淺析中國封建王朝政府組織中的權(quán)力制衡

【摘要】錢穆先生所著的《中國歷代政治得失》是其代表作之一。全書內(nèi)容凝練聚焦，旨在呈現(xiàn)中國封建的政治制度的全貌和特點(diǎn)，以政府組織結(jié)構(gòu)、官員選拔機(jī)制、經(jīng)濟(jì)制度、兵役制度等政治治理中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，選取了漢、唐、宋、明、清五個(gè)朝代，針對上述環(huán)節(jié)進(jìn)行對比分析，敘述因革演變，指明利害得失。閱讀此書，一方面能夠?qū)W習(xí)到錢穆先生自成特點(diǎn)的治史觀點(diǎn)；更重要的是初步厘清了封建王朝政府組織中核心內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上簡要刻畫出我國封建王朝政府組織中的權(quán)力制衡要素和特征。

【關(guān)鍵詞】錢穆；政府組織；權(quán)力制衡；《中國歷代政治得失》

【中圖分類號】D092 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2097-2261（2023）15-0012-04

《中國歷代政治得失》是錢穆先生最具代表性的作品，本書通過橫跨漢、唐、宋、明、清五個(gè)朝代，選取了政府機(jī)構(gòu)、人員選拔、經(jīng)濟(jì)模式、軍事布防等重點(diǎn)領(lǐng)域展開橫向?qū)Ρ确治觯χ袊饨ㄍ醭姓w系進(jìn)行了系統(tǒng)闡述和深刻分析。本文將從政府組織中的行政權(quán)（相權(quán)）、督察權(quán)兩個(gè)層面切入，淺析封建王朝政府組織中權(quán)力制衡方式以及相關(guān)特點(diǎn)。

一、錢穆生平和主要的史學(xué)思想

錢穆（1895-1990），字賓四，江蘇無錫人。中國近現(xiàn)代著名歷史學(xué)家、思想家、國學(xué)大師[1]。歷任北京大學(xué)、清華大學(xué)、西南聯(lián)大、齊魯大學(xué)、武漢大學(xué)、華西大學(xué)、四川大學(xué)、江南大學(xué)等學(xué)校教授，與呂思勉、陳垣、陳寅恪并稱為“史學(xué)四大家”。

錢穆先生學(xué)術(shù)活動(dòng)涉獵廣泛，學(xué)術(shù)成就不限于史學(xué)，但是以史學(xué)著作最具代表性，主要包括《國史大綱》《中國歷代政治得失》《中國近三百年學(xué)術(shù)史》《國學(xué)概論》《中國歷史研究法》《學(xué)鑰》《中國學(xué)術(shù)思想史論叢》和《古史地理論叢》[2]等。這些著作充分表達(dá)了錢穆先生對我國古代政治問題的看法和觀點(diǎn)，并匯總形成了具有自身特點(diǎn)的史學(xué)思想體系。

同時(shí)基于錢穆先生深厚的國學(xué)造詣，還形成了以儒家文化為本位的民族文化生命史學(xué)思想體系。他強(qiáng)調(diào)史學(xué)的致用功能，主張以史學(xué)來經(jīng)國濟(jì)世和復(fù)興民族文化。他主張通過史學(xué)研究來正名和弘揚(yáng)我國的傳統(tǒng)文化，樹立民族自信心，以振興中華民族的偉大目標(biāo)。他終其一生致力于中國歷史研究和傳統(tǒng)文化傳播，為建立中國歷史研究范式做出了突出貢獻(xiàn)。

二、《中國歷代政治得失》的治史態(tài)度

錢穆先生所著的《中國歷代政治得失》可以從表里兩層來解構(gòu)，表層簡明扼要地考訂了我國古代典章制度的歷史情況，內(nèi)里更是系統(tǒng)性地梳理我國封建王朝治理制度的演變，從而形成了一個(gè)具有自身特色的審視中國古代政治的視角，在此基礎(chǔ)上評述我國古代政治治理制度的得失利弊。他認(rèn)為國家治理制度設(shè)計(jì)的高下集中在職權(quán)分配的合理性、政令實(shí)施的效率、央地的良性互動(dòng)等方面?？v觀全書內(nèi)容，深感文風(fēng)通俗流暢，觀點(diǎn)鮮明練達(dá)，論斷高遠(yuǎn)全面，無不透射著對我國封建王朝歷史演進(jìn)的熟練把控，以及“中西合璧”研究范式的獨(dú)立思考。

一談“政治得失”的歷史沿革。從本書的具體內(nèi)容出發(fā)，準(zhǔn)確來說應(yīng)該是政治制度的得失。誠如上文描述，本書圍繞我國封建王朝的政治制度的核心內(nèi)容展開，具體來說就是政府機(jī)構(gòu)、人員選拔、經(jīng)濟(jì)模式、軍事布防制度等四個(gè)方面。一方面總結(jié)了“得失”，另一方面勾勒了中國古代政治制度的沿革、變遷。

二談“政治得失”的歷史語境。談及得失需要確立評述的背景和環(huán)境，錢穆先生把他的評述的方法總結(jié)為“時(shí)代意見”與“歷史意見”的結(jié)合。簡言之，就是解讀歷史要結(jié)合歷史語境，不能只從當(dāng)時(shí)當(dāng)下出發(fā)來看“得失”。

三談“政治得失”的研究范式。錢穆先生認(rèn)為怎么看歷史，某種程度上，就是怎么看今天。所以應(yīng)該重視發(fā)展和運(yùn)用“中西合璧”研究范式。不是單一化認(rèn)定中國古代的史學(xué)研究方法更勝一籌，也不能拋棄過往一味遵循西方的范式。

三、中國封建王朝權(quán)力制衡

錢穆先生提出研究政府組織，其實(shí)核心是政府職權(quán)的分配和演變。“因?yàn)橐粐恼?quán)，究竟該交付與哪些人，這是第一要義”[3]5。漢朝之初，中央政府設(shè)置三公九卿，分別是丞相、太尉、御史大夫。這為日后我國封建王朝政府組織架構(gòu)奠定框架基礎(chǔ)，丞相行使行政權(quán)，是文官之首；太尉主管軍事；御史大夫掌管監(jiān)察。據(jù)此，本文將從行政權(quán)（相權(quán)）、督察權(quán)兩個(gè)層面來分析封建王朝政府的組織架構(gòu)，從而梳理權(quán)力劃分、相關(guān)職能部門的演進(jìn)發(fā)展等。

（一）行政權(quán)

要分析行政權(quán)的演變，核心是皇權(quán)與相權(quán)的相對關(guān)系。

錢穆先生認(rèn)為，中國古代政治的一個(gè)顯著特征是第一個(gè)統(tǒng)一中央政府組建時(shí)，就已經(jīng)區(qū)分了皇室與政府。這樣劃分的一個(gè)重要進(jìn)步是：皇室一家可以世襲，但是政府官員的職務(wù)不能世襲；也就是說“皇帝是國家的唯一領(lǐng)袖，而實(shí)際政權(quán)在政府，代表就是宰相”[3]3。這為國家日后以選舉等方式挑選人才，國家任用賢能提供了前提和基礎(chǔ)。由此，我們來看皇權(quán)與相權(quán)相對關(guān)系的變化。

一是相權(quán)職業(yè)化的過程。漢朝丞相，類似于皇室的“管家”，而九卿也有明顯的“私臣”性質(zhì)。所以第一個(gè)階段是與皇室事務(wù)分離的過程，我們可以稱之為“家臣到官員”的過程。錢穆先生提出，漢時(shí)以宰相為首的行政管理班子是可以管到皇宮里的相關(guān)事務(wù)的。例如，少府掌管皇室經(jīng)費(fèi)，宰相又可以支配少府，也就是變相來看宰相也可支配皇室經(jīng)濟(jì)。但是到了清朝，專設(shè)內(nèi)務(wù)府和宗人府，皇室的宗法、經(jīng)濟(jì)等事務(wù)，內(nèi)外臣已有區(qū)分。

二是相權(quán)權(quán)柄弱化的過程。錢穆先生指出，漢代和唐代，宰相地位顯赫。但是從漢到唐，相權(quán)的權(quán)柄也在收縮和弱化，具體而言唐代相權(quán)就采用了委員制[4]，相權(quán)開始“操掌于”幾個(gè)部門。政策、詔令頒布的程序更加規(guī)范化，分工更細(xì)，在此過程中，皇權(quán)和相權(quán)相互牽制。宋代以后，宰相權(quán)力就大為削弱，體現(xiàn)在人事權(quán)、財(cái)政權(quán)也都不同程度地被剝奪，但是有宋一代實(shí)現(xiàn)了“與士大夫共治天下”的局面。明代朱元璋時(shí)，宰相被廢，六部各自為政，后來不得已才成立了內(nèi)閣。從官員品級而言并不能與漢、唐相提并論；更重要的是內(nèi)閣是皇帝的秘書處，代表的是皇帝，與宰相代表政府南轅北轍。到清代設(shè)立軍機(jī)處，通過密函治國家。

這些集權(quán)手段使得政府上下的運(yùn)轉(zhuǎn)，職權(quán)的劃分被打亂。內(nèi)外朝對立，外朝的權(quán)力，更進(jìn)一步被皇權(quán)剝奪。由此可見，相權(quán)權(quán)柄日漸弱化，其背后的巨大動(dòng)因是皇權(quán)對于政府和國家的掌控力不斷提升。

（二）督察權(quán)

綜觀我國封建王朝中央政府組織，監(jiān)察部門也是一個(gè)很重要的組成部分；并且監(jiān)察制度由來已久。秦漢“三公”之一就有御史大夫，負(fù)責(zé)監(jiān)察。督察權(quán)在政府組織架構(gòu)中隨著皇權(quán)的強(qiáng)化，也發(fā)生了一系列的變化。

一是督察權(quán)與相權(quán)分離。書中談到，漢代御史大夫相當(dāng)于副丞相，主管監(jiān)察。職權(quán)范圍包括中央和地方政府，以及皇宮之內(nèi)。東漢時(shí)，御史大夫之下，還衍生出派往全國進(jìn)行情報(bào)刺探的“刺史”。發(fā)展到唐代，御史臺成為獨(dú)立于三省之外的平級部門，這意味著督察權(quán)獨(dú)立于相權(quán)從此開啟。

二是諫議機(jī)制的成熟。諫議制度到了唐朝時(shí)更加成熟，但是彼時(shí)諫官屬于門下??；并且官職階位都不高，白居易任唐代八品諫官拾遺后認(rèn)為：“大凡人之情，位高則惜其位，身貴則愛其身。故拾遺之秩，所以卑其秩者，使位未足惜，身未足愛也。夫位未足惜，恩不忍負(fù)，然后能有闕必規(guī)，有違必諫。此國朝置拾遺之本意也。”[5]可見諫官與監(jiān)察御史同為古代監(jiān)察體系的重要組成部分，兩者在職責(zé)、地位上有較多共通之處。到宋代以后，諫官這種制度，發(fā)生了根本改變。其從門下省分離，同時(shí)爭議的對象重點(diǎn)是政府，一定程度上成為政府工作的掣肘。與督察權(quán)一起形成皇權(quán)、相權(quán)之外另一個(gè)制衡的重要力量。

三是督察權(quán)和進(jìn)諫結(jié)合。明朝成立了都察院。明清時(shí)代的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)是都察院，經(jīng)常派出監(jiān)察御史出京巡按地方，審查地方長官的政績好壞，以至于其他重要的地方行政事務(wù)。對中央各部門的監(jiān)察，由六科給事中負(fù)責(zé)，六科給事中為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，直屬皇帝統(tǒng)轄，其對中央各機(jī)構(gòu)官吏的奏彈，同樣采用奏書專達(dá)皇帝的方式進(jìn)行。清代把六科給事中合并入都察院，使監(jiān)察系統(tǒng)中的臺官和諫官合一，雖然監(jiān)察系統(tǒng)仍為獨(dú)立，但削弱了監(jiān)察的力度[6]。

（三）傳統(tǒng)政治非專制論

從上述具體治理機(jī)制內(nèi)容中向上提煉，就能聚集到錢穆先生的一個(gè)核心觀點(diǎn)即“傳統(tǒng)政治非專制論”。這個(gè)觀點(diǎn)的提出在當(dāng)時(shí)遭到了很多的質(zhì)疑和批駁，但是究其全貌，主要是針對梁啟超為代表的近代維新派史學(xué)觀點(diǎn)。他在《中國積弱溯源論》中指出帝王是“民賊”，嚴(yán)厲地批判中國“數(shù)千年民賊，既以國家為彼一姓之私產(chǎn)，于是凡百經(jīng)營，凡百措置，皆為保護(hù)己之私產(chǎn)而設(shè)，此實(shí)中國數(shù)千年來政梁氏稱二十四史乃帝術(shù)之總根源也”[7]，認(rèn)為這是數(shù)千年專制統(tǒng)治的根本出發(fā)點(diǎn)。與此相對，錢穆認(rèn)為我國古代的政治治理不能只從“專制”這個(gè)維度來評定，需要綜合性、多元化的視角進(jìn)行分析，“專制”并不等同于“黑暗”。

我常聽人說，中國自秦以來二千年的政體，是一個(gè)君主專制黑暗的政體。這明明是一句歷史的敘述，但卻絕不是歷史的真相。中國自秦漢以下二千年，只可說是一個(gè)君主一統(tǒng)的政府，卻絕不是一個(gè)君主專制的政府。就政府組織政權(quán)分配大體上說，只有明太祖廢止宰相以下最近明清兩代六百年，似乎跡近君主專制，但尚說不上黑暗。人才的選拔、官吏的升降、賦稅的征收、刑罰的處決，依然都有法制的規(guī)定，絕非帝王私意所能輕易動(dòng)搖。如此般的政權(quán)，豈可斷言其是君主專制[8]。

據(jù)此，錢穆先生認(rèn)為我國封建王朝的政府組織存在諸多可圈可點(diǎn)之處。在政府官員選拔方面我國是較早采取統(tǒng)一考試的選拔機(jī)制的國家，并且在一定程度上具有民眾基礎(chǔ)。在職權(quán)劃分方面，我國政府組織責(zé)權(quán)劃分清晰，并且在演進(jìn)過程中不斷細(xì)化。在權(quán)力制衡方面，以相權(quán)為代表的士人階層在政治博弈斗爭中客觀上起到了制衡皇權(quán)的作用，并且系統(tǒng)性的臺鑒體系推動(dòng)制衡關(guān)系形成三足鼎立的態(tài)勢。最后國家系統(tǒng)運(yùn)行有法律規(guī)定，在當(dāng)時(shí)的歷史發(fā)展階段，我國的法律體系處于領(lǐng)先地位。

四、關(guān)于政府組織中

權(quán)力制衡的簡單認(rèn)識

通過分析行政權(quán)（相權(quán)）、督察權(quán)的發(fā)展演變，以及發(fā)展特征，可以簡單勾勒出兩者與皇權(quán)相關(guān)關(guān)系，進(jìn)而粗淺勾畫出政府組織中權(quán)力制衡關(guān)系、模式、問題等。

（一）制衡的本質(zhì)是皇權(quán)和其行政管理權(quán)

我國封建王朝發(fā)展的過程，其實(shí)是皇權(quán)不斷強(qiáng)化和發(fā)展的過程。結(jié)合上述分析可以看出，在王朝建立之初，就很好地解決了皇權(quán)與政府劃分的問題，這是我國政府發(fā)展史上的重要進(jìn)步。政府權(quán)力中心是以相權(quán)為代表的行政管理機(jī)構(gòu)，皇權(quán)為了監(jiān)督相權(quán)的行使，逐步建立和完善了諫臺制度，也就是督察權(quán)。相權(quán)和督察權(quán)的演變呈現(xiàn)出不同的發(fā)展方向，相權(quán)日漸衰落，直至最后取消；而督察權(quán)的職權(quán)范圍和機(jī)構(gòu)逐步擴(kuò)大，變化的背后映射出皇權(quán)的強(qiáng)化。

（二）制衡的支撐基礎(chǔ)和制度建設(shè)

在皇權(quán)、相權(quán)、督察權(quán)的發(fā)展過程中，客觀上在某些方面實(shí)現(xiàn)了對皇權(quán)的限制和制約，但是并沒有以成文法的方式來限制皇帝的權(quán)力。這與西方國家的治理模式有明顯的區(qū)別。以英國為例，在封君封臣共治傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了1215年頒布《大憲章》，17世紀(jì)內(nèi)戰(zhàn)之后陸續(xù)頒布了《權(quán)利法案》《王位繼承法》等，逐步確立了“國王統(tǒng)而不治”而議會行使國家治理權(quán)的君主立憲制度。追溯原因，大抵是由于英法等國家君權(quán)行使的基礎(chǔ)是建立在契約精神之上；而我國的君權(quán)行使建立在所有制的基礎(chǔ)上，“普天之下莫非王土”，大概就體現(xiàn)了這種精神的精髓。這就決定了對于君權(quán)的制衡必定是暫時(shí)的、局部的，并且明顯呈現(xiàn)出非法律性的特點(diǎn)，即并未以法律的方式固定和實(shí)施。

（三）制衡的主要方式是分權(quán)

分析皇權(quán)、相權(quán)、督察權(quán)這三者之間的制衡，我們可以看出，基本上封建王朝政府組織權(quán)力制衡的通用方式是分權(quán)。這個(gè)過程中有幾次重要的分離，一是相權(quán)與皇室的分離，相權(quán)的管轄權(quán)日漸轉(zhuǎn)移到政府，從皇家事務(wù)中分離出來；二是督察權(quán)與項(xiàng)目的分離，督察權(quán)自成一體，從而能夠獨(dú)立地行使監(jiān)督的職能。分工細(xì)化本身也是政府組織成熟的體現(xiàn)。

（四）錢穆政治史學(xué)觀點(diǎn)的啟示

結(jié)合前文中錢穆先生關(guān)于“歷史語境”的治史觀點(diǎn)，我們在看待我國封建王朝時(shí)期的政治問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考量當(dāng)時(shí)文化的自身發(fā)展特點(diǎn)，皇權(quán)治理不等同于落后、一無是處；應(yīng)當(dāng)以變化性和時(shí)代性的視角來觀察，是否真正推動(dòng)了生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化。

另一個(gè)方面，對于我國封建王朝政府組織中權(quán)力制衡的問題也應(yīng)正視政體服務(wù)于國體這個(gè)核心問題，封建王朝的政治根源還是君主權(quán)力，制衡機(jī)制的根本還是以君權(quán)的發(fā)展為依托。

五、結(jié)語

結(jié)合錢穆先生倡導(dǎo)的，談“政治得失”的觀點(diǎn)，即可以采用歷史沿革的方法，遵循“時(shí)代意見”與“歷史意見”的結(jié)合的語境，最終形成適應(yīng)我國自身發(fā)展特點(diǎn)的研究范式。我國古代封建王朝政府組織中的權(quán)力制衡核心問題是皇權(quán)與其他行政管理權(quán)制衡的模式，大部分是采用細(xì)化政府分工的方式。從制度建設(shè)的角度來說，制衡的機(jī)制并未以法律的方式固定和實(shí)施。從這一個(gè)側(cè)面也能描畫出我國封建王朝的政府組織水平具有分工細(xì)化、流程明晰等特點(diǎn)，適用于當(dāng)時(shí)皇權(quán)統(tǒng)治的發(fā)展訴求。

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作者簡介：

王煒瑋（1983-），女，白族，云南大理人，中國人民大學(xué)，2021級中國古代史專業(yè)，碩士研究生，研究方向：中國古代史、制度史等。