清廉建設(shè)：目標(biāo)、條件與思路

任建明

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

黨的十八大以來，清廉建設(shè)成為一個新現(xiàn)象。浙江、內(nèi)蒙古、湖南、山西、海南（清廉自貿(mào)港）、廣西、湖北、河南等省區(qū)市先后提出了各自的清廉建設(shè)戰(zhàn)略計(jì)劃。其中，浙江省提出最早，其戰(zhàn)略計(jì)劃也最具典型性。浙江省紹興市于2017 年8 月率先出臺清廉建設(shè)計(jì)劃，早于“清廉浙江”建設(shè)計(jì)劃約1年時間。凡是進(jìn)行清廉建設(shè)的省份，省內(nèi)的不少地方、各主要行業(yè)或部門通常也都制訂了各自的清廉建設(shè)計(jì)劃。

將清廉設(shè)置為反腐敗戰(zhàn)略目標(biāo)，制定計(jì)劃并付諸實(shí)施，所有有關(guān)態(tài)度和行動都值得肯定與鼓勵；在清廉建設(shè)戰(zhàn)略計(jì)劃的推動下，各有關(guān)地方或行業(yè)也都取得了或大或小的進(jìn)展。分析各地的戰(zhàn)略計(jì)劃，可見其普遍給出了時間表，作出了工作部署，對策與措施通常是計(jì)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容。但是，都還存在一些共性問題，主要有三個方面：一是戰(zhàn)略目標(biāo)模糊。這方面的問題最為嚴(yán)重。各地計(jì)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)普遍比較籠統(tǒng)、不夠具體，缺乏可測量的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。有些計(jì)劃中包括一些指標(biāo)，但不太合適，甚至存在明顯的負(fù)面導(dǎo)向效果。二是目標(biāo)任務(wù)分解不夠合理。各地通常都是按照不同領(lǐng)域來分解任務(wù)，例如省域清廉建設(shè)任務(wù)往往分解為清廉機(jī)關(guān)、清廉村居、清廉學(xué)校、清廉醫(yī)院、清廉企業(yè)（有的繼續(xù)細(xì)分出清廉民企）等。三是戰(zhàn)略措施有效性不足。這與戰(zhàn)略目標(biāo)模糊、對成功條件缺乏把握有直接關(guān)系。

目標(biāo)模糊不僅會讓戰(zhàn)略計(jì)劃變得盲目甚至失靈，還會助長形式主義。任務(wù)分解不是基于專業(yè)分工，而是按照領(lǐng)域劃分，可能導(dǎo)致每一個領(lǐng)域的廉潔建設(shè)目標(biāo)都無法實(shí)現(xiàn)。由于戰(zhàn)略目標(biāo)模糊，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的條件以及是否具備條件、短板是哪些等不清楚，所提出的戰(zhàn)略對策和措施就可能帶有很大的盲目性，從而制約行動的有效性。總之，就清廉建設(shè)計(jì)劃而言，目標(biāo)的科學(xué)化和具體化，對于建成條件的深入探究與把握，是確保建成清廉的基礎(chǔ)或前提，在此基礎(chǔ)上形成的對策與措施才可能有效、管用，才可能確保清廉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，本文著重探討與回答以下三個議題。

一、清廉建設(shè)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)

對于制訂戰(zhàn)略計(jì)劃而言，目標(biāo)都是首要的或第一位的。目標(biāo)是方向，是檢驗(yàn)工作成效及最終成果的尺子。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記倡導(dǎo)三大新理念，其中之一就是堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向[1-2]。這里的“結(jié)果”和目標(biāo)是一個含義。管理學(xué)理論中有一個重要流派，即目標(biāo)管理（MBO），它極為強(qiáng)調(diào)目標(biāo)在管理活動中的重要性。戰(zhàn)略計(jì)劃看似高大上，其實(shí)分解開來不外乎就是兩個部分，即戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略對策（或措施）。戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略對策大致對應(yīng)于哲學(xué)上的目的與手段。

好的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合一些標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)當(dāng)是真目標(biāo)，而不能是假目標(biāo)。考察實(shí)際的戰(zhàn)略計(jì)劃，把手段當(dāng)成目的的不在少數(shù)。其次，應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的、合理的，而不應(yīng)是錯誤的，不應(yīng)產(chǎn)生負(fù)效果。再次，應(yīng)當(dāng)能夠被具體化，是可以測量的，而不能是抽象的、模糊的或籠統(tǒng)的。具體化、可測量意味著真目標(biāo)、科學(xué)目標(biāo)能夠被分解為若干標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，進(jìn)而可用于測量和檢驗(yàn)。

下面選擇幾個可能的清廉建設(shè)目標(biāo)，分別予以討論，判斷其是否適合作為戰(zhàn)略目標(biāo)。如果是好的目標(biāo)，則進(jìn)一步討論該目標(biāo)的具體化問題，即可以測量的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)有哪些、如何測量等。

（一）“清廉”類目標(biāo)

從常識角度來看，將“清廉”等設(shè)置為反腐敗戰(zhàn)略或清廉建設(shè)的目標(biāo)似乎是天經(jīng)地義的，總不能把“腐敗”或“嚴(yán)重腐敗”列為反腐敗戰(zhàn)略的目標(biāo)。但是，僅局限于這類詞語本身，并不適合以之作為目標(biāo)。清廉、廉潔、廉政、廉正以及成功等詞語，都是對反腐敗成功目標(biāo)的一種抽象的或定性的描繪，其含義在本質(zhì)上并無差別。即使這些詞語可以作為目標(biāo)，接下來也必須給出可操作的定義，例如“清廉”究竟是什么含義，同時還要提供具體的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，這些標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)還要易于測量。

顯然，從最新的清廉建設(shè)戰(zhàn)略計(jì)劃以及前些年的廉潔建設(shè)戰(zhàn)略計(jì)劃，如廉潔杭州、廉潔城市[3]、廉潔鄉(xiāng)村等來看，都沒有給“清廉”或“廉潔”下過可操作的定義，更缺乏具體的、可測量的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。下面以最具典型性的“清廉浙江”計(jì)劃為例予以說明。

清廉浙江建設(shè)計(jì)劃的“主要目標(biāo)”是：“到2022年……更加自覺……更加規(guī)范……更加純凈，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，不收斂、不收手的腐敗犯罪案件增量明顯下降……行賄案件數(shù)量明顯下降……明顯增強(qiáng)……不斷增強(qiáng)。到2035年，清廉浙江建設(shè)的各項(xiàng)制度機(jī)制成熟定型，權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序，社風(fēng)民風(fēng)清朗，清廉文化深入人心，社會整體清廉程度顯著提升，清廉成為浙江的風(fēng)尚，清廉浙江全面建成?！雹僬憬∥谄鋺?zhàn)略計(jì)劃中明確給出了時間表，劃分為兩個階段，總共用17年時間，到2035年全面建成清廉浙江。應(yīng)當(dāng)說，這個時間表是具體的，其背后的建設(shè)決心是巨大的，這個目標(biāo)也是相當(dāng)宏偉的。但是，其中的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)要么抽象、籠統(tǒng)，要么不合適，要么有負(fù)效果?！白杂X”“規(guī)范”“純凈”“增強(qiáng)”“清朗”等是抽象的，“勝利”或“壓倒性勝利”與“清廉”屬同義反復(fù)，“制度機(jī)制”“權(quán)力運(yùn)行”等屬于手段。唯一可測量的指標(biāo)是“案件增量”和“案件數(shù)量”，但具有明顯的負(fù)效果，如完全可能出現(xiàn)為了實(shí)現(xiàn)清廉目標(biāo)而人為減少甚至停止案件查辦的現(xiàn)象。由于這些標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)基本上都不合適，因此，它們就無法支撐起“清廉”目標(biāo)。另外，浙江主要按照領(lǐng)域來分解建設(shè)任務(wù)，清廉浙江=清廉機(jī)關(guān)+清廉村居+清廉學(xué)校+清廉醫(yī)院+清廉企業(yè)+清廉文化+……，可由于沒有操作化定義“清廉”，這種分解客觀上存在“循環(huán)論證（定義）”的問題。

實(shí)際上，僅停留在詞語層面設(shè)置反腐敗戰(zhàn)略計(jì)劃目標(biāo)，并沒有本質(zhì)不同，也沒有高低貴賤之分。在黨的十八大前的反腐敗戰(zhàn)略計(jì)劃潮流中，各地多使用“廉潔”，而在黨的十八大后的新潮流中，則流行使用“清廉”。由于在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面沒有大的差別，主要是更換詞語，就難免帶有或多或少的形式主義嫌疑，似乎有“城頭變幻大王旗”的感覺。如果這也算一種創(chuàng)新，是不應(yīng)鼓勵和提倡的。

總之，由于還沒有對“清廉”“廉潔”等詞語進(jìn)行過操作化定義，更沒有給出具體的、合適的、可測量的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，所以它們都不適合作為反腐敗戰(zhàn)略的目標(biāo)。當(dāng)然，作為反腐敗成功狀態(tài)的一種文字描繪，“清廉”“廉潔”“成功”等依然可以使用。

（二）“不腐”類目標(biāo)

關(guān)于“不腐”，有不同的版本，最多提及的是“三不腐”，即不敢腐、不能腐、不想腐，另有不易腐、不必腐等。下面主要基于“三不腐”進(jìn)行分析。

從常識層面來看，反腐敗如果能實(shí)現(xiàn)“三不腐”，應(yīng)該是很不錯的，它適合作為反腐敗戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，關(guān)于這類目標(biāo)，還有一些基礎(chǔ)性的理論問題沒有得到研究和回答。首先，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都還沒有明確界定過“三不腐”，尤其缺乏的是可操作的定義。其次，如何測量是個難題，還沒有解決。再次，即使給出了測量方法，也不一定就符合作為目標(biāo)的要求。以“不敢腐”為例，基于常識層面的理解，主要是從個體②主觀判斷角度進(jìn)行定義并開發(fā)測量量表，例如用李克特5分量表，題目可以是“假定你現(xiàn)在就有腐敗機(jī)會，是否會因?yàn)榭赡芎芸焓艿絿?yán)厲懲處而感到害怕或不敢實(shí)施”，1分表示“非常害怕”（或“完全不敢”），5分表示“完全不怕”（或“完全敢腐”）。進(jìn)行抽樣調(diào)查之后，均值低于1.5 分或更接近于1 分是否就算實(shí)現(xiàn)了“不敢腐”？這應(yīng)當(dāng)不太可靠。尤其是在腐敗存量和增量水平很高的情況下，進(jìn)行這種測量肯定是毫無意義的。“不敢腐”不好定義和測量，“不能腐”“不想腐”就更加不好定義和測量。在缺乏理論支撐的情況下，將“三不腐”甚至更多的“不腐”設(shè)置為反腐敗成功的戰(zhàn)略目標(biāo)，暫時都還不合適。

此外，將“不腐”列為反腐成功目標(biāo)還有另外一些基礎(chǔ)性的理論問題需要回答。比如，建成清廉究竟需要實(shí)現(xiàn)幾個“不腐”？是三個還是兩個（如不敢、不能），甚至一個（如不敢）就夠？再比如，“不腐”類標(biāo)準(zhǔn)究竟是高標(biāo)準(zhǔn)，還是低標(biāo)準(zhǔn)？從常識性的理解來看，“不敢腐”“不能腐”似乎都比較低端，“不想腐”似乎是很高的甚至是最高的境界。但所有“不腐”都是在“腐”與“不腐”的邊緣徘徊，包括“不想腐”?！安幌敫敝饕€是個體自我的一種“想法”“態(tài)度”或“愿望”，一個人“不想腐”并不意味著就真能抵御得住腐敗的威逼利誘，因此“不想腐”顯然要低于在行為層面真做到了“不腐敗”或“潔身自好”，更低于“想廉潔”以及通過積極、有效的行動確?；?qū)崿F(xiàn)了“廉潔”。

（三）“低水平”組目標(biāo)

筆者在早前的研究中，曾提出了反腐敗成功的三個標(biāo)準(zhǔn)，即低水平、可持續(xù)、零容忍。低水平是指把腐敗程度控制到一個很低的水平；可持續(xù)是指上述低腐敗程度是可長期保持的，意味著相關(guān)國家或地區(qū)能夠且已經(jīng)跳出了腐敗的“歷史周期率”；零容忍是指一種普遍的社會價值、態(tài)度或文化，即不容忍腐敗或崇廉恥貪。前兩個標(biāo)準(zhǔn)都可用客觀指標(biāo)測量。例如，可以使用“腐敗率”來測量腐敗程度。由于腐敗率難以直接獲得，可使用“腐敗接觸率”來替代。作為一種態(tài)度或價值，零容忍只能用主觀指標(biāo)來測量，例如腐敗容忍度等。在相關(guān)研究中，作者還以中國香港為標(biāo)桿，給出了反腐敗成功的指標(biāo)參照值。近年，香港的腐敗接觸率約在1%～2%的水平，腐敗容忍度均值小于1（11分量表，0～10分，0分表示“完全不能容忍”，10 分表示“完全可以容忍”）[4]。實(shí)際上，只要符合低水平、可持續(xù)兩個標(biāo)準(zhǔn)，反腐敗就可以說是成功了。如果能達(dá)到零容忍，肯定是更好的成功。

低水平組標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)有一個不足，就是沒有給出直接測量“可持續(xù)”標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)，而是借用“低水平”指標(biāo)的長時間觀察或輔以制度分析來間接測量。盡管如此，由于低水平組目標(biāo)找到了一些合適的、可測量的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，因此它是可以作為清廉建設(shè)戰(zhàn)略計(jì)劃的一個備選目標(biāo)的。鑒于低水平組目標(biāo)美中有不足，下面嘗試尋找更好的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。

（四）治標(biāo)與治本分解目標(biāo)

反腐敗任務(wù)可分解為治標(biāo)和治本兩類任務(wù)，反腐敗成功則意味著治標(biāo)和治本都成功。治標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步分解為腐敗存量和腐敗增量，治標(biāo)成功意味著腐敗增量得到遏制，腐敗存量得到清除。治本任務(wù)分解為制度和文化兩個層面，治本成功意味著制度層面治本（簡稱治本1）成功和文化層面治本（簡稱治本2）成功。這類標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)建立在反腐敗任務(wù)分解之上，因此可稱其為治標(biāo)與治本分解目標(biāo)。上述分解可用下列一組公式來表示：

基于上述分解，接下來的任務(wù)就是確定遏制增量、清除存量及制度治本成功、文化治本成功的測量指標(biāo)。作為前提，首先需要定義腐敗增量、腐敗存量及制度治本、文化治本。

筆者在之前的研究中已定義過腐敗存量和腐敗增量等概念，還給出了三個腐敗增量定義[5]，推薦使用第三種腐敗增量定義。定義和測量治標(biāo)成功，意味著要給出遏制增量、清除存量的具體目標(biāo)數(shù)值。由于腐敗的頑固性、復(fù)雜性，在清除存量、遏制增量上無論作出多大的努力，都很難在短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)清零，甚至在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)都無法做到。事實(shí)上，從人類現(xiàn)有的反腐敗成功實(shí)踐來看，只要把腐敗存量減少到接近于零的水平，同時把腐敗增量也遏制到接近于零的水平就意味著治標(biāo)成功了③。

雖然理論上的腐敗存量、腐敗增量目標(biāo)設(shè)定完成了，卻遇到一個實(shí)踐難題，就是二者都難以測量，甚至不可測量。腐敗存量就是一些專家所說的“腐敗黑數(shù)”，倘若容易知曉或獲得，就不是“黑數(shù)”了。盡管如此，在實(shí)踐中還是可以找到一些替代辦法來測量腐敗存量和腐敗增量。例如，定期（年度、季度等）分析全國（或某個地方、領(lǐng)域）查辦的腐敗案件，以人為單位，分析每個腐敗人員的主要腐敗行為及發(fā)生時間，就可以推斷腐敗增量、腐敗存量水平及其變化趨勢。例如，以黨的十八大（或十九大、二十大）召開時間為時間節(jié)點(diǎn)，或者以每年年初為時間節(jié)點(diǎn)，時間節(jié)點(diǎn)之前有無腐敗行為，如有則這些腐敗行為是存量，統(tǒng)計(jì)有腐敗行為者占比，則可評判存量水平；時間節(jié)點(diǎn)后有腐敗行為，則這些腐敗行為是增量，統(tǒng)計(jì)其占比，則可評判增量水平；黨的十八大后或任意時間節(jié)點(diǎn)后仍“不收斂，不收手”，則既是存量，也是增量，此比例高，說明遏制增量、“不敢腐”或減存量效果不佳。如果說上述方法比較復(fù)雜，還可使用一個更為簡化的測量方法，例如，在保持反腐力度不減的情況下，逐年觀察、比較腐敗案件、人數(shù)總體變化趨勢，也能大體知道存量和增量情況。如果腐敗案件數(shù)和人數(shù)繼續(xù)保持高位甚至還繼續(xù)上升，說明增量沒有遏制住、存量沒有減下來；相反，只有在腐敗案件數(shù)和人數(shù)不斷下降，甚至降低到一個很低的水平時，才說明腐敗增量遏制住了，存量顯著減少甚至能夠很快清底。

制度治本是否成功，可以選兩個測量或觀察指標(biāo)：一是是否實(shí)現(xiàn)把所有權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)意味著成功破解了權(quán)力監(jiān)督兩大難題，即“一把手”監(jiān)督難題和同級監(jiān)督難題④。二是是否仍存在腐敗高風(fēng)險領(lǐng)域或腐敗重災(zāi)區(qū)以及有多少。制度治本成功意味著基本上不存在腐敗高風(fēng)險領(lǐng)域。如果腐敗高風(fēng)險領(lǐng)域依然很多，說明制度治本不成功。只要某個領(lǐng)域還是腐敗重災(zāi)區(qū)，就說明該領(lǐng)域腐敗機(jī)會依然很多，大概率是制度、體制和機(jī)制的原因；只有切實(shí)推進(jìn)制度革新，大面積消除腐敗機(jī)會，才可能顯著降低腐敗風(fēng)險。

文化治本是否成功，也可以找到適當(dāng)?shù)臏y量或觀察指標(biāo)。例如，可測量或觀察腐敗文化情況。腐敗文化當(dāng)然是可以測量的，人們關(guān)于腐敗或廉潔的態(tài)度或觀念、看法、價值等可以測量，比態(tài)度更可靠的是行為測量，例如本人、親友或身邊人辦事前找關(guān)系、送禮、送紅包情況。

僅治標(biāo)成功可否算作反腐成功？基于反腐治標(biāo)與新冠肺炎疫情防控的比較研究，一個重要啟示是，這也是很了不起的，甚至可以看作成功[6]。倘若說僅治標(biāo)成功還不算是反腐成功，那么，治標(biāo)成功再加上治本1 成功，肯定稱得上成功。這是人類社會進(jìn)入近現(xiàn)代以來，少數(shù)國家和地區(qū)可以實(shí)際達(dá)到的成功狀態(tài)。當(dāng)然，如果再加上治本2成功，那肯定是更好的成功。

本質(zhì)上看，“低水平”組目標(biāo)和治標(biāo)與治本分解目標(biāo)是一致的，部分標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)可互相補(bǔ)充，從而使清廉建設(shè)戰(zhàn)略的目標(biāo)體系更加豐富，更加有利于實(shí)踐。第一，“低水平”對應(yīng)于治標(biāo)成功的兩個指標(biāo)，即腐敗增量和腐敗存量同時接近于零。基于增量和存量的分解，會給反腐治標(biāo)提供更為具體的政策指引。第二，“零容忍”對應(yīng)于治本2 標(biāo)準(zhǔn)的觀察指標(biāo)，文化反腐的相關(guān)建議可以作為實(shí)現(xiàn)零容忍的抓手。第三，“可持續(xù)”對應(yīng)于治本1 標(biāo)準(zhǔn)的觀察指標(biāo)。治標(biāo)與治本分解目標(biāo)通過為治本1 標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置觀察指標(biāo)，不僅補(bǔ)上了“低水平”組目標(biāo)的那個短板，還為治本1實(shí)踐提供了抓手。比較分析表明，治標(biāo)與治本分解目標(biāo)更優(yōu)，但“低水平”組目標(biāo)也有可取之處，尤其是在部分標(biāo)準(zhǔn)的測量指標(biāo)層面可作為補(bǔ)充。

總之，合適的反腐戰(zhàn)略目標(biāo)必須有一組可量化的主客觀標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)予以支撐，客觀指標(biāo)尤為重要、不可或缺。清廉類目標(biāo)只提供了反腐成功狀態(tài)的抽象文字描述，雖有其價值，但由于缺乏可量化的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，并不適合作為反腐戰(zhàn)略目標(biāo)。就“不腐”類目標(biāo)而言：一是仍缺乏理論研究；二是其具有先天的視角上的局限，即過度依賴于主觀評價，難以提供客觀標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，因此短期內(nèi)看也不大適合作為反腐戰(zhàn)略目標(biāo)。只有“低水平”組目標(biāo)和治標(biāo)與治本分解目標(biāo)可考慮作為反腐戰(zhàn)略目標(biāo)，至少是提供了一個初級版本的戰(zhàn)略目標(biāo)選項(xiàng)。

最后有必要指出的是，盡管在反腐敗成功方面可以不把“零容忍”或治本2成功這樣的更高標(biāo)準(zhǔn)列為具體標(biāo)準(zhǔn)，但是文化反腐[7]或堅(jiān)決清除腐敗文化[8]確實(shí)是一項(xiàng)不容忽視的重要反腐任務(wù)。因?yàn)橹灰瘮∥幕瘒?yán)重，就必定會讓反腐治標(biāo)以及制度層面的治本變得極其困難，甚至完全失效。

二、建成清廉的可能對象與條件

在目標(biāo)問題解決之后，接下來要探討的就應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)清廉建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的思路與對策問題。不過，在回答這些問題之前，有必要從宏觀層面探討一下清廉到底能不能建成，在什么層面可以建成，建成的條件又是什么等問題。這些問題，尤其是條件問題至關(guān)重要。否則，一頭扎到具體的對策和措施中，提出了很多對策，進(jìn)行了很多的反腐實(shí)踐，不僅可能勞而無功，造成巨大的經(jīng)濟(jì)、社會及政治損失，還可能浪費(fèi)時間和機(jī)遇，貽誤反腐大計(jì)。

（一）可能的成功對象或?qū)用?/h3>

與腐敗或廉潔有關(guān)的對象或?qū)用孑^多，可以劃分為四類，即個人（個體）、組織、國家（或特殊地區(qū)）、全球（全世界、全人類）。其中，個體類對象特殊一些，需要適當(dāng)限定一下：盡管不是所有個人，但絕大部分個人（排除極少部分對腐敗缺乏基本認(rèn)知及行為能力者）都可能會有腐敗或廉潔問題。

是不是以上四類對象都能取得反腐敗成功、實(shí)現(xiàn)廉潔目標(biāo)或建成清廉呢？從現(xiàn)實(shí)可能性及實(shí)際價值層面來看，并非如此。首先，毋庸置疑，會有一些甚至不少個人終身廉潔，也會有一些組織在全生命周期內(nèi)保持了廉潔，但均具有或大或小的偶然性，此外，其成功經(jīng)驗(yàn)通常難以復(fù)制或移植到其他個人或組織。其次，從歷史角度來看，自從出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象以來，直到當(dāng)下甚至未來的一個較長時期內(nèi)，全球腐敗的總體規(guī)模越來越大。也就是說，在全世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)反腐敗成功還遙不可及。再次，只有在國家層面，才具有現(xiàn)實(shí)的、取得反腐敗成功的可能性。而且，少部分國家或特殊地區(qū)，確實(shí)已經(jīng)取得了成功，堪稱成功的樣板。以透明國際2010年發(fā)布的國家清廉指數(shù)（CPI）為參照，全球共有14個國家或地區(qū)在8.0 分以上，其中5 個國家在9.0分以上。這些國家或地區(qū)分別是：丹麥（9.3）、新西蘭（9.3）、新加坡（9.3）、芬蘭（9.2）、瑞典（9.2）、加拿大（8.9）、荷蘭（8.8）、澳大利亞（8.7）、瑞士（8.7）、挪威（8.6）、冰島（8.5）、盧森堡（8.5）、中國香港地區(qū)（8.4）、愛爾蘭（8.0）⑤。雖然不能說這14 個國家或地區(qū)都是成功的，但多數(shù)應(yīng)該是，尤其是北歐的幾個國家和亞洲的新加坡與中國香港地區(qū)。應(yīng)當(dāng)說，新加坡自20 世紀(jì)70 年代初起，中國香港地區(qū)自20 世紀(jì)80年代中期起，就實(shí)現(xiàn)了治標(biāo)和治本1成功，進(jìn)入成功的階段；隨后又經(jīng)過二三十年的努力，都實(shí)現(xiàn)了治本2 成功。需要指出的是，香港雖然是中國的一個地區(qū)，但一直擁有高度的自治權(quán)，尤其是在1997 年回歸之后。擁有高度的自治權(quán)，是中國香港和中國內(nèi)地的所有地方，包括一些發(fā)達(dá)大城市的本質(zhì)不同。換句話說，盡管一些專家曾提出在內(nèi)地啟動“廉政特區(qū)”試驗(yàn)的建議，盡管也有試驗(yàn)的價值，但要想率先取得反腐成功，可能性仍是極小的，除非中央能夠授予充分試驗(yàn)的必要權(quán)限，而且成功之后也不收回這些授權(quán)。

總之，從現(xiàn)實(shí)性上看，迄今為止，只有在國家或特殊地區(qū)層面，才有獲得反腐敗成功或建成清廉的可能。

（二）建成清廉的條件

反腐敗要想取得成功，條件是首要問題。遺憾的是關(guān)于反腐敗成功的條件問題還未受到理論界重視，相關(guān)研究還非常少。無論是從一般因果邏輯還是從大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看，成功條件是成功的最為關(guān)鍵的要素。從一般因果邏輯來看，任何果都必然首先具備相關(guān)的因；只有具備了相關(guān)的因，才能產(chǎn)生特定的果。具體到反腐敗領(lǐng)域，要想取得反腐敗成功這個果，就必須具備反腐敗成功的因，也就是條件；不具備這些成功之因或條件，反腐敗就不可能取得成功。盡管時間是一個普遍的、重要的資源或因素，但在因果邏輯中，通常不會把時間列為原因或條件。這說明，反腐敗成功的條件主要是其他一些因素，與反腐敗時間長短關(guān)系不大甚至可以說無關(guān)。換句話說，在不具備反腐敗成功條件的情況下，不是說反腐敗時間長一些、再長一些，只要堅(jiān)持不懈，就能取得成功。盡管這種努力、專注態(tài)度值得肯定，但其科學(xué)性不足?；谝话阋蚬壿?，只要條件不具備、短板未補(bǔ)上，無論作出多大的努力、花費(fèi)多長時間，都不可能取得所期待的成功結(jié)果。不但如此，由于腐敗的巨大危害性和破壞性，一旦反腐敗和腐敗激烈較量態(tài)勢曠日持久，不但投入的大量資源成為無謂損失，還可能貽誤戰(zhàn)勝腐敗的機(jī)遇，造成不可逆的危害后果。另一方面，從大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看，也都充分說明了探討并把握成功條件的重要性。很多實(shí)踐，因?yàn)椴痪邆涑晒l件，最終都功敗垂成。鐵人王進(jìn)喜是新中國歷史上的一個著名勞動模范，他不僅有為國家石油事業(yè)獻(xiàn)出自己一切的精神，更值得欽佩的是他的科學(xué)素養(yǎng)。他有一句名言：“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上！”這說明他把成功的條件看得很重，絕不是蠻干。這說明，他作為新中國工人階級的先進(jìn)代表，確實(shí)名不虛傳。

少數(shù)國家或地區(qū)究竟具備了怎樣的條件才確保其取得了反腐敗成功？這些條件是否具有普遍性？筆者曾于12年前主要基于新加坡、中國香港地區(qū)個案，探討了在國家或地區(qū)層面取得反腐敗成功的共性因素或條件，主要是五個：領(lǐng)導(dǎo)人的政治決心、反腐敗法律（立法）、反腐敗機(jī)構(gòu)和體制（執(zhí)法）、反腐敗戰(zhàn)略、人民大眾的支持[7]。今天來看，這五個條件仍然基本上成立，而只需要做個別微調(diào)。一是將“領(lǐng)導(dǎo)人的政治決心”調(diào)整為“政治決心”。政治領(lǐng)導(dǎo)人個人的反腐敗決心很重要，但不應(yīng)只局限于一個人，例如執(zhí)政黨甚至立法機(jī)關(guān)的政治決心也很重要。各國政治制度不同，有民主國家、集權(quán)國家，總統(tǒng)制、議會內(nèi)閣制，聯(lián)邦制、單一制等不同類型，調(diào)整后將有更大的適用性，可適用于不同政治制度的國家。二是將“反腐敗法律”調(diào)整為“反腐敗法律、紀(jì)律及政策”。法律是現(xiàn)代國家治理腐敗的基本制度，但并不是全部。除了法律，一些國家還依靠紀(jì)律甚至是政策來治理腐敗。新加坡雖然是一個法治國家，但同時重視紀(jì)律，也秉持紀(jì)嚴(yán)于法的理念，甚至將執(zhí)行公務(wù)員紀(jì)律的程序性制度上升為國家法律[8]。他們的一些理念和做法值得借鑒。事實(shí)上，這五個條件中的前三個，即人民行動黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的政治決心、反腐敗法律、法律的執(zhí)行（反腐敗機(jī)構(gòu)和體制），是新加坡官方總結(jié)的該國取得反腐敗成功的三大經(jīng)驗(yàn)。這三大經(jīng)驗(yàn)正是新加坡反腐敗能夠發(fā)生改變，進(jìn)而取得快速成功的條件。筆者只是在這三大條件的基礎(chǔ)上增加了后兩個條件。應(yīng)當(dāng)說，后兩個條件也是必不可少的、重要的成功因素。

在上述五個條件的基礎(chǔ)上，有必要增加一個新的條件，即第六個條件：實(shí)現(xiàn)法治。法治對于反腐敗成功的重要性毋庸置疑，甚至無需再作解釋。之所以在早前的研究中沒有提出法治這個因素，也有個案方法局限性方面的原因。個案方法主要是作縱向?qū)Ρ?，即以反腐敗發(fā)生重大轉(zhuǎn)折為分水嶺，在原先長時間反腐敗不成功和后來取得成功之間作比較，看究竟有哪些重要原因、因素或條件發(fā)生了變化。因?yàn)樾录悠潞椭袊愀鄣貐^(qū)在反腐敗發(fā)生轉(zhuǎn)折之前就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法治，因此，這個因素就被遺漏了。

鑒于反腐敗成功條件的極端重要性，以及學(xué)界的研究還很不夠，因此，未來仍很有必要就此展開深入研究。

三、條件分析與建設(shè)思路

在探討并回答了清廉建設(shè)戰(zhàn)略計(jì)劃的目標(biāo)、建成清廉的條件之后，接下來的主要任務(wù)就是運(yùn)用成功條件框架對我國的現(xiàn)狀進(jìn)行診斷，找出主要短板，然后提出補(bǔ)短板的思路和建議。在完成這項(xiàng)任務(wù)之前，先對我國反腐敗的基本特點(diǎn)及當(dāng)下的形勢予以扼要分析和研判。

（一）反腐敗特點(diǎn)與形勢研判

習(xí)近平總書記在2022 年6 月中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時指出，我國的反腐敗斗爭“極其復(fù)雜、極其艱難”⑥。極其復(fù)雜、極其艱難應(yīng)當(dāng)是我國反腐敗的兩個基本特點(diǎn)。照理說，在我國拉開反腐敗大幕之前，國際上已經(jīng)有成功的樣板，不再是在“黑暗”中摸索，反腐敗進(jìn)程應(yīng)該更快一些、成效應(yīng)該更大一些，甚至能夠很快取得“徹底勝利”。然而，實(shí)踐與事實(shí)說明，很多人可能對我國反腐敗的復(fù)雜性和艱難性程度估計(jì)不足。如果不是因?yàn)樘厥獾膹?fù)雜性和艱難性，歷經(jīng)改革開放以來40多年的大力反腐，尤其是新時代以來約10年時間的高壓反腐，反腐敗這個攻堅(jiān)戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)能夠取勝了。筆者基于反腐治標(biāo)與新冠肺炎疫情防控比較研究發(fā)現(xiàn)，之前也確實(shí)存在著對我國反腐敗的復(fù)雜性、艱難性程度估計(jì)不足的情況?？傊?，對于極其復(fù)雜、極其艱難這兩大特點(diǎn)，還應(yīng)進(jìn)一步深化并統(tǒng)一認(rèn)識。

我國的反腐敗形勢也有很高的復(fù)雜性和特殊性，準(zhǔn)確判斷難度極大。這里僅主要回顧一下新時代以來中央的有關(guān)精神。概括起來主要有兩類判斷，分別是“樂觀型”判斷和“嚴(yán)峻型”判斷?！皹酚^型”判斷的典型表述如：“腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)”；“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”；“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固”等?！皣?yán)峻型”判斷的典型表述如：“腐敗和反腐敗兩軍對壘，呈‘膠著狀態(tài)’”；“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”；“腐敗這個黨執(zhí)政的最大風(fēng)險仍然存在，存量還未清底，增量仍有發(fā)生”；“腐敗和反腐敗較量還在激烈進(jìn)行……防范形形色色的利益集團(tuán)成伙作勢、‘圍獵’腐蝕還任重道遠(yuǎn)，徹底鏟除腐敗滋生土壤、實(shí)現(xiàn)海晏河清還任重道遠(yuǎn)”；“遏制（腐?。┰隽俊⑶宄ǜ瘮。┐媪康娜蝿?wù)依然艱巨”；等等⑦。從通常意義上理解，這兩類判斷難以并存。然而，這兩類判斷一直在并行使用。這也從一個側(cè)面反映了我國反腐敗斗爭極其復(fù)雜、極其艱難的特點(diǎn)。另外也意味著，我們?nèi)杂斜匾獓?yán)肅認(rèn)真地思考一下我國反腐敗成功的條件，以及這些條件的實(shí)際具備情況，是否還有短板，如果有，究竟是什么，以及如何補(bǔ)上或克服的問題。

（二）基于成功條件框架的初步分析

從我國反腐敗斗爭的基本特點(diǎn)以及當(dāng)下反腐敗形勢的復(fù)雜程度來看，上述六個成功條件框架或許還不能很好地勝任于我國反腐敗現(xiàn)狀的分析和診斷。在沒有更好框架的情況下，也只能暫時使用該框架進(jìn)行初步的診斷。

在12 年前的研究中，筆者初步認(rèn)為，制約我國反腐敗取得成功的主要短板是“反腐敗機(jī)構(gòu)和體制”。正因?yàn)槿绱?，基于該?xiàng)研究所發(fā)表文章的標(biāo)題就是“我國未來反腐敗制度改革的關(guān)鍵：反腐敗機(jī)構(gòu)和體制”。從12 年后的情況來看，盡管在此期間反腐敗機(jī)構(gòu)和體制，主要是黨的紀(jì)檢體制和國家監(jiān)察體制都經(jīng)歷了重大改革，但對照“獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)、責(zé)任”這五個理想標(biāo)準(zhǔn)[9]，都還有或大或小的差距，也就是說，還沒有達(dá)到理想的狀態(tài)，未來仍需要繼續(xù)深化改革。五個標(biāo)準(zhǔn)框架有些專業(yè)和復(fù)雜，其實(shí)，檢驗(yàn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革深化是否到位可有另一個簡明標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)力監(jiān)督難題能否破解?？傊?，這個短板依然存在，而且仍然是主要的短板。除了這個主要短板，在政治決心的落實(shí)上，反腐敗戰(zhàn)略的科學(xué)性上，法治建設(shè)的程度上，都還有提升的空間。

（三）建成清廉的思路

關(guān)于如何早日建成清廉，這里主要從宏觀視角提出一些思路。第一，必須切實(shí)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向。清廉建設(shè)當(dāng)然很有必要，但要取得成效直至建成清廉，就必須堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向或結(jié)果導(dǎo)向。本文提供的有關(guān)建成清廉的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)只是一些建議，歡迎討論和爭論，但無論如何，類似的戰(zhàn)略計(jì)劃必須首先解決目標(biāo)問題。目標(biāo)必須是合理的、具體的、可測量的。然后，只有那些有利于最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略對策、具體措施或工作內(nèi)容，才是可以被接受的、值得實(shí)施的；反之，都必須予以懷疑甚至否定。至于借清廉建設(shè)“刮風(fēng)”、搞形式主義則是極端有害的，必須堅(jiān)決制止。

第二，要把彌補(bǔ)短板列為首要任務(wù)。識別并補(bǔ)上制約我國反腐敗取得成功或建成清廉的短板，應(yīng)當(dāng)比具體的治標(biāo)和治本措施重要得多?，F(xiàn)有的只重視更靠近操作層面的治標(biāo)和治本措施的理念和思路應(yīng)當(dāng)被調(diào)整?；谝蚬壿?，如果不補(bǔ)上這些短板，反腐敗就不大可能取得成功，反腐敗形勢嚴(yán)峻期就可能繼續(xù)拉長。如果上面診斷分析的結(jié)論是可靠的，就意味著繼續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，并力爭早日改革到位——符合五個標(biāo)準(zhǔn)及破解權(quán)力監(jiān)督難題，就應(yīng)當(dāng)成為下一步工作的重中之重。當(dāng)然，如果其他專家或反腐敗實(shí)務(wù)部門有其他觀點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)受到歡迎。但不管怎么說，研究成功條件，用于診斷分析，找準(zhǔn)存在的短板，然后予以克服，都是一個更加重要的思路。

至于建成清廉的具體措施，包括在腐敗存量很大的情況下如何能夠確保治標(biāo)有效，實(shí)現(xiàn)快速清除存量的策略[6]，就不再贅述。期待所有已經(jīng)或準(zhǔn)備提出清廉建設(shè)計(jì)劃的地方，能夠真正堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，首先研究、識別并有效克服制約建成清廉的短板，而后再形成有效的對策與措施，從而能夠早日建成清廉。有必要指出的是，從現(xiàn)實(shí)性上來看，我國的任何一個地方（地區(qū)），要想單兵突進(jìn)、率先建成清廉，可能性不是很大，因此期待不能過高。如果真有可能，則貴在成功而不在多。即使最終只有一個地方能夠取得成功，其價值也是無比巨大的；相反，如果遍地開花、一哄而上搞試驗(yàn)，最后都不成功，不僅沒有任何意義，還會浪費(fèi)很多的資源，無謂地消耗人民的期待。

注釋：

①《中共浙江省委關(guān)于推進(jìn)清廉浙江建設(shè)的決定》（2018年7月20日中國共產(chǎn)黨浙江省第十四屆委員會第三次全體會議通過），浙江在線：https：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/201807/t20180724_7847642.shtml，2023年5月30日訪問。

②這里所說的“個體”是指潛在的腐敗人員或腐敗方。當(dāng)然，關(guān)于系列“不腐”包括“不敢腐”也可能是從第三方或反腐敗方來評判的。與腐敗方相比，無論是第三方還是反腐敗方，都是外部人員，屬于間接測量，可靠性并不一定高，甚至完全不行，例如“不想腐”，本人以外的任何人員是很難知曉的。

③需要說明的是，之所以將反腐治標(biāo)成功的遏制增量目標(biāo)設(shè)定為接近于0，是因?yàn)椴捎玫氖堑? 種或第2種腐敗增量定義。如果選擇的是第1種腐敗增量定義，那成功目標(biāo)就是要把增量遏制到在0 附近波動，既可能略大于0，也可能略小于0。按照第1 種腐敗增量定義，如果是在腐敗存量很大的情況下實(shí)現(xiàn)反腐治標(biāo)成功，那么在取得治標(biāo)成功之前，就必須讓腐敗增量小于0，只有這樣，腐敗存量才可能真正減少；且腐敗增量的絕對值越小，意味著減少存量的速度越快。

④權(quán)力監(jiān)督兩大難題實(shí)質(zhì)上是一個難題，主導(dǎo)對策是深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以破解同級監(jiān)督難題。只要同級監(jiān)督難題破解了，“一把手”監(jiān)督難題就不存在了。反之，更是如此。

⑤透明國際官網(wǎng)：http：//www.transparency.org/，2023年5月30日訪問。

⑥習(xí)近平在中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào) 提高一體推進(jìn)“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)，新華網(wǎng)：http：//www.news.cn/politics/leaders/2022-06/18/c_11287 53531.htm，2023年5月30日訪問。

⑦此處的所有引用都是習(xí)近平總書記的講話。