調(diào)查研究的全過程人民民主意蘊

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

全過程人民民主是新時代民主政治觀的高度凝練與集中表達(dá)，是中國式民主的最新理論成果和實踐形態(tài)。作為根植于中國經(jīng)驗的標(biāo)識性民主概念和成功的民主模式，全過程人民民主的“中國特色”體現(xiàn)在多個方面和維度。調(diào)查研究集傾聽民聲、了解民情、反映民意、集中民智和順應(yīng)民心于一體，把問需于民、問計于民和問策于民結(jié)合起來，實現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的有機(jī)統(tǒng)一，是觀察、理解全過程人民民主在中國政治“真實場景”中運行運轉(zhuǎn)的重要視角，是詮釋全過程人民民主“中國氣派”和“中國風(fēng)格”的重要依據(jù)。從調(diào)查研究的目的、過程、方式等方面來看，調(diào)查研究與全過程人民民主具有內(nèi)在一致性和高度契合性。調(diào)查研究是我們黨踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)，是發(fā)揚民主精神和民主作風(fēng)的重要途徑，不僅內(nèi)含全過程人民民主的價值理念、彰顯全過程人民民主的關(guān)鍵議題，而且承載全過程人民民主的重要功能，凸顯全過程人民民主的鮮明特點和顯著優(yōu)勢。

一、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的價值導(dǎo)向

全過程人民民主中的“人民”二字設(shè)定了全過程人民民主的價值定位，限定了全過程人民民主的目標(biāo)宗旨，即全過程人民民主必須堅持以人民為中心的政治原則和人民至上的政治立場，發(fā)揮人民的主體性作用。人民不僅是全過程人民民主的參與者、建設(shè)者，更是全過程人民民主的最終受益者。在人民、國家和執(zhí)政黨的關(guān)系上，人民是國家的主人和主宰者，是執(zhí)政黨的服務(wù)對象和決定執(zhí)政黨前途命運的根本力量，人民利益與國家利益、執(zhí)政黨利益在根本上是一致的。人民性體現(xiàn)了全過程人民民主的社會主義屬性，調(diào)查研究充分彰顯了這一屬性。

“開展調(diào)查研究就是走群眾路線”[1]54，群眾路線貫穿于國家治理的全過程和各環(huán)節(jié)，是“獨具中國特色的民主治理模式”[2]，其哲學(xué)依據(jù)是人民群眾是歷史的主人和創(chuàng)造者。作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的一項根本政治舉措，群眾路線要求廣大干部貼近群眾、扎根群眾，時刻保持與群眾的血肉聯(lián)系。在調(diào)查研究中，廣大干部走出機(jī)關(guān)、走向基層、走進(jìn)千家萬戶，暢通了干群交流渠道，拓展了社情民意的反映和表達(dá)機(jī)制，拓寬了群眾走進(jìn)民主過程的通道。從一定意義上說，調(diào)查研究的過程，實質(zhì)上是干部主動親近群眾、聯(lián)系群眾的過程。這是對科層制邏輯極端化的一種矯正?？茖又频牡湫吞卣魇恰吧项I(lǐng)導(dǎo)下，下服從上”，具有明顯的控制取向。長期處于命令—服從關(guān)系的影響下，少數(shù)公職人員容易只對上級負(fù)責(zé)（眼睛總是向上），而忘記“民心是最大的政治”“人民就是江山”“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者”，作出領(lǐng)導(dǎo)歡心、群眾失望的錯事。此外，在科層制下，“所有持續(xù)的工作都是由官員們在辦公機(jī)關(guān)里完成的”[3]。對正式文書檔案和工作程序的過分強調(diào)，導(dǎo)致工作開展及工作表現(xiàn)的評價須以“辦公室”為中心。在這種情況下，“‘真正的工作’似乎只有一個人坐在他的辦公桌前時才在進(jìn)行中。大樓的其他某個地方開會也可能被算作是在工作。但是在戶外晃悠就完全和工作搭不上邊了”[4]?？茖又频倪@種理性邏輯導(dǎo)致少數(shù)公職人員缺乏動力走向村社和一線。有關(guān)調(diào)查研究的政治要求和制度性規(guī)定推動干部積極走出“大院”，深入基層、深入群眾，與群眾打成一片，這顯然是對科層制弊端的糾正，有助于實現(xiàn)“對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和對群眾負(fù)責(zé)的一致性”。正如習(xí)近平總書記所指出的：“任何事情都要向上看看，向下看看?！盵1]52

通過調(diào)查研究，干部能夠直接感知群眾的所思所盼，能夠親耳聆聽民聲民意，親眼觀察群眾的生產(chǎn)生活狀態(tài)。這是做到為民惠民愛民、“以百姓之心為心”的前提。在干部與群眾相隔絕的狀態(tài)下，干部不可能真正理解群眾、了解民情，根本無法知曉群眾的真正需求，也就談不上為民造福、增進(jìn)群眾福祉。用主觀想象代替群眾真實需求，用包辦代替、強迫命令代替群眾的真實意思表達(dá)，反而會損害群眾的切身利益和幸福感。干部俯下身、沉下心到群眾中進(jìn)行調(diào)查研究，開通了群眾訴求表達(dá)的直通車，有利于干部精準(zhǔn)把握群眾的需求脈搏，直面民怨民憂。調(diào)查研究的不可替代性在于其感知民情的直接性（相對于電話交流、會議材料等來說）及親身體驗所帶來的心理共鳴和情感震撼?！霸诨鶎有睦锊庞腥罕?，在現(xiàn)場心里才有感動?！盵1]63調(diào)查研究不僅是“身入”的過程，也是“心到”“情入”的過程。通過面對面、心貼心的交流，干群之間的身份界限和隔閡被打破，增進(jìn)了彼此之間的理解?！耙晃吨苄诠賵龅娜巳菀鬃兊霉偾皇恪@么說并非武斷?！盵5]脫離群眾使官員容易異化為一個在語言、訴求等方面與群眾迥異的精英集團(tuán)，從而出現(xiàn)精英與群眾之間的對立對抗。例如，在一些發(fā)展中國家，政治精英夸夸其談、奢談理想主義的政策觀點和治國主張，群眾卻認(rèn)為是“隔靴搔癢”、罔顧現(xiàn)實，從而導(dǎo)致社會撕裂、街頭政治、政局多變、經(jīng)濟(jì)停滯。調(diào)查研究使干部“邁進(jìn)群眾的門檻，走進(jìn)群眾的心坎”，助推干部與群眾“同呼吸，共命運”，有利于避免精英與群眾之間的脫節(jié)。

當(dāng)前，國際形勢復(fù)雜多變，改革發(fā)展的任務(wù)艱巨繁重，各種風(fēng)險挑戰(zhàn)疊加聯(lián)動，各種新情況新問題層出不窮。面對自己不熟悉、不了解的問題，面對各種復(fù)雜的治理難題，干部必須堅信“群眾是真正的英雄”，以甘當(dāng)小學(xué)生的態(tài)度，自覺拜人民為師。人民群眾中蘊含著豐富的智慧和無限的創(chuàng)造力，創(chuàng)造了無數(shù)的成功經(jīng)驗，展現(xiàn)了強大的首創(chuàng)精神，是真知灼見的源頭活水。通過調(diào)查研究，干部到群眾中去尋找好想法、好建議，尋找破解難題的思路、辦法，及時總結(jié)群眾創(chuàng)造的典型和經(jīng)驗，實現(xiàn)政策創(chuàng)新、頂層設(shè)計與問計于民的高度融合。這是相信群眾、尊重群眾主體地位的重要表現(xiàn)。是否相信群眾的智慧和能力，是區(qū)分真民主與假民主、好民主與壞民主的重要標(biāo)準(zhǔn)。一些西方學(xué)者名義上將人民偶像化，實際上卻懷疑人民的“勝任力”，認(rèn)為人民是“群氓”“烏合之眾”“被寵壞的孩子”“平庸的多數(shù)”，并不斷侵蝕、虛化民主的本真內(nèi)涵和原初含義，致使西方現(xiàn)代民主“泡沫化”。達(dá)爾指出：“如果我們假想的雅典式公民以某種方式出現(xiàn)在我們中間，他必定會認(rèn)為，現(xiàn)代民主根本就不是民主?！盵6]

在西方，調(diào)查研究總體上是服務(wù)于選舉政治需要的，具有強烈的“選舉主義”色彩。西方政客所舉辦的調(diào)查會議、挨家挨戶的“意見征詢”等活動，是選舉技巧的一部分，根本目的是通過構(gòu)建良好的選民關(guān)系贏得選票。西方政客將調(diào)查研究作為“議題斗爭”的工具，用調(diào)查研究得來的所謂民意數(shù)據(jù)貶低、抹黑或攻擊政治對手，或者將調(diào)查研究作為尊重民意、傾聽民意的“符號”。因此，政治競技場上的調(diào)查研究被“選票最大化”所左右，淪為西方政客手中的工具和武器，選民反而被邊緣化，其民主價值被徹底“掏空”。這種對比更加凸顯了中國調(diào)查研究的人民性價值導(dǎo)向。

二、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的基本要素

民主是一個歧義紛呈的概念。但是在關(guān)于民主的歧見中有一個共識性的理解即“參與”，公眾參與的廣度和深度是衡量民主程度的“黃金標(biāo)準(zhǔn)”?？贫髦赋觯裰饕馕吨鴧⑴c，民主決定于參與[7]。全過程人民民主充分肯定了民主的參與性內(nèi)涵。習(xí)近平總書記指出，評價民主的一個重要標(biāo)準(zhǔn)是看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”[8]336。從一定意義上說，全過程人民民主正是針對西方民主無法表達(dá)、難以參與的弊端提出的。在西方民主制度下，“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期”[8]98。作為新時代的社會主義民主類型，全過程人民民主從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大了群眾參與的空間和機(jī)會。經(jīng)常、廣泛開展的調(diào)查研究是群眾持續(xù)、深入?yún)⑴c社會政治生活的生動實踐，也是群眾有序參與國家治理和社會治理的重要渠道。

調(diào)查研究是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是謀事之基、成事之道，是干部干事創(chuàng)業(yè)的“基本功”。各層級、各部門要開展領(lǐng)域廣泛、主題多樣的調(diào)查研究，既包括圍繞重要發(fā)展規(guī)劃、重要戰(zhàn)略舉措開展的調(diào)查研究，也包括圍繞基層治理、“微治理”開展的調(diào)查研究。常態(tài)化的調(diào)查研究推動了“權(quán)力與權(quán)利”的對話，促進(jìn)了干部與群眾之間的零距離接觸。干部“進(jìn)萬家門、訪萬家情、結(jié)萬家親”，“親耳聽，親自問”，或者與群眾進(jìn)行“七嘴八舌”式的討論，增強了政府的開放性和可接近性，無疑在選舉、投票之外開辟了群眾參與的新通道，打通了群眾參與的“最后一公里”，使群眾感到全過程人民民主就在身邊、眼前。特別是，調(diào)查研究推動了利益相關(guān)者參與，實現(xiàn)了“包容性參與”，即凡是受到一項決策影響的人，都有機(jī)會參與這個決策。調(diào)查研究的一項重點任務(wù)是就涉及群眾切實利益的重要民生議題，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、托育、養(yǎng)老、住房等，廣泛聽取相關(guān)群眾意見，在此基礎(chǔ)上作出政策設(shè)計。這就把利益相關(guān)者參與納入決策程序，為其利益訴求進(jìn)入政策議程提供了重要保障。

在現(xiàn)代民主社會，盡管法律規(guī)定群眾有平等的公共參與權(quán)利，但是往往在事實上形成群眾參與的不平衡性。群眾在參與意識、參與技能、參與資源等方面存在明顯差異，會導(dǎo)致群眾參與通常被較為強勢的集團(tuán)或階層所左右，普通群眾的聲音有被過濾掉或者被“消音”的風(fēng)險。調(diào)查研究的統(tǒng)籌安排有效克服了群眾參與的不均衡性。我們黨強調(diào)，堅決摒棄“嫌貧愛富”式調(diào)研，干部不僅要到經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、社會治理好、干群關(guān)系和諧的地方進(jìn)行調(diào)查研究，更要到困難多、條件艱苦、矛盾尖銳、群眾意見大的地方進(jìn)行調(diào)查研究。事實上，貧困地區(qū)和困難群眾通常是調(diào)查研究的優(yōu)先對象。習(xí)近平總書記指出：“下去調(diào)研，要去一些困難多的地方、問題多的地方?！盵1]37他還強調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要常去貧困地區(qū)走一走，常到貧困戶家里坐一坐，常同困難群眾聊一聊，多了解困難群眾的期盼，多解決困難群眾的問題[1]52。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記每到一個地方調(diào)研，都要到貧困村和貧困戶了解情況，有時還專門到貧困縣調(diào)研[1]92。顯然，調(diào)查研究的統(tǒng)籌安排賦予了弱勢群體更多的“發(fā)聲”機(jī)會，維護(hù)了他們的表達(dá)權(quán)，同時鍛煉了他們的參與能力，這種“賦能”為群眾參與的均衡化發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

調(diào)查研究具有鮮明的效果導(dǎo)向性，提升了群眾參與的真實性。在某些“群眾社會”，盡管群眾參與的水平很高，但是這種參與多是權(quán)力精英獲取同意的一種手段，或是使群眾獲得心理慰藉的裝飾品，對實際政治生活難以產(chǎn)生影響。假參與容易滋生政治疏離感、政治冷漠情緒、政治犬儒主義和政治不信任感。對調(diào)查研究實際效果及對調(diào)查研究成果轉(zhuǎn)化運用的強調(diào)，使中國的群眾參與與形式主義的參與劃清了界限。習(xí)近平總書記指出：“對經(jīng)過充分研究、比較成熟的調(diào)研成果，要及時上升為決策部署，轉(zhuǎn)化為具體措施；對尚未研究透徹的調(diào)研成果，要更深入地聽取意見?！盵1]96中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》要求各級黨委（黨組）建立調(diào)研成果轉(zhuǎn)化運用清單，領(lǐng)導(dǎo)干部定期對調(diào)研對象和解決問題等事項進(jìn)行回訪。這說明，調(diào)查研究就應(yīng)真調(diào)查研究，真調(diào)查研究就要注重調(diào)查研究的實效性，切實回應(yīng)群眾的期盼和呼聲。因此，對真調(diào)查研究的強調(diào)實質(zhì)上是對真參與的強調(diào)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步和教育的普及，“參與性社會”的到來不可避免，“參與爆炸”是不可逆轉(zhuǎn)的社會現(xiàn)象。如何將勃興的參與行為納入制度化進(jìn)程，是任何處于現(xiàn)代化進(jìn)程的政治體系必然面臨的重大問題。早在1987 年，布熱津斯基就斷言，共產(chǎn)黨不能解決公民參政問題，這一問題是“黨內(nèi)和黨與社會之間發(fā)生沖突的根源”，從而造成“共產(chǎn)主義的危機(jī)”和“共產(chǎn)主義的失敗”[9]。新時代，人民對美好生活的向往愈益廣泛和多樣，不僅對物質(zhì)生活提出了更高要求，而且對民主、法治等提出了許多新要求。調(diào)查研究一方面順應(yīng)了群眾的民主參與擴(kuò)大化的新形勢，另一方面在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)了群眾參與的有序化、制度化。這一成功實踐使布熱津斯基“共產(chǎn)黨不能解決公民參政問題”的論調(diào)不攻自破。

三、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的多維功能

考察民主的功能，需要將民主置于特定的社會歷史條件和政治環(huán)境之下。全過程人民民主是中國特色社會主義民主的最新類型，是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立和踐行的民主形式。在中國特定的時空背景下，全過程人民民主擔(dān)負(fù)著解決問題、凝聚共識、調(diào)動人民積極性等多種功能。

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵8]335全過程人民民主之所以是“最管用”的民主，就是因為它能夠有效解決人民的各種問題。調(diào)查研究是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，也是識別問題、正視問題、應(yīng)對問題的過程。習(xí)近平總書記指出：“努力在調(diào)研中吃透情況、把準(zhǔn)脈搏，在調(diào)研中指導(dǎo)工作、解決問題?！盵1]89調(diào)查研究主要指向改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問題、人民群眾反映強烈的熱點難點問題、國家治理實踐遇到的新問題、黨的建設(shè)面臨的重大問題、當(dāng)今世界政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突出問題。對調(diào)查得到的一手資料進(jìn)行深入研究和科學(xué)分析，能夠深化對問題性質(zhì)、本質(zhì)的認(rèn)識，找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵點、要害處，找準(zhǔn)化解問題的切入點、著力點?！袄洗箅y”問題產(chǎn)生的重要原因，就是對情況吃得不透、病根找得不準(zhǔn)。破除這類“頑瘴痼疾”，必須依靠調(diào)查研究這個法寶，在熟悉情況、摸清問題的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)癥結(jié)，精準(zhǔn)有效施策。因此，調(diào)查研究本身不是目的，而是解決問題的手段。當(dāng)調(diào)查研究本身成為目的時，調(diào)查研究就會出現(xiàn)異化，如“蜻蜓點水”式調(diào)研、“欽差”式調(diào)研、“被調(diào)研”、“盆景”式調(diào)研、“扎堆調(diào)研”、“出發(fā)一車子、開會一屋子、發(fā)言念稿子”式調(diào)研、“作秀”式調(diào)研。調(diào)查研究的異化形式無關(guān)問題的解決，因此黨和政府堅決反對。習(xí)近平總書記指出：“要防止為調(diào)研而調(diào)研?！盵1]81

“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”[8]97找到“最大公約數(shù)”就是廣泛凝聚共識，畫出最大同心圓。調(diào)查研究是下情上達(dá)和上情下達(dá)的辯證統(tǒng)一，二者的有機(jī)結(jié)合使發(fā)揚民主和凝心聚力相互貫通，使建言獻(xiàn)策和思想引領(lǐng)雙向發(fā)力。一方面，基層群眾處在生產(chǎn)生活第一線，直接參與經(jīng)濟(jì)社會生活，對黨的路線方針政策落地見效感知最真切，往往能提出很多樸實、具體的意見和建議。群眾訴求和心聲是做出正確事實判斷和提升決策可行性的重要依據(jù)。“下情上達(dá)”將分散的、不系統(tǒng)的群眾經(jīng)驗、要求和期望集中起來，在真實利益表達(dá)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益的有效綜合，在民意完整展現(xiàn)的基礎(chǔ)上擬定政策規(guī)劃。另一方面，調(diào)查研究將黨的政治主張和政策立場傳遞給基層群眾，使之逐漸內(nèi)化為群眾信念并外化為群眾行為。對于一項公共政策來說，群眾中既有利益受損者，也有受益者，因此群眾對具體政策的認(rèn)知可能參差不齊。用調(diào)查研究的方式到群眾中去作宣傳解釋工作，“上情下達(dá)”，可以釋疑解惑、理順情緒，匯聚起擁護(hù)黨的政策的正能量。從這方面來說，調(diào)查研究是加強群眾教育、促進(jìn)群眾學(xué)習(xí)的過程。在當(dāng)代中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主是內(nèi)在統(tǒng)一的，因為黨的領(lǐng)導(dǎo)就是支持和保障人民當(dāng)家作主。但是，在某個特定的時間點上，黨的政策觀點與部分群眾的情緒可能不完全一致，例如，黨立足于長期的戰(zhàn)略思想看待問題，群眾可能看重短期的收益；黨站在全局的立場上作出政策決策，群眾可能偏好局部的利益。在這個過程中，“既不能忽視甚至壓制群眾意見和呼聲，又不能迎合群眾中的不良情緒”[1]62。這要求既善于集中人民群眾的正確意見，又善于對不正確的意見給以適當(dāng)解釋。干部走進(jìn)千村萬戶，走進(jìn)工廠車間，同群眾“身挨身坐、心貼心聊”，能夠把利益問題和思想認(rèn)識問題結(jié)合起來，對群眾進(jìn)行針對性教育，促使群眾改正不正確的意見。對于關(guān)系復(fù)雜、難以權(quán)衡的政策分歧，可以進(jìn)行多次調(diào)查研究、反復(fù)討論、深入交流，促進(jìn)各方思想觀點的充分表達(dá)，以達(dá)到聚同化異、不斷擴(kuò)大思想共識的目的，防止出現(xiàn)西方民主下的“政策極化”、利益集團(tuán)惡斗等消極現(xiàn)象。

“充分調(diào)動人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，更加切實、更有成效地實施人民民主。”[8]55改革開放初期，鄧小平就明確指出：“調(diào)動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況。”[10]實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，需要億萬人民攜手合作、共襄盛舉。只有發(fā)展全過程人民民主，才能增強人民的創(chuàng)造活力，把億萬人民的智慧和力量匯聚起來，形成團(tuán)結(jié)奮斗的磅礴力量。調(diào)查研究是普遍化的“開門立法”“開門問策”，能夠使干部接地氣、識民情、通下情，能夠增強決策透明度和公眾參與度，保證政策符合人民利益和愿望，切實解決群眾的急難愁盼問題和煩心事操心事揪心事，把好事辦實、把實事辦好。這有利于群眾樹立主人翁意識，自覺把個人的人生理想融入國家富強、民族振興的偉大進(jìn)程之中，形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會共同體。正因為調(diào)查研究對于釋放群眾的潛能、發(fā)揮群眾的才干具有特別重要的作用，任何認(rèn)為調(diào)查研究可有可無、調(diào)查研究麻煩費事的觀點都是錯誤的。

四、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的獨有形式

協(xié)商民主是保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計，是全過程人民民主中獨特的、獨到的民主形式。新時代，協(xié)商民主被賦予很高的地位和價值，承載著很高的政治期待。黨的二十大指出，要全面發(fā)展協(xié)商民主，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。協(xié)商民主的精髓和要義內(nèi)在地嵌入調(diào)查研究之中，因此調(diào)查研究是發(fā)展協(xié)商民主的重要抓手。

協(xié)商民主的實質(zhì)是商議，是平等各方之間的見解反思與討論，是意見交流和公共理性形成的過程性機(jī)制[11]。討論、談?wù)摗⒀哉f是協(xié)商民主賴以運轉(zhuǎn)的核心組件，因此協(xié)商民主有時又被稱為話語民主。調(diào)查研究通常以會議、走訪、蹲點等方式開展，是平等對話、意見互動、觀點重塑的過程，彰顯了“以言不以力”的協(xié)商精神。調(diào)查研究過程中，通過角色互換（把自己當(dāng)成百姓）和移情式理解（“我就是你”），個人的意見能夠在互相討論之中被磨礪、被檢驗。這是個人觀點的“聚合”，而非簡單的“集合”。選舉投票是結(jié)構(gòu)化的、私人的意見表達(dá)方式，缺乏動態(tài)的思想交流、深度的觀點碰撞和理性的審議思辨，與調(diào)查研究相比，其可能只是對群眾意見的“膚淺一瞥”。

協(xié)商民主要取得實效，其參與者必須彼此敞開心扉、開誠布公，即用真誠的態(tài)度表達(dá)真實的內(nèi)容?！扒笳妗薄扒髮崱笔钦{(diào)查研究的根本使命，“真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關(guān)心疾苦”是對調(diào)查研究的根本要求。習(xí)近平總書記指出：“要了解實際，就要掌握調(diào)查研究這個基本功。”[1]46在一次調(diào)研中，習(xí)近平總書記指出：“各級干部都是人民的勤務(wù)員，我們來調(diào)研就是希望大家開門見山、一吐為快，這有利于我們聽真話、接地氣?！盵1]63這是鼓勵群眾講實話、講心里話。調(diào)查研究是廣開言路、廣納群言、廣集民智的過程。群眾的暢所欲言、各抒己見、實話實說，不僅包括正面評價、贊美之詞，也包括批評、抱怨、逆耳言、諍言。后者雖然刺耳、尖銳，但是有利于了解真實情況，改正工作中的缺點和錯誤，幫助查找不足、縮小工作差距。1961年，周恩來在農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查研究時，一位農(nóng)民告訴他：“你要是糊弄我們，再過兩三年，你也會餓死的?！敝芏鱽斫z毫沒有怪罪，反倒感謝他講了真話。這些真話直接促成了農(nóng)村人民公社公共食堂政策的調(diào)整[12]。所以說，高質(zhì)量的調(diào)查研究是增加對黨情國情了解、促使主觀認(rèn)識符合客觀實際的重要途徑。

協(xié)商民主的重點是基層群眾，促進(jìn)協(xié)商民主體系向基層治理延伸是新時代協(xié)商民主建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。作為黨治國理政的第一線、政府聯(lián)系群眾的最前沿，基層不僅是協(xié)商民主的主要場域，也是調(diào)查研究的主要場所。干部“走基層”，到基層“交朋友”，扮演群眾“傾聽者”的角色，破除了科層體系的信息單向流動弊端。赫梅爾認(rèn)為，讓官僚了解服務(wù)對象的需要是十分困難的，因為“‘他們聽不見你說話’。對官僚而言，你根本不存在”[13]。基層信息的向上流動，群眾要求的向上反映，扭轉(zhuǎn)了科層體系中的信息過濾、信息失真傾向，如報喜不報憂、選擇性失明等。特別是，在調(diào)查研究中，重要決策者可以越過科層體系，直接接觸基層群眾，印證相關(guān)信息，及時發(fā)現(xiàn)被遺漏或被掩蓋的問題。習(xí)近平總書記深刻指出，了解情況的渠道千條萬條，但是調(diào)查研究要放在第一條，這是不會失真的一條，通過二手材料了解情況是必要的，但不能代替親身調(diào)研[1]118。

調(diào)查研究不僅體現(xiàn)了政—社協(xié)商，即最為常見的干群之間的協(xié)商，也體現(xiàn)了政—政協(xié)商和社—社協(xié)商。政—政協(xié)商指政府部門、層級之間的商量商議。在科層制政府系統(tǒng)內(nèi)部，立場受制于位置，觀點源于部門眼界，“一個人所處的位置不僅影響其立場，還影響到他會看到什么”[14]。因此，部門之間、層級之間看待問題的視角和態(tài)度并不完全一致。以調(diào)查研究的方式發(fā)揚黨內(nèi)民主，可以克服單個政府機(jī)構(gòu)的“狹隘性”，杜絕條塊分割造成的“離心”傾向。黨的重大決策在出臺前，都以調(diào)查研究方式在黨內(nèi)一定范圍征求意見。例如，為了制定《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，中央改革辦、中央編辦組成了十個調(diào)研組，“分赴三十一個省區(qū)市、七十一個中央和國家機(jī)關(guān)部門，當(dāng)面聽取了一百三十九位省部級主要負(fù)責(zé)同志的意見和建議；共向六百五十七個市縣的一千一百九十七位黨委和政府的主要負(fù)責(zé)同志個人發(fā)放了調(diào)研問卷”[8]194。社—社協(xié)商指群眾之間的對話交流。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，社會信息化的趨勢日益明顯，人民群眾的利益訴求和思想觀念愈加多樣化，中國真正進(jìn)入了“利益分化的政治時代”。用調(diào)查研究會議的方式把群眾組織、動員起來，進(jìn)行坦誠、深入、建設(shè)性的協(xié)商，是“人民內(nèi)部各方面廣泛商量”的重要體現(xiàn)，也是發(fā)展基層協(xié)商民主、實現(xiàn)群眾自治的題中應(yīng)有之義。

五、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的鮮明特點

全過程人民民主的突出特點是“全”，涵蓋了階段之全、領(lǐng)域之全、主體之全，講清楚了“誰的全過程”“在哪些領(lǐng)域的全過程”“在哪些環(huán)節(jié)的全過程”等基本問題?！叭笨梢赃M(jìn)一步解析為全鏈條、全方位、全覆蓋，因此，全過程人民民主就是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”[8]336。

調(diào)查研究貫穿于公共政策運行的全過程，在政策制定、政策執(zhí)行和政策評估等各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)了群眾的全流程全鏈條參與。政策制定的起點是廣泛搜集信息（情報活動），以便準(zhǔn)確理解、界定社會問題。信息不全面、不具體，不僅會造成方案設(shè)計上的缺陷，而且會造成問題確認(rèn)上的失誤。群眾是政策信息的主要來源，只有通過調(diào)查研究的方式，才能把群眾的偏好信息、服務(wù)需求信息以及政策執(zhí)行信息、政策效果信息及時有效地反映給決策中樞。因此，必須依靠調(diào)查研究作出決策，沒有調(diào)查研究就沒有決策權(quán)。習(xí)近平總書記指出：“我們黨在出臺重要方針政策、作出重大決策部署前，都要求有關(guān)部門深入基層調(diào)查研究，了解和掌握第一手資料。”[8]311鑒于調(diào)查研究對于信息獲取、整理的極端重要性，領(lǐng)導(dǎo)者要花費大量時間進(jìn)行調(diào)查研究，開展政策醞釀，與群眾進(jìn)行廣泛的商議討論，用腳力走基層，用聽力察民情，用眼力看問題。毛澤東形象地指出：“調(diào)查就像‘十月懷胎’，解決問題就像‘一朝分娩’。”[15]陳云也指出：“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定政策，要用百分之九十以上的時間作調(diào)查研究工作，最后討論作決定用不到百分之十的時間就夠了?！盵16]

“正確的決策離不開調(diào)查研究，正確的貫徹落實同樣離不開調(diào)查研究?！盵1]115政策的目標(biāo)或意圖不會自動轉(zhuǎn)化為執(zhí)行者的任務(wù)和目標(biāo)群體的行為。執(zhí)行者必須在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，把黨中央的政策與當(dāng)?shù)氐木唧w實際結(jié)合起來，提出適合自身特點的針對性措施，因地制宜地創(chuàng)造性執(zhí)行政策，防止一刀切式執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行，才能收到預(yù)期的政策效果。習(xí)近平總書記指出：“貫徹落實黨中央決策部署，不是喊口號，要經(jīng)過深入調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，形成符合黨中央精神的行之有效的具體措施?！盵1]44同時，調(diào)查研究是開放執(zhí)行過程、吸納群眾參與的重要途徑。這將增加群眾對政策的積極和正面的認(rèn)知，增加群眾對政策的配合度和接受度，促進(jìn)政策的成功執(zhí)行?？偠灾?，“抓落實，必須大興調(diào)查研究之風(fēng)”[1]114。

調(diào)查研究是政策反饋、政策評估的重要手段。群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是評價公共政策的準(zhǔn)繩和標(biāo)尺。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”作為受政策作用和影響的對象，群眾對政策產(chǎn)出和政策成就最有發(fā)言權(quán)。相對于決策者、執(zhí)行者來說，他們較少受到科層體系中“局中人”角色（利益關(guān)系、身份地位等）的影響，對政策的評判較為符合實際。對已經(jīng)落實落地的政策進(jìn)行跟蹤性調(diào)研，了解群眾對政策的觀感、群眾行為和態(tài)度的變化，掌握最鮮活情況，測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，才能為調(diào)整優(yōu)化政策提供客觀依據(jù)。因此，調(diào)查研究的跟蹤反饋作用，決定了它是政策評估的不可或缺手段，是預(yù)測政策的未來走向、促進(jìn)政策科學(xué)化的不可忽視的工具。

從調(diào)查研究領(lǐng)域和地域的全面性和廣泛性上來說，調(diào)查研究具有鮮明的“全方位”“全覆蓋”特征。黨的各級干部，無論在哪個機(jī)關(guān)單位、哪個工作領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等），都須扎實開展調(diào)查研究。領(lǐng)導(dǎo)干部更要發(fā)揮示范榜樣作用，以上率下，帶頭深入開展調(diào)查研究。習(xí)近平總書記指出：“中央政治局的同志要以身作則，推動各級干部動起來、深下去，使調(diào)查研究在全黨蔚然成風(fēng)?！盵1]117調(diào)查研究不僅要了解“點”上的情況，而且要掌握“面”上的情況?？陀^現(xiàn)實是復(fù)雜多面的，只調(diào)查研究一兩個地方（點）是不夠的，未必能準(zhǔn)確了解問題現(xiàn)狀和客觀實際。因此，要擴(kuò)大調(diào)查研究的地域范圍，防止以點代面。習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)縣委書記一定要跑遍所有的村，當(dāng)市委書記一定要跑遍所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)省委書記一定要跑遍所有的縣市區(qū)?！盵1]61

黨和政府可以根據(jù)需要，廣泛展開、靈活舉行調(diào)查研究，用調(diào)查研究對象的代表性把方方面面的意見集中起來，實現(xiàn)意見征詢的“全覆蓋”。例如，“十四五”規(guī)劃編制期間，習(xí)近平總書記相繼主持召開了企業(yè)家座談會、黨外人士座談會、扎實推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會、經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷?、科學(xué)家座談會，并利用到湖南考察的機(jī)會，召開基層代表座談會，聽取意見和建議。參加基層代表座談會的代表既有來自農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)方面的，也有來自教育、科技、衛(wèi)生、政法等戰(zhàn)線的；既有各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員、勞動模范、扶貧干部，也有新的社會階層人士、農(nóng)民工、快遞小哥、網(wǎng)店店主等，因此，能夠“代表各行各業(yè)”[8]315。調(diào)查研究對象的代表性緩解了公眾與領(lǐng)導(dǎo)者之間溝通的非對稱性，即由于領(lǐng)導(dǎo)者時間、精力有限，能夠和一個單獨的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行直接溝通的群眾人數(shù)或多或少是固定的，“即使在今天，能夠和伯里克利進(jìn)行直接溝通的人并不會比公元前5 世紀(jì)的雅典人更多”[17]。作為調(diào)查研究對象的“代表”把各方面的意見和建議帶進(jìn)政府議程、帶到領(lǐng)導(dǎo)者面前，在某種意義上擴(kuò)大了與領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行對話的群眾數(shù)量，提升了群眾參與的覆蓋率。

六、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的顯著優(yōu)勢

“發(fā)展社會主義民主政治，關(guān)鍵是要增加和擴(kuò)大我們的優(yōu)勢和特點，而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢和特點?！盵8]85“增加和擴(kuò)大”社會主義民主政治的優(yōu)勢，必須首先明確其優(yōu)勢所在。全過程人民民主妥善處理了民主與效率、民主與秩序、民主與成本、民主與國情等“二難”或“多難”問題，為發(fā)展中國家走向政治現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了中國智慧，給世界上那些既希望發(fā)展民主政治又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了中國經(jīng)驗，為人類探索更高質(zhì)量、更有成效的民主治理提供了中國方案，集中展現(xiàn)了新時代中國特色社會主義民主政治的多維優(yōu)勢、廣闊前途和強大生命力。

首先，調(diào)查研究體現(xiàn)了民主與效率的統(tǒng)一。干部通過多層次、多方位、多渠道的調(diào)查了解情況，堅持“從群眾中來，到群眾中去”，做到對真實情況了然于胸，才能克服決策的隨意性、盲目性，防止決策失誤，減少犯錯誤的成本。不調(diào)查研究就做決策，如想當(dāng)然、拍腦袋，表面上看效率很高，但是由于情況不明、自以為是，決策失誤的概率很高，甚至可能犯方向性的錯誤，從而帶來慘重的損失，真實效率是很低的。即使出現(xiàn)了決策失誤，通過調(diào)查研究發(fā)揮人民群眾的“耳目”作用和無處不在的監(jiān)督作用，也能夠及時發(fā)現(xiàn)和改正失誤。此外，調(diào)查研究體現(xiàn)了民主集中制的要求，即通過發(fā)揚民主，在群眾意愿充分表達(dá)和積極性有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上，正確集中群眾智慧、力量和意見，從而避免了議而不決、決而不行、內(nèi)耗等常見的民主缺陷，提升了全過程人民民主的治理效能。

其次，調(diào)查研究體現(xiàn)了民主與秩序的統(tǒng)一。穩(wěn)定的社會政治環(huán)境是民主發(fā)展的前提條件。動蕩不安的環(huán)境不僅不會產(chǎn)生穩(wěn)定的民主，而且會葬送已經(jīng)取得的民主建設(shè)成果。因此，民主發(fā)展不能以犧牲社會穩(wěn)定為代價，必須通盤考慮、總體謀劃民主與秩序的關(guān)系。調(diào)查研究是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的、有組織有計劃的意見征詢和群眾參與，既激發(fā)了民眾活力又維護(hù)了社會穩(wěn)定，既尊重多數(shù)人的意愿又照顧少數(shù)人的合理要求，既反映民意又引導(dǎo)民意，有助于民主與秩序的有機(jī)結(jié)合、互促互適。在某些西方發(fā)達(dá)國家飽受民粹主義侵襲、某些發(fā)展中國家深受無政府主義摧殘的情況下，全過程人民民主卻創(chuàng)造了“社會穩(wěn)定奇跡”，呈現(xiàn)“風(fēng)景這邊獨好”的顯著優(yōu)勢。在一定意義上說，調(diào)查研究是理解這一優(yōu)勢的“密鑰”。

再次，調(diào)查研究體現(xiàn)了發(fā)展民主與節(jié)約成本的統(tǒng)一。民主作為一種社會工程和公共產(chǎn)品，其存在和運轉(zhuǎn)必須付出一定的成本。在金錢政治和資本邏輯的支配下，西式民主是成本極高的“奢侈品”。根據(jù)我國外交部2021 年發(fā)布的《美國民主情況》報告，2020 年美國總統(tǒng)和國會選舉總支出高達(dá)140 億美元，是2016年的2倍和2008年的3倍，被稱為“史上最燒錢的大選”。其中，總統(tǒng)選舉花費再創(chuàng)歷史紀(jì)錄，達(dá)到66 億美元；國會選舉花銷超過70 億美元。高成本把普通民眾與民主隔離開來，是“西式民主之殤”的重要表征。我們黨強調(diào)，調(diào)查研究要嚴(yán)格執(zhí)行中央八項規(guī)定及其實施細(xì)則精神，輕車簡從，厲行節(jié)約，不能增加基層負(fù)擔(dān)。因此，調(diào)查研究雖然經(jīng)常、廣泛開展，但是其耗費的人力物力財力和政治資源卻極少。尤其是，對于基層群眾來說，反映意見、提出建議幾乎是零成本。群眾參與調(diào)查研究的“廉價”彰顯了全過程人民民主的低成本性。

最后，調(diào)查研究體現(xiàn)了發(fā)展民主與立足國情的統(tǒng)一。各國國情不同，每個國家的民主政治制度都是獨特的。習(xí)近平總書記指出：“實現(xiàn)民主有多種方式，不可能千篇一律。”[8]336這是一條不容違背的民主發(fā)展“鐵律”。中華民族在追求民主、發(fā)展民主過程中曾經(jīng)犯過罔顧國情、盲目移植的錯誤。例如，清末民初的西式民主化浪潮導(dǎo)致中國陷入社會動蕩、國家分裂的窘境。當(dāng)前，一些美國政客將“中國式民主VS 美國式民主”打造成“威權(quán)VS 民主”的虛假敘事和二元對立，幻想使中國掉入其設(shè)置的“民主陷阱”。對此，我們必須將民主發(fā)展的基點放在中國的特殊國情之上，從中國的歷史文化傳統(tǒng)和特殊社會政治條件出發(fā)推進(jìn)民主政治建設(shè)。調(diào)查研究體現(xiàn)了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對實事求是、知行合一的追求，是我們黨的傳家寶，具有深邃的文化底蘊和深厚的歷史邏輯。因此，調(diào)查研究是立足國情發(fā)展民主的重要體現(xiàn)，也是在中國超大規(guī)模、超常復(fù)雜性的空間范圍內(nèi)探索民主建設(shè)的成功實踐。