我國(guó)數(shù)據(jù)要素流通現(xiàn)狀、困境及對(duì)策建議

殷利梅 黃梁峻

2022年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）印發(fā)，把“破除阻礙數(shù)據(jù)要素供給、流通、使用的體制機(jī)制障礙”作為基本思想，提出了探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分離、規(guī)范數(shù)據(jù)要素流通和交易制度等創(chuàng)新性舉措；2023年2月，《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》發(fā)布，提出“暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)”，體現(xiàn)了中央層面對(duì)促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通的高度重視；3月，國(guó)家數(shù)據(jù)局成立，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用。

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“鉆石礦”，經(jīng)歷采集、匯聚、存儲(chǔ)、共享、交換、分析、應(yīng)用等過(guò)程，在流通中產(chǎn)生價(jià)值。新形勢(shì)下，如何破解瓶頸，創(chuàng)新渠道和模式，加快構(gòu)建符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的數(shù)據(jù)流通體系，已成為進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值的關(guān)鍵。

一、數(shù)據(jù)要素流通現(xiàn)狀

我國(guó)數(shù)據(jù)要素產(chǎn)量持續(xù)擴(kuò)大，《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2022年）》顯示，我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)量達(dá)8.1ZB，同比增長(zhǎng)22.7%，全球占比10.5%，穩(wěn)居世界第二；國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心測(cè)算數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)數(shù)據(jù)交易規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，2022年交易規(guī)模超700億元。當(dāng)前數(shù)據(jù)要素流通可分為場(chǎng)內(nèi)流通和場(chǎng)外流通兩種模式，此外數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、數(shù)據(jù)空間、數(shù)據(jù)信托等模式同步加速探索。

（一）從場(chǎng)內(nèi)流通市場(chǎng)上看，數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)加速建設(shè)，但流通模式仍待破題

近年來(lái)，各地積極布局建設(shè)數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)，截至2023年4月，全國(guó)已注冊(cè)40多家數(shù)據(jù)交易所，其發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

第一階段以2015年貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所成立為標(biāo)志，這一階段全國(guó)成立了20多家數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)，但相關(guān)機(jī)構(gòu)并未探索出可行發(fā)展模式，目前大多數(shù)面臨注銷(xiāo)或重組。

第二階段以2021年北京、上海、深圳等地的數(shù)據(jù)交易所成立為標(biāo)志，此階段各數(shù)據(jù)交易所開(kāi)始以新技術(shù)和新模式重新探索場(chǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)流通路徑。一是重新思考職能定位。北京、上海、深圳等地的數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)均不約而同地將自身職能定位為準(zhǔn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，從優(yōu)化數(shù)商產(chǎn)業(yè)建設(shè)、賦能傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)、協(xié)助社會(huì)信用體系構(gòu)建等方面提出了社會(huì)效益目標(biāo)。二是重新探索盈利模式。當(dāng)前各大數(shù)據(jù)交易所逐漸摒棄了以收取交易傭金為主要收入來(lái)源的模式，并開(kāi)始探索發(fā)展了會(huì)員制、增值式交易服務(wù)等多種服務(wù)和盈利模式。三是不斷創(chuàng)新交易模式。例如，北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所對(duì)數(shù)據(jù)要素采取分級(jí)分類(lèi)處理模式，針對(duì)數(shù)據(jù)敏感度的不同，匹配相應(yīng)交易類(lèi)別，探索交易模式創(chuàng)新。四是引入技術(shù)手段探索數(shù)據(jù)價(jià)值聚合。通過(guò)采用隱私計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)，用途可控可計(jì)量”，從而融合多方數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)價(jià)值釋放。

但整體來(lái)看，由于缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及配套產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)情況并不理想。上海數(shù)據(jù)交易所研究院數(shù)據(jù)顯示，2022年場(chǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)交易規(guī)模不足場(chǎng)外數(shù)據(jù)交易規(guī)模的2%。超半數(shù)場(chǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)年成交量不足50筆，場(chǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)流通模式如何破題仍有待進(jìn)一步探索。

（二）從場(chǎng)外流通市場(chǎng)上看，應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓寬，但數(shù)據(jù)流通多局限于小范圍自循環(huán)

當(dāng)前的場(chǎng)外交易市場(chǎng)的交易模式大致可分為兩種類(lèi)型。

第一類(lèi)是基于自身業(yè)務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的模式。此種模式下，數(shù)據(jù)供給方的數(shù)據(jù)完全基于自身業(yè)務(wù)產(chǎn)生，并以自身的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的生態(tài)伙伴。例如，在電商領(lǐng)域，阿里云、美團(tuán)通過(guò)向線上商戶(hù)提供電商各行業(yè)品類(lèi)的銷(xiāo)售數(shù)據(jù)報(bào)告等方式為線上商戶(hù)進(jìn)貨和生產(chǎn)決策提供依據(jù)；在通信領(lǐng)域，地方政府通過(guò)采買(mǎi)三大運(yùn)營(yíng)商用戶(hù)位置信息，可識(shí)別人口在本市的時(shí)空分布及動(dòng)態(tài)遷移情況，從而輔助人口流動(dòng)管理，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局；電力領(lǐng)域中，大型工業(yè)企業(yè)通過(guò)采買(mǎi)工業(yè)用電數(shù)據(jù)分析報(bào)告，為投建分布式電力儲(chǔ)能設(shè)備提供數(shù)據(jù)支撐。

第二類(lèi)是通過(guò)對(duì)接多種數(shù)據(jù)源提供數(shù)據(jù)服務(wù)的模式。此種模式下，數(shù)據(jù)提供方的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于多渠道收集（包括公開(kāi)渠道獲取、購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)庫(kù)、與數(shù)據(jù)資源方合作等），并作為一個(gè)數(shù)據(jù)源的集成方為需求方提供相應(yīng)服務(wù)。例如，在汽車(chē)供應(yīng)鏈領(lǐng)域，達(dá)示數(shù)據(jù)所建設(shè)的汽車(chē)行業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)打通了108類(lèi)汽車(chē)行業(yè)數(shù)據(jù)，為新能源汽車(chē)廠商生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和效益優(yōu)化等提供決策依據(jù)；在外貿(mào)領(lǐng)域，環(huán)球慧思所建設(shè)的外貿(mào)數(shù)據(jù)終端系統(tǒng)融合匯聚了海關(guān)貿(mào)易數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)源，為出口企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)分析、行業(yè)監(jiān)測(cè)等提供信息來(lái)源。

然而，當(dāng)前場(chǎng)外數(shù)據(jù)流通供給多局限于小范圍自循環(huán)。例如，互聯(lián)網(wǎng)公司形成“阿里系”“騰訊系”等數(shù)據(jù)共享陣營(yíng)，彼此之間數(shù)據(jù)壁壘森嚴(yán)，并產(chǎn)生了一定程度的“數(shù)據(jù)孤島”問(wèn)題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素流通更加分散化，不利于建設(shè)高效、聯(lián)通的大市場(chǎng)。

（三）從新興流通模式上看，模式創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，但實(shí)踐規(guī)模和范圍仍待擴(kuò)大

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)落地了很多新的數(shù)據(jù)要素流通應(yīng)用模式。一是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人模式加快應(yīng)用。廣東推動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人“持牌上崗”，促成一批數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)項(xiàng)目成功落地。二是數(shù)據(jù)空間模式加快落地。2022年以來(lái)，廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局通過(guò)構(gòu)建“個(gè)人數(shù)字空間”“法人數(shù)字空間”創(chuàng)造政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的安全環(huán)境；東方電氣、華控清交、阿里云等企業(yè)在機(jī)床生產(chǎn)、質(zhì)量檢測(cè)、數(shù)據(jù)可信流通等領(lǐng)域落地了一批數(shù)據(jù)空間項(xiàng)目，為企業(yè)數(shù)據(jù)傳輸和技術(shù)合作提供信任基礎(chǔ)。三是數(shù)據(jù)信托模式加快探索?！兑庖?jiàn)》提出鼓勵(lì)“探索由受托者代表個(gè)人利益，監(jiān)督市場(chǎng)主體對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工、使用的機(jī)制”模式，中航信托等企業(yè)正在積極開(kāi)展業(yè)務(wù)探索。但相關(guān)模式的探索能否形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，仍有待檢驗(yàn)。

二、數(shù)據(jù)要素流通困境

數(shù)據(jù)要素流通本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的最優(yōu)配置，拓展數(shù)據(jù)的流通價(jià)值。但目前我國(guó)面臨數(shù)據(jù)要素供給不充分、交易機(jī)制不健全、服務(wù)生態(tài)不完善等難題，阻礙數(shù)據(jù)要素的高效流通與價(jià)值釋放。

（一）數(shù)據(jù)供給不充分，要素“難獲得”

數(shù)據(jù)供給不充分是阻礙數(shù)據(jù)高效流通的首要難題。一是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放不充分。公共數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)授權(quán)使用規(guī)范及管理標(biāo)準(zhǔn)仍未完善，精細(xì)化管理缺失，相當(dāng)一部分可開(kāi)放利用的數(shù)據(jù)資源仍處“休眠”。以政務(wù)數(shù)據(jù)為例，清華大學(xué)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)共享僅占部門(mén)總數(shù)據(jù)的18%，全國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國(guó)的1/9。目前市場(chǎng)上除公安系統(tǒng)、電信運(yùn)營(yíng)商實(shí)名查詢(xún)等少數(shù)開(kāi)放程度較高、服務(wù)能力較強(qiáng)的公共數(shù)據(jù)庫(kù)外，很多高價(jià)值公共數(shù)據(jù)或未開(kāi)放，或開(kāi)放了但無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)應(yīng)用需求，如稅務(wù)、房產(chǎn)、公積金數(shù)據(jù)等。

二是企業(yè)數(shù)據(jù)供給擔(dān)憂多、循環(huán)少。企業(yè)數(shù)據(jù)供給渠道存在“三不”阻礙，即企業(yè)或?yàn)楸３肿陨砀?jìng)爭(zhēng)力而不愿共享數(shù)據(jù)，或擔(dān)心商業(yè)數(shù)據(jù)泄漏而不敢共享數(shù)據(jù)，或數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同而不能共享數(shù)據(jù)。此外，企業(yè)數(shù)據(jù)多局限于小范圍自循環(huán)供給。

三是個(gè)人數(shù)據(jù)入市流通難度大。華中師范大學(xué)《中國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用研究報(bào)告（2022）》顯示，2021年全國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)賦予數(shù)據(jù)自由利用權(quán)益的僅占26.74%，賦予數(shù)據(jù)自由傳播保障權(quán)益的僅占18.6%?，F(xiàn)有“授權(quán)同意”規(guī)則要求處理個(gè)人信息須取得個(gè)人“同意”甚至“單獨(dú)同意”，無(wú)法滿(mǎn)足高利用、高流通的應(yīng)用需求。此外，通過(guò)“匿名化”處理去除與個(gè)人身份關(guān)聯(lián)信息的方式，無(wú)法滿(mǎn)足保險(xiǎn)、醫(yī)療等場(chǎng)景應(yīng)用中“與具體用戶(hù)相匹配”的需求，大量個(gè)人數(shù)據(jù)淪為“化石”，難以流通應(yīng)用。

（二）交易機(jī)制不健全，要素難流通

完善的交易機(jī)制是數(shù)據(jù)要素高效流通的保障。目前，我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)在監(jiān)管、準(zhǔn)入、定價(jià)等方面仍存在缺位現(xiàn)象。一是監(jiān)管機(jī)制不完善，監(jiān)管主體不明、職責(zé)不清，缺乏對(duì)數(shù)據(jù)交易過(guò)程的實(shí)際管控，加密流通、數(shù)據(jù)溯源等技術(shù)和應(yīng)用不成熟，數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)管理機(jī)制和技術(shù)支撐體系仍未建立。二是準(zhǔn)入機(jī)制不健全，哪些數(shù)據(jù)可以交易、哪些單位可以參與交易等問(wèn)題尚未明確，參與主體缺乏互信。三是定價(jià)機(jī)制不統(tǒng)一，當(dāng)前數(shù)據(jù)交易大都依靠“一事一議”或單方主導(dǎo)的方式定價(jià)，定價(jià)的隨意性、掠奪性和壟斷性問(wèn)題突出，數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值難保障，市場(chǎng)交易撮合難成功。

（三）服務(wù)生態(tài)不完善，要素“難應(yīng)用”

一方面，數(shù)據(jù)服務(wù)商數(shù)量不足且良莠不齊。在數(shù)據(jù)交易磋商、資產(chǎn)定價(jià)、合規(guī)評(píng)定等方面缺乏規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)支撐，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易中涉及的質(zhì)量評(píng)估、合規(guī)評(píng)定等成本多由企業(yè)自身承擔(dān)。根據(jù)《全國(guó)數(shù)商產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》，2022年我國(guó)數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估、數(shù)據(jù)合規(guī)評(píng)估、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估服務(wù)商分別只占數(shù)商企業(yè)總體的3.44%、1.13%、0.38%，數(shù)據(jù)治理服務(wù)商更是只有13家。另一方面，數(shù)據(jù)人才不足。數(shù)據(jù)市場(chǎng)相關(guān)從業(yè)人員的技能水平缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，人員水平參差不齊，影響數(shù)據(jù)交易流通的安全、公平和可信。

三、對(duì)策建議

數(shù)據(jù)要素作為流通對(duì)象，從數(shù)據(jù)供給方傳遞到數(shù)據(jù)需求方，數(shù)據(jù)資源先后被多主體獲取、掌握并利用。對(duì)此，應(yīng)激活要素供給、暢通流通路徑、培育應(yīng)用生態(tài)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的價(jià)值全流程釋放。

（一）強(qiáng)化數(shù)據(jù)供給，激發(fā)數(shù)據(jù)要素流通潛力

公共數(shù)據(jù)層面，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，逐步明確公共數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄。劃分不能公開(kāi)、有條件公開(kāi)與無(wú)條件公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)入市流通。探索從開(kāi)放原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”轉(zhuǎn)移，保障數(shù)據(jù)利用方僅能獲得數(shù)據(jù)利用結(jié)果，無(wú)法獲得與推理原始數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。

企業(yè)數(shù)據(jù)層面，應(yīng)推動(dòng)企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放，探索“以數(shù)抵稅”激勵(lì)數(shù)據(jù)供給，明確執(zhí)法邊界，探索對(duì)企業(yè)間數(shù)據(jù)分享和數(shù)據(jù)再使用的行為設(shè)置豁免條款，以解決企業(yè)“不能、不愿、不敢”共享的難題。

個(gè)人數(shù)據(jù)層面，探索數(shù)據(jù)安全責(zé)任的適當(dāng)調(diào)整，在個(gè)保法、數(shù)據(jù)安全法等現(xiàn)有框架下，探索推行數(shù)據(jù)授權(quán)后的使用方責(zé)任承擔(dān)，原有數(shù)據(jù)共享、轉(zhuǎn)讓方不應(yīng)也不宜承擔(dān)責(zé)任。落實(shí)《意見(jiàn)》部屬，開(kāi)展個(gè)人信息數(shù)據(jù)托管試點(diǎn)工作，探索由受托者代表個(gè)人利益、監(jiān)督市場(chǎng)主體對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工和使用的機(jī)制。

（二）完善交易體系，增強(qiáng)數(shù)據(jù)要素流通能效

探索設(shè)立數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，強(qiáng)化事中事后行政監(jiān)管和數(shù)據(jù)審計(jì)，保障數(shù)據(jù)交易安全有序。參照證券交易市場(chǎng)，從技術(shù)能力、資金保障、人員規(guī)模等多個(gè)維度，設(shè)立各類(lèi)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，建立市場(chǎng)主體信息備案制度，保障交易可控可追溯，逐步構(gòu)建交易市場(chǎng)信任機(jī)制。加快數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制，建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的評(píng)估方法和評(píng)估流程，統(tǒng)一評(píng)估準(zhǔn)則，解決各方主體數(shù)據(jù)定價(jià)難題。

（三）培育應(yīng)用生態(tài)，激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)活力

建立數(shù)據(jù)交易所與數(shù)據(jù)商相分離的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建所商分離的數(shù)據(jù)流通生態(tài)體系。制定數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理政策，探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記和交易溯源機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，提升企事業(yè)單位對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值利用意識(shí)。培育數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，支持各地聚焦數(shù)據(jù)的標(biāo)注、清洗、分析等環(huán)節(jié)，以及資產(chǎn)評(píng)估、登記結(jié)算、交易撮合等需求。建立數(shù)據(jù)人才資格認(rèn)證體系，提升數(shù)據(jù)從業(yè)人員技能水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，提高數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的人力資本水平。