鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的探索與深化
——二龍回族鄉(xiāng)“村務(wù)聽證制度”解析

王玉翠 費(fèi)金玉

(中共定遠(yuǎn)縣委黨校,定遠(yuǎn) 232000)

2014年,中央一號(hào)文件提出“可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”[1]。隨后,國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》。2017年,中央正式確認(rèn)了國(guó)家級(jí)試點(diǎn)單位。2022年,中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“深化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范,開展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”[2]。在一系列政策的持續(xù)推動(dòng)下,各個(gè)試點(diǎn)單位在實(shí)踐探索中不斷創(chuàng)新發(fā)展本土經(jīng)驗(yàn),因地制宜打造出適合自己的治理模式。目前村民自治作為鄉(xiāng)村治理的重要手段仍然存在一些問題,集中表現(xiàn)為村委會(huì)主任權(quán)力過大、自治主體參與度低以及村委會(huì)過度行政化等方面?；诖?安徽省定遠(yuǎn)縣二龍回族鄉(xiāng)結(jié)合自身實(shí)際踐行協(xié)商民主理念,探索實(shí)施“村務(wù)聽證制度”,成為村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。

一、當(dāng)前村民自治面臨的問題分析

(一)村委會(huì)主任權(quán)力過大

在村民自治的過程中,村委會(huì)主任在村務(wù)管理中享有較大的決策權(quán),如果不能正確行使職權(quán),在缺乏監(jiān)督的情況下會(huì)增加其犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上按照搜索條件“村委會(huì)主任、刑事案件、貪污罪、判決書和文書公開”等進(jìn)行查詢,可以搜到2 454篇文書(1)此數(shù)據(jù)來源中國(guó)裁判文書網(wǎng),訪問時(shí)間2022年4月22日,http://wenshu.Court.gov.cn。。由此可見,基層權(quán)力的濫用不僅嚴(yán)重侵害了廣大農(nóng)民的利益,也在一定程度上降低廣大農(nóng)民對(duì)村民自治制度的認(rèn)同和預(yù)期。深究村委會(huì)主任權(quán)力過大的原因,一是內(nèi)部機(jī)制落實(shí)難。在實(shí)踐中,村委會(huì)內(nèi)部缺乏并難以落實(shí)相應(yīng)的監(jiān)督及運(yùn)行機(jī)制,導(dǎo)致村委會(huì)的權(quán)力實(shí)際上集中在村委會(huì)主任手中。二是村民會(huì)議召開難。在當(dāng)前的基層農(nóng)村生態(tài)中,村民會(huì)議、村民代表會(huì)議往往因?yàn)榇迕翊硗獬鰟?wù)工、農(nóng)忙等原因推遲召開,有的難以滿足每季度召開一次會(huì)議的要求,致使村民委員會(huì)成為自治權(quán)力的實(shí)際所有者。三是對(duì)村委會(huì)監(jiān)督難。按照中央文件精神,各個(gè)縣區(qū)在2021年的村級(jí)換屆選舉中,應(yīng)積極推進(jìn)村黨支部書記與村委會(huì)主任“一肩挑”。目前按照村“兩委”職數(shù)結(jié)構(gòu)來看,村支委成員基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)的全覆蓋。這是新時(shí)代條件下加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),加快鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)制度創(chuàng)新和必然趨勢(shì),但如果監(jiān)督不到位容易滋生“一言堂”及“小微腐”等問題。

(二)自治主體參與度不高

近年來一些地區(qū)村民自治中村民的參與度逐漸降低,其主體地位沒有充分體現(xiàn)。究其原因,首先,村委會(huì)過度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。鄉(xiāng)村治理事務(wù)主要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府,目前的“四議兩公開”(“四議”是指村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議;“兩公開”是指決議公開、實(shí)施結(jié)果公開)工作法要求決議事項(xiàng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議,而其召開的次數(shù)有限,導(dǎo)致村民參與村民自治中“走過場(chǎng)”行為增加。其次,村民之間共同的利益聯(lián)結(jié)減弱。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),一些地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨衰弱態(tài)勢(shì),村民的共同利益削減。第三,鄉(xiāng)村人口減少。受外出打工、上學(xué)等因素影響,目前農(nóng)村人口尤其是青壯年流失嚴(yán)重,農(nóng)村空心化、老齡化問題凸顯。第四,熟人社會(huì)影響。鄉(xiāng)村治理受熟人社會(huì)影響,其治理過程的規(guī)范程度弱于城市,有的村民在自治過程中礙于人情,存在心口不一的現(xiàn)象。第五,缺少維權(quán)意識(shí)及能力。由于一些鄉(xiāng)村老年人多,受教育水平不高,參與和自己切身利益有關(guān)的公共決策不足,缺少維權(quán)意識(shí)及相應(yīng)的能力,對(duì)村委會(huì)監(jiān)督有限。

(三)村委會(huì)過度行政化

一是有的村委會(huì)職能錯(cuò)位。村民委員會(huì)具有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職能,但是這一行政職能位于其自治職能之后,然而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給村委會(huì)施加一些行政性事務(wù),導(dǎo)致村委會(huì)職能錯(cuò)位。二是承擔(dān)的部分行政事務(wù)與村民自治無關(guān)。有學(xué)者坦言:“國(guó)家雖然將體制性權(quán)力上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn),但是卻把大量‘只取不予’的行政性事務(wù)都交由村委會(huì)完成,這類事務(wù)與純粹村內(nèi)公共事務(wù)意義上的自治并無必然關(guān)聯(lián)?！盵3]上級(jí)部門擁有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源,村民自治組織需要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級(jí)行政部門為其提供相應(yīng)資源,從而實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。同樣,村莊作為農(nóng)村工作的神經(jīng)末梢,基層政府大部分工作的開展需要依托村民自治組織來完成,因而村委會(huì)不得不為了完成這些“與其自治并無必然關(guān)聯(lián)”的任務(wù)去疲于應(yīng)付,從而忽視了其自治職能的實(shí)現(xiàn)。

二、村民自治的制度創(chuàng)構(gòu):二龍回族鄉(xiāng)“村務(wù)聽證制度”

(一)二龍回族鄉(xiāng)“村務(wù)聽證制度”概況

為了破解村民自治存在的問題,定遠(yuǎn)縣二龍回族鄉(xiāng)從自身實(shí)際出發(fā),創(chuàng)新實(shí)行村級(jí)事務(wù)聽證制度,形成了“民事民議、民事民辦、民事民管”的群眾自治新局面。

1.代表組成。由12名固定代表和30余名臨時(shí)代表組成,并要求在總數(shù)上保證每次參與聽證會(huì)的代表不低于51人,其中12名固定代表均由村“三委”分別從支委會(huì)、村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)、老黨員、老干部和鄉(xiāng)賢中投票各推選出2名組成,每年換屆一次。臨時(shí)代表則由村“三委”從村民代表、村民組長(zhǎng)及同組村民中推薦選出,其中如有成員是利益相關(guān)人,則采取回避原則。

2.聽證事項(xiàng)。該制度明確低保和其他困難群體認(rèn)定、農(nóng)村危房改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村集體“三資”(農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源)管理、惠農(nóng)資金發(fā)放等11項(xiàng)涉及群眾切身利益的聽證事項(xiàng)。同時(shí),涉及村民切身利益的村級(jí)重大決策和重點(diǎn)項(xiàng)目,以及村民關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題也納入聽證范圍。

3.聽證程序。通過群眾質(zhì)詢、干部解答等方式,按照“提議受理—聽證準(zhǔn)備—群眾評(píng)議—投票表決”四步驟進(jìn)行聽證。聽證會(huì)主持人由村黨支部書記擔(dān)任,并且做到一事一議。比如,村里每年12月份會(huì)進(jìn)行低保調(diào)整,如果村民有此需求,應(yīng)向村委會(huì)提出申請(qǐng)。村委會(huì)審核通過后提交村支委會(huì),審核通過后將聽證事宜公示7天同時(shí)報(bào)備鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。聽證會(huì)召開前會(huì)提前通知聽證代表、民政部門分管領(lǐng)導(dǎo)及聽證申請(qǐng)人參會(huì)。會(huì)上,首先由民政部門分管領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場(chǎng)解釋宣傳相應(yīng)政策,再由申請(qǐng)人陳述具體的家庭困難情況和低保申請(qǐng)理由。評(píng)議階段由1/10以上代表發(fā)言討論,申請(qǐng)人和村干部需要現(xiàn)場(chǎng)解答聽證代表質(zhì)詢。最后由聽證會(huì)代表現(xiàn)場(chǎng)無記名投票表決,當(dāng)場(chǎng)宣布表決結(jié)果。聽證通過以后結(jié)果將公示7天同時(shí)報(bào)備至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委上報(bào)至縣相關(guān)部門審核及縣紀(jì)委備案。當(dāng)縣里審核通過后,村里具體實(shí)施。

4.制度特點(diǎn)。(1)以“村民組”為最小單元。村務(wù)聽證制度嘗試探索在符合國(guó)家法律法規(guī)和村民自治要求的前提下,尊重農(nóng)村傳統(tǒng)居住格局,兩個(gè)村民組之間的糾紛即可參與聽證,讓更多的群眾參與村民自治的過程。(2)以黨建引領(lǐng)村民自治。充分發(fā)揮村支委會(huì)在村務(wù)聽證制度中的組織領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)作用。一方面,村“三委”對(duì)村務(wù)聽證代表進(jìn)行推薦和把關(guān),聽證事項(xiàng)由黨支部審定,發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。另一方面,充分調(diào)動(dòng)村老黨員的積極性,發(fā)揮黨員在處理村級(jí)事務(wù)中的先鋒模范作用。(3)以協(xié)商民主為核心理念。在村務(wù)聽證制度中引入?yún)f(xié)商民主,充分討論協(xié)商聽證事宜。從提議受理到群眾的評(píng)議,從群眾質(zhì)詢到投票的表決都是村民共同協(xié)商的結(jié)果。(4)以全過程參與保障村民監(jiān)督。不論是議題受理、表決結(jié)果還是執(zhí)行情況等都要進(jìn)行公示,引導(dǎo)村民參與監(jiān)督,充分保障村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

(二)二龍回族鄉(xiāng)“村務(wù)聽證制度”的效能

“村務(wù)聽證制度”的實(shí)施既調(diào)動(dòng)了群眾參政議政的熱情,又能夠及時(shí)解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,還對(duì)村干部的整體素質(zhì)提出了更高要求,是對(duì)協(xié)商民主的充分利用,有效推動(dòng)了村民自治的進(jìn)程。

1.實(shí)踐效能。(1)在聽證中檢驗(yàn)工作,使干部增強(qiáng)勤政廉政理念。該制度的實(shí)施讓群眾最擔(dān)心的親戚戶、關(guān)系戶、人情戶這一難題得到有效解決。村“三資”處置必須召開聽證會(huì)進(jìn)行表決,表決通過后方可按照相關(guān)規(guī)定,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理辦公室或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)公開處置。村務(wù)聽證會(huì)制度的推行,不僅有效約束村干部,還提高了村級(jí)組織和干部在群眾中的威信。(2)在聽證中集中民智,提升村務(wù)管理水平。通過聽證會(huì),村干部與群眾共同探討村里打算干什么、接下來怎么干,極大地調(diào)動(dòng)了群眾參與村務(wù)管理的積極性和主動(dòng)性,使村“兩委”決策更具群眾基礎(chǔ)。(3)在聽證中化解矛盾,改善黨群干群關(guān)系。聽證會(huì)將重大村務(wù)決策置于陽光之下,廣泛接受監(jiān)督,讓群眾及時(shí)了解村干部的工作情況,理解其工作的難處,從而消除了群眾的抵觸心理,使工作中的矛盾得到有效化解。

2.制度效能。首先,相較于村民委員會(huì)中村民委員每5年選舉產(chǎn)生而言,“村務(wù)聽證制度”中“固定代表+臨時(shí)代表”這一模式保障每一次決策的參會(huì)代表的代表性,有效保障了民主決策的實(shí)現(xiàn),不僅抑制了村民自治的行政化異變,還有效避免了因人員固化帶來的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。其次,聽證代表中與會(huì)村民身份的多樣性及廣泛性,有效實(shí)現(xiàn)了民主管理,避免了村民會(huì)議中參會(huì)人員過多,使議事流于形式的弊病。最后,村務(wù)聽證當(dāng)場(chǎng)投票、宣布結(jié)果這一工作模式,避免了“暗箱操作”。由熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的村民作為臨時(shí)代表,確保聽證事項(xiàng)的真實(shí)性,做到?jīng)Q策過程公開透明,真正實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。

村務(wù)聽證制度從選舉到協(xié)商、從決策到管理再到監(jiān)督的全過程充分體現(xiàn)了“民主”的精髓。這不僅與協(xié)商民主的理念相契合,同時(shí)踐行了習(xí)近平總書記所提出的“全鏈條、全方位、全覆蓋”的全過程式民主理念。這一制度切實(shí)有效地防止了民主只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期的“一次性消費(fèi)行為”,有效地防止了選舉時(shí)隨意許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象[4]。

三、有效實(shí)現(xiàn)村民自治的深化路徑

(一)以制度創(chuàng)新促進(jìn)黨建與村民自治全面融合

“火車跑得快,全靠車頭帶。”在村民自治的過程中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)尤為必要。首先應(yīng)探索建立黨支部審議機(jī)制。通過變“商議”為“審議”簡(jiǎn)化議事流程,提高工作效率。其次應(yīng)細(xì)化黨支部審核事項(xiàng)清單。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是說必須由黨支部統(tǒng)包統(tǒng)攬,而是要求黨支部在村民的自治過程中充分發(fā)揮主心骨作用,通過黨支部審議重大事項(xiàng),確保關(guān)乎民生的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題優(yōu)先進(jìn)入?yún)f(xié)商審議過程。重大事項(xiàng)由黨支部審核,在“四議兩公開”決議事項(xiàng)的基礎(chǔ)上細(xì)化黨支部審核事項(xiàng)清單,確保黨組織依法依規(guī)決策。最后是村民自治必須合乎法律法規(guī)的要求。

(二)全面改善自治現(xiàn)狀發(fā)揮村民主體作用

從過去的“管理民主”到現(xiàn)在的“有效治理”,充分表明了新時(shí)代發(fā)展基層民主是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的必然選擇。首先,濃厚的基層民主氛圍是推進(jìn)基層民主得以順利發(fā)展的先決條件。應(yīng)通過政策宣講、集體觀影、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校培訓(xùn)等方式支持和鼓勵(lì)村民進(jìn)行民主參與和表達(dá)。其次,應(yīng)探索健全利益表達(dá)機(jī)制。習(xí)近平總書記指出:“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù),是人民民主的真諦。”[5]應(yīng)廣泛聽取和收集民意,同時(shí)出臺(tái)村務(wù)公開工作制度,對(duì)村務(wù)公開的內(nèi)容、時(shí)間、方式等進(jìn)行細(xì)化,加大村務(wù)公開工作力度。最后,完善人才吸引及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。以良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境吸引人員回流,改善村莊人口結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀,從而全面提升村民自治能力,發(fā)揮村民主體作用。

(三)建立行政管理與村民自治有效銜接的運(yùn)行機(jī)制

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)既有自治職能,又有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職能,如何平衡好兩者之間的關(guān)系是破題的關(guān)鍵。首先,建立村民委員會(huì)工作準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格劃分行政與自治的權(quán)責(zé)邊界,鄉(xiāng)鎮(zhèn)府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)工作。制定《村委會(huì)工作準(zhǔn)入制度》,根據(jù)農(nóng)村的發(fā)展及時(shí)調(diào)整準(zhǔn)入事項(xiàng)。凡是隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及其他行政部門職責(zé)范圍內(nèi)的行政工作,不得安排村委會(huì)完成,如確需由村委會(huì)承擔(dān)、參與的工作,必須嚴(yán)格根據(jù)《村委會(huì)工作準(zhǔn)入制度》的要求,實(shí)行申報(bào)準(zhǔn)入。其次,應(yīng)優(yōu)化“一站式服務(wù)”“一門式辦理”。歸并上級(jí)相關(guān)部門對(duì)村委會(huì)的管理職責(zé),統(tǒng)籌推進(jìn)村一級(jí)實(shí)現(xiàn)村級(jí)辦事大廳的“一門式辦理”。

四、結(jié)語

黨的二十大報(bào)告明確指出:“完善社會(huì)治理體系,要健全共建共治共享的社會(huì)治理制度,提升社會(huì)治理效能?！盵6]創(chuàng)新基層民主制度,探索有效實(shí)現(xiàn)村民自治是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村治理能力、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要環(huán)節(jié)。二龍回族鄉(xiāng)探索黨建與村民自治全面融合、發(fā)揮村民主體作用以及建立行政管理與村民自治有效銜接的運(yùn)行機(jī)制等,創(chuàng)新發(fā)展“村務(wù)聽證制度”,為有效發(fā)揮村民自治作用提供了有益的借鑒。