱讀促進委員會主持并開展工作。應當說，目前我國全民閱讀服務保障的規(guī)范已經(jīng)基本形成。

（2）地方層級。自全民閱讀立法在2013年列入國家立法計劃之后，地方政府積極響應國家號召，制定直接型與間接型的相關規(guī)范。間接型規(guī)范在數(shù)量上遠多于直接型規(guī)范，部分省市同時以活動開展的實施意見與實施方案等規(guī)范性文件為補充，旨在積極指導并順利推動地方的全民閱讀建設工作。直接型規(guī)范數(shù)量相對較少，目前共有17部地方全民閱讀立法規(guī)范，且從效力層級細分，省級規(guī)范只占35%，包括16部省級地方性法規(guī)和1部省級政府規(guī)章，與《國家“十三五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》所提出的全民閱讀100%地方立法的長效機制建設工程存在一定差距。因此，地方性規(guī)范文本立法數(shù)量亟須增加。

根據(jù)第二十次全國國民閱讀調(diào)查報告，2022年我國成年國民各媒介綜合閱讀率持續(xù)穩(wěn)定增長，達到81.8%，相較于2021年提高了0.2%。其中，個人閱讀指數(shù)及公共閱讀服務指數(shù)均呈上升趨勢，增長幅度與地方全民閱讀規(guī)范呈正比例關系。這不僅反映了各省市全民閱讀規(guī)范實施的顯著效果，同時也對加強全民閱讀工作，持續(xù)推行相關立法規(guī)范提出正面要求。

二、地方全民閱讀規(guī)范推進全民閱讀工作的實踐現(xiàn)狀

通過梳理我國全民閱讀現(xiàn)有規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)全民閱讀的各項條款作為一種政策導向工具，為我國全民閱讀工作的順利開展和持續(xù)推進提供了必要的現(xiàn)實路徑和可靠的治理手段。全民閱讀工作在政策法規(guī)的指導下，已取得了顯著成效和長足進步。具體來說，可分為政府機制、社會力量、讀者服務三大板塊。

1. 以組織架構(gòu)為保障，助力全民閱讀工作行穩(wěn)致遠

在我國《全民閱讀促進條例》出臺的基礎上，各地紛紛制定相應的組織架構(gòu)，合理統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)和細化相關部門的具體職責，相關業(yè)務部門權(quán)責分明，避免職能重疊或職能缺失，為地方全民閱讀工作開展提供了機構(gòu)保障?！度耖喿x促進條例》第6條要求“縣級以上地方人民政府新聞出版廣電行政部門”作為全民閱讀活動的負責主體。在地方全民閱讀的規(guī)范條例中，大多沿用以上規(guī)定。但也有部分地區(qū)進行主體創(chuàng)新，江蘇省率先成立省級全民閱讀活動小組作為領導機構(gòu)，對相應事項進行組織協(xié)調(diào)等，在江蘇省全民閱讀活動領導小組辦公室的指導下，發(fā)布《江蘇全民閱讀年度報告（2021）》，作為江蘇全民閱讀工作可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的重要讀本；建設“書香江蘇在線”閱讀服務平臺，為實現(xiàn)文化軟實力及高質(zhì)量發(fā)展強實力作出重要貢獻。

湖北省和四川省等設立省級全民閱讀活動指導委員會組織指導全省全民閱讀工作。其中，武漢市全民閱讀活動指導委員會辦公室與湖北省多家文化事業(yè)單位簽訂共建協(xié)議，推進資源互聯(lián)互通、優(yōu)勢互補，為實現(xiàn)移動化閱讀和線下閱讀活動一體化融合發(fā)揮關鍵作用。深圳市、溫州市、寧波市等在此基礎上進一步設立市級全民閱讀活動指導委員會作為領導機構(gòu)。其中，寧波市由21家市直單位共同組成全民閱讀指導委員會，構(gòu)建自上而下、協(xié)同推進的全民閱讀推廣體系。2021年，寧波圖書館成功入圍“IFLA年度公共圖書館獎”，成為首個入圍該獎項的中國公共圖書館。[9]

全民閱讀的推進不僅需要中央的全面部署，更依賴于地方的落實推進，地方的實施情況是全民閱讀能否落到實處的關鍵。在地方政府的指導下，需成立專門機構(gòu)為全民閱讀活動提供支撐，推動全民閱讀活動取得顯著成效，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2. 以供給型全民閱讀政策為指引，創(chuàng)建地方閱讀品牌，搭建全域閱讀聯(lián)動平臺

（1）從文化服務功能入手，推進區(qū)域全民閱讀平臺建設?！度耖喿x促進條例》第11條要求“建立健全閱讀資源共建共享機制”，并在國家層面對各級政府完善全民閱讀設施方面提出線上、線下兩方面的建設要求：一是“實體方面應當加強公共圖書館、中小學圖書館、農(nóng)家書屋、職工書屋以及基層綜合文化中心等全民閱讀設施建設，并且注意居民生活區(qū)等區(qū)域閱讀設施配套建設”；二是“線上方面要求加強數(shù)字化閱讀平臺建設”。圍繞這兩方面要求，我國各地紛紛開展全民閱讀場地建設和數(shù)字閱讀平臺建設，并取得一定成效。

溫州市作為我國首個“全民閱讀示范城”，[10]2021年，不論是人均圖書閱讀量，還是數(shù)字化閱讀方式接觸率，各類指標和數(shù)據(jù)均高于全國平均水平。[11]《溫州市全民閱讀促進條例》第15條針對公共圖書館提出“建設覆蓋農(nóng)村地區(qū)的公共圖書館數(shù)字資源聯(lián)合采購機制和共享平臺”。截至2021年年底，溫州市實現(xiàn)城市書房與文化禮堂、酒店、咖啡館等多元融合運營模式，[12]共建成3 593個文化禮堂。[13]溫州市在注重實體線下閱讀場所構(gòu)建的同時，亦關注線上數(shù)字閱讀平臺建設。2020年，溫州市圖書館啟動讀聯(lián)體·數(shù)字共享閱讀服務平臺，為閱讀群體帶來豐富的數(shù)字閱讀資源。[14]2021年，溫州市圖書館的閱秀匯朗誦社推出立體閱讀項目，創(chuàng)新閱讀資源，并運用新媒體平臺推廣宣傳。[15]2022年，溫州市全民閱讀圖書活動通過20多家媒體平臺進行全程網(wǎng)絡直播，吸引百余萬人次觀看。[16]線上線下相結(jié)合的閱讀基礎設施建設，為溫州市形成常態(tài)化閱讀提供了基礎保障。

平臺建設作為閱讀服務保障的基礎設施，是推進全民閱讀工作順利開展的根本條件，其他地方規(guī)范同樣注重引導推動構(gòu)建多元化的實體閱讀場所，積極搭建地方數(shù)字閱讀平臺，形成線上+線下交互閱讀平臺，為全民閱讀活動的開展實施提供便捷高效的條件。

（2）以創(chuàng)建閱讀品牌為抓手，吸引社會各界對全民閱讀推廣活動的關注。第二十次全國國民閱讀調(diào)查結(jié)果顯示，2022年有80.5%的成年國民認為當?shù)赜嘘P部門應當舉辦讀書活動或讀書節(jié)，同時有七成以上（72.2%）的參與者對閱讀活動表示滿意。[17]《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》第7條明確要求省政府與設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）政府每年定期舉辦讀書節(jié)等活動，營造促進全民閱讀的良好社會氛圍。江蘇省在全民閱讀地方立法前，已于2000年舉辦首屆讀書節(jié)，截至目前共舉辦十八屆。實施相關立法規(guī)范后，“江蘇全民閱讀日”成為我國首個受到立法保障的地區(qū)性的全民閱讀日。江蘇省持續(xù)推出主題好書評選和推薦導讀活動，在活動中積極發(fā)揮公眾人物和先進地區(qū)的帶頭示范作用。2021年，舉辦首屆“江蘇青少年閱讀季”，開展兩萬余場以紅色經(jīng)典閱讀為主的各類閱讀活動，不僅有一千多萬名青少年踴躍參加，同時有萬余名貧困學子收到“助讀卡”。[18]與此同時，江蘇省各地市也積極參與全民閱讀活動。2022年，南京市各縣（市、區(qū)）、各部門在南京讀書節(jié)期間，舉辦豐富多彩的線上線下相結(jié)合的閱讀活動270余項，重點活動60余項，持續(xù)為市民提供高品質(zhì)的閱讀服務。[19]

2022年度江蘇省居民閱讀狀況調(diào)查顯示，江蘇省居民綜合閱讀率為90.33%，比2021年提高0.1個百分點。同時，被調(diào)查居民閱讀活動知曉率穩(wěn)步上升，活動參與者對活動的滿意率為91.74%，遠超國家平均水平。[20]江蘇省全民閱讀活動的快速發(fā)展，為全國提供了參考示范借鑒。

3. 以服務優(yōu)化指標為參照，充分調(diào)動各界社會資源，實現(xiàn)居民閱讀習慣的培養(yǎng)和閱讀方式的形成

服務性優(yōu)化指標為我國及地方全民閱讀條例中重要部分，意指政府為保障全民閱讀活動的順利進行提供各項配套服務的有關要求，各地政府遵照當?shù)厝耖喿x的規(guī)范落實部署相關服務性工作。近年來，為實現(xiàn)以閱讀活動促進閱讀行為的目標，我國各地結(jié)合實際，設定了多方面的發(fā)展指標。

（1）以財政扶持為引領，不斷深化全民閱讀工作。財政扶持是以提供場地、減免租金、減免稅收等方式支持非政府組織參與相關閱讀活動?！稛熍_市全民閱讀促進條例》第34條在《全民閱讀促進條例》第27條提出的“為公民捐贈全民閱讀服務相關財產(chǎn)，依法提供相應的稅收方面的優(yōu)惠”的基礎上，根據(jù)全民閱讀活動發(fā)展需要，逐步增加經(jīng)費投入。煙臺圖書館通過“政府買單、社會參與”的方式，在組織開展公益性培訓的同時，為閱讀推廣人開展閱讀服務爭取經(jīng)費補貼。[21]煙臺全民閱讀活動在全國范圍獲得較好成果，開發(fā)區(qū)圖書館成為全省唯一榮獲“2019年全民閱讀先進單位”稱號的公共圖書館。

《廣東省全民閱讀促進條例》第34條也提出“通過政府購買、項目補貼、以獎代補等方式，鼓勵和支持社會力量開展公益性閱讀推廣活動”。自2019年起，廣州市新聞出版局采取租金補助、創(chuàng)新經(jīng)營補助等方式對實體書店進行資金扶持，共劃撥扶持資金2 298萬元（含2022年計劃下?lián)苜Y金），扶持實體書店188家（次）。[22]在財政扶持的推動下，廣東全民閱讀指數(shù)持續(xù)提升。

（2）以出版業(yè)內(nèi)生力為引擎，鼓勵出版單位發(fā)揮社會公益作用。出版業(yè)作為閱讀市場不可或缺的參與主體，在全民閱讀工作中始終占有重要位置。《全民閱讀促進條例》第9條對包括出版單位在內(nèi)的各類文化單位提出要求，“國家在宏觀層面建立創(chuàng)作引導機制，地方政府在推進層面進一步鼓勵創(chuàng)作，文化服務行政部門在實踐層面積極參與創(chuàng)作與推薦書目”?！渡轿魇∪耖喿x促進條例》第15條創(chuàng)新性地提出“鼓勵出版單位創(chuàng)作具有地域特色的作品”。山西出版?zhèn)髅郊瘓F策劃出版《紅色印記在山西》及“山西文華”“五臺山文化遺產(chǎn)”等一大批精品力作，推動具有山西特色的出版物“走出去”。[23]《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》第9條鼓勵出版發(fā)行單位開發(fā)促進全民閱讀的重點出版項目。2022年江蘇出版界緊緊圍繞“書寫新時代，獻禮二十大”的主題，打造了一批優(yōu)秀主題出版物。[24]此外，在“在國家層面鼓勵和支持社會組織提供公益閱讀所需要的相關服務”的政策引領下，2012年韜奮基金會創(chuàng)建“全民閱讀圖書推送工程”平臺，截至2022年，已有近300家出版社通過該工程向韜奮基金會捐贈圖書5.6億多碼洋。[25]首屆全民閱讀大會捐贈活動中，全國出版界向近百家中小學校和殘疾人等特殊閱讀群體捐贈了70余萬冊圖書。[26]出版行業(yè)合理配置資源，保障公眾閱讀文化權(quán)利，充分展現(xiàn)了出版業(yè)推動社會文化發(fā)展的社會公益作用。

三、地方全民閱讀法規(guī)推進全民閱讀的發(fā)展進路

隨著閱讀群體不斷擴大、閱讀形式不斷豐富，讀者的閱讀習慣和閱讀需求發(fā)生變化，進而對我國全民閱讀工作提出了新要求。

1. 促進型政策指導閱讀實踐：全民閱讀規(guī)范的“軟法”特征

隨著社會化發(fā)展，法律的國家強制色彩逐漸淡化，體現(xiàn)出法律的柔性特征。[27]沈巋指出，“軟法”內(nèi)含“應當遵守或適用”之有效性，有效的“軟法”規(guī)范產(chǎn)生的是一種說服力。[28]全民閱讀規(guī)范在形式上引入“軟法”，盡管其規(guī)范的效力結(jié)構(gòu)尚不完整，但這并不影響“軟法”在推進全民閱讀實踐中發(fā)揮其應有的作用。

法規(guī)管制作為傳統(tǒng)法律的底線標準，即通過制定一系列法律責任及管理規(guī)定，助推活動的合理合規(guī)展開。但從《全民閱讀促進條例》及地方規(guī)范來看，《全民閱讀促進條例》第33條至第36條分別針對各級人民政府、有關行政部門及其工作人員，以及全民閱讀設施管理單位等違規(guī)使用全民閱讀資源、拒不履行法定職責等行為的法律后果予以規(guī)定。地方立法實踐中，僅寧夏、貴州、廣東、吉林、湖北、溫州、寧波、煙臺八省市規(guī)定了法律責任條款，且在違反范圍上均沿用《全民閱讀促進條例》。審視全民閱讀發(fā)展整體形勢而言，迄今為止未出現(xiàn)全民閱讀直接負責的主管人員或其他直接責任人相關的行政處罰，可見有關部門都積極履行全民閱讀服務保障職責。因此，在全民閱讀立法中大部分采用“軟法”條款，而非采用傳統(tǒng)的強制手段進行后果約束，體現(xiàn)出“軟法”治理的恰當性和可行性，并不影響常態(tài)化閱讀的構(gòu)建與服務，故不需要再次引入強制性手段。

同時，從全民閱讀推廣工作的本質(zhì)出發(fā)，是為了保障公民的閱讀權(quán)利，更深層次的意蘊在于對公民文化權(quán)利的保障，[29]這也決定了在全民閱讀服務領域，法律規(guī)范更多是以“軟法”的形式出現(xiàn)。因此，地方運用“軟法”治理手段一定程度上為政府執(zhí)法留有靈活操作的空間，印證了《全民閱讀促進條例》第31條所提出的“開展全民閱讀活動的動態(tài)性與靈活性，為各省市開展活動留有適當?shù)恼{(diào)整空間”的立法目的與立法意圖。同時，全國與地方閱讀指數(shù)的不斷攀升，也證明了充分發(fā)揮市場和社會調(diào)節(jié)功能的有效性，為公民踐行閱讀文化權(quán)利創(chuàng)造外部條件，以寬松的制度模式規(guī)范行為進一步調(diào)動社會組織和公民的積極性?！败浄ā睏l款不僅能夠有效降低立法成本，使立法內(nèi)容充分吸收民意，而且以寬松的制度模式助力優(yōu)化社會資源配置，提高立法質(zhì)量。

2. 借媒體深度融合契機，進一步加大數(shù)字閱讀的扶持傾斜，實現(xiàn)與傳統(tǒng)閱讀的有效銜接，構(gòu)建復合型閱讀平臺

《2021年度中國數(shù)字閱讀報告》顯示，2021年中國數(shù)字閱讀產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模達415.7億元，增長率達18.23%；中國數(shù)字閱讀用戶規(guī)模達5.06億，增長率2.43%，人均電子書閱讀量11.58本。數(shù)字閱讀的快速發(fā)展正在改變讀者的閱讀習慣，進而逐漸成為我國全民閱讀進程應側(cè)重的發(fā)展方向，但從目前全民閱讀法規(guī)條例指向和閱讀實踐活動看，數(shù)字閱讀的推廣進程滯后明顯。

因此，應進一步推進國家全民閱讀戰(zhàn)略，加快提升數(shù)字閱讀發(fā)展較為緩慢地區(qū)的數(shù)字基礎設施建設水平，在內(nèi)部加快建立本地數(shù)字閱讀平臺，《全民閱讀促進條例》第11條著重強調(diào)共同打造科技型的電子閱讀平臺，實現(xiàn)閱讀資源的共建共享。作為浙江省的下屬地市，《寧波市全民閱讀促進條例》《溫州市全民閱讀促進條例》都鼓勵政府建設全市統(tǒng)一的數(shù)字文獻資源共享平臺，擴大數(shù)字資源的共享范圍和輻射范圍。2022年6月，浙江省委宣傳部、浙江出版聯(lián)合集團攜手打造的全民閱讀在線應用正式上架，縱向貫通省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級，實現(xiàn)資源整合、高效治理、精準服務，是推動全民閱讀工作的重大改革。[30]在地方推動全民閱讀發(fā)展的進程中，一方面，應設計本地數(shù)字閱讀平臺，《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例》第26條提出拓展至地鐵、機場、商場、社區(qū)等人流量較大的場所。2022年1月，書香地鐵·福田站書吧開業(yè)，開啟“全民閱讀+綠色出行”的示范性模式，[31]不僅能夠針對性地推送相關閱讀活動信息，同時有利于掌握公眾閱讀的傾向性。另一方面，應優(yōu)化數(shù)字閱讀平臺的功能。首先，政府在電子閱讀資源的版權(quán)方面應嚴格核實，避免出現(xiàn)糾紛；其次，功能欄應適當減少煩瑣操作，且增加語音導航等內(nèi)容，方便電子閱讀受眾的使用；最后，數(shù)字閱讀平臺應當精準識別閱讀需求，智能推薦閱讀內(nèi)容，提升數(shù)字閱讀體驗。

3. 關注重點群體，采取有效舉措：全民閱讀規(guī)范的人文體現(xiàn)

《全民閱讀促進條例》第三章專門以“重點群體閱讀保障”命名，主要對未成年人、特殊兒童群體、少數(shù)民族居民、視聽障礙人士的基本閱讀權(quán)利予以具體規(guī)定。2020年中宣部《關于促進全民閱讀工作的意見》將保障特殊群體基本閱讀權(quán)益列為全民閱讀重點工作之一，對特殊群體范圍界定，主要集中在未成年人、老年人與殘障人群。2022年5月5日《關于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》對我國正式生效，作為世界上迄今為止唯一一部版權(quán)領域的人權(quán)條約，該條約的批準有利于更好地保障我國廣大閱讀障礙者的文化權(quán)益。

從目前各地閱讀規(guī)范文本看，政府正在積極創(chuàng)作有聲讀物作為傳統(tǒng)文獻資源的重要補充，《河南省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》第9條推動為老年人、殘疾人、外來務工人員等群體提供閱讀關愛服務。2019年河南省工人文化宮開辦首家“有聲書屋”，[32]2022年鄭州市人民公園上線了河南省首家城市公園有聲書屋，內(nèi)有16 800余冊書籍。[33]但我國尚未形成針對殘障人士閱讀空間建設的體系指導，在建設無障礙閱讀圖書館進程中仍存在大量的阻礙與困難，目前尚未普遍形成專門的圖書館或配套服務措施。同時，殘障群體的閱讀媒介及圖書內(nèi)容的特殊性也不能及時匹配傳統(tǒng)圖書的更新速度，未實現(xiàn)常態(tài)化與制度化，不能及時滿足殘障群體的閱讀需要。加之殘障群體受教育水平的差距，在享受閱讀權(quán)利的同時還需要不同層次的專門指導，以平衡閱讀質(zhì)量的提升?；诖耍环矫?，出版單位應加速出版適用于殘障人群的閱讀產(chǎn)品，將經(jīng)典作品與時事熱點作品轉(zhuǎn)為有聲讀物、盲文讀物或手語播放，豐富殘障人群的閱讀資源；另一方面，政府部門應對殘障人群進行閱讀宣傳，引導殘障人群重視閱讀推廣活動，建立多場所的無障礙閱讀基礎設施，在殘障閱讀群體的空間、圖書內(nèi)容、閱讀媒介等方面進行特殊規(guī)定。

2022年度城鄉(xiāng)成年居民圖書閱讀率的統(tǒng)計考察結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)居民的圖書閱讀率為68.6%，農(nóng)村居民的圖書閱讀率為50.2%。雖然都有一定比例的提升，但城鄉(xiāng)差距仍然不可忽視。其中，留守兒童是需要給予閱讀保障的重要群體之一。2021年我國16歲以下的農(nóng)村留守兒童有902萬人，[34]表明該類特殊群體的閱讀權(quán)利亟須予以更高程度的關注與規(guī)范傾斜扶持?！端拇ㄊ∪嗣翊泶髸瘴瘑T會關于促進全民閱讀的決定》第5條指出各有關部門及公共閱讀服務場所主管部門應當積極開展閱讀關愛服務，重點解決農(nóng)村留守兒童的閱讀障礙。2019年至2021年，四川省達州市開江縣圖書館發(fā)起農(nóng)村留守兒童課外閱讀輔導活動，工作人員先后走訪了縣域內(nèi)20余所農(nóng)村中小學校，為1 000余名農(nóng)村留守兒童送去了形式多樣的課內(nèi)外文化活動。[35]首先，留守兒童在閱讀資源方面相對匱乏，雖然政府建設了大量農(nóng)村書屋，但書籍相對陳舊且可供留守兒童閱讀的內(nèi)容更為短缺，如何完善圖書資源運輸配送鏈條仍是需要重點關注的問題；其次，留守兒童的獲取信息能力相對較差，在缺少父母陪伴的情況下缺乏良好的閱讀氛圍，不能及時找尋所需的圖書資源；最后，培養(yǎng)閱讀素養(yǎng)還需要有序的閱讀指導，留守兒童的閱讀教育大多取決于校園，閱讀結(jié)構(gòu)單一且多為與學習相關的書籍，在課外閱讀選書方面往往缺少有效的推薦，圖書內(nèi)容參差不齊。

結(jié)語

現(xiàn)代治理實質(zhì)是“以民眾為中心”的善治，[36]應始終堅持以人民為中心的出發(fā)點和落腳點，確保文化治理現(xiàn)代化進程中以人民文化需求為導向，發(fā)揮全民閱讀活動對提升人民文化自信的重要作用。全民閱讀工作法治化建設是維護和保障全體公民平等且有效獲取閱讀資源的重要內(nèi)容，是政府不可推卸的法定責任。在全民閱讀法治進路中，首先應當充分發(fā)揮“軟法”治理的優(yōu)勢作用，堅持“軟法”治理的基本原則，為我國全民閱讀發(fā)展奠定制度基礎；其次應重視數(shù)字閱讀的新閱讀方式，有效銜接傳統(tǒng)閱讀與新型閱讀的轉(zhuǎn)化，引入社會力量的重要作用，為社會主義文化強國建設作出全新保障；最后應關注特殊群體閱讀保障，進一步提高閱讀群體的積極性與主動性，豐富閱讀資源以滿足不同的需求。

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① 本文數(shù)據(jù)來源于中國全民閱讀網(wǎng)、地方人民政府網(wǎng)站及國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等，檢索截止日期為2023年6月30日，合并統(tǒng)計得出全民閱讀規(guī)范體系。

The Effect of? "Soft Law" on the Implementation of the Regulations on Reading for All： From the Perspective of? Reading for All Practice

DONG-Yan， ZHANG You-wen（School of Law， Tianjin University， Tianjin 300072， China）

Abstract： Regulations concerning "reading for all"， serving as the legislative guarantee， are important parts for the promotion of the construction of a strong cultural country， and legislative guarantee for local "reading for all" is a key link to carry out the implementation. The article applies rule of law principles and concepts to examine the local norms of "reading for all" and the current situation of local legislative construction for "reading for all". With a view to benefiting the local promotion of reading for all， the existing key issues regarding local normative legislative features， digital reading platforms， and key reading groups are analyzed to further promote the active role of soft law governance in "reading for all" activities， improve the construction of digital reading platforms， and focus on the reading rights of special groups.

Key words： reading for all; cultural rights protection; "soft law" governance; cultural aspect of rule of law

作者信息：董妍（1985— ），女，天津人，博士，天津大學法學院副教授，主要研究方向：政府規(guī)制治理；張又文（1995— ），女，天津人，天津大學法學院博士研究生，主要研究方向：行政法學。