我國鄉(xiāng)村治理的時代要求、創(chuàng)新特征和現(xiàn)實挑戰(zhàn)

翁 鳴

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要目標(biāo)。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào),未來五年是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期,要深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理不僅是國家治理體系的主要組成部分,而且為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障和基礎(chǔ)支撐。我國鄉(xiāng)村治理已進(jìn)入一個新的發(fā)展階段,并納入新時代國家現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)框架。同時,實際狀況與目標(biāo)要求之間的差距也凸顯著現(xiàn)實挑戰(zhàn)。深入分析鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新特征及其存在的問題,破除阻礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制弊端,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的鄉(xiāng)村治理體系,是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重大任務(wù),也是理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新的重大課題。

一、加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代要求

黨的二十大報告指出,中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化,既有各國現(xiàn)代化的共同特征,更有基于自己國情的中國特色[1]。對于農(nóng)村基層治理而言,中國式現(xiàn)代化的時代要求不僅體現(xiàn)為外部的國家政策引導(dǎo),還需要在農(nóng)村社會內(nèi)部形成共同的理性認(rèn)識,并使之轉(zhuǎn)化為內(nèi)生的自我改革動力,支撐制度變革的可持續(xù)性。

(一)加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是中國特色社會主義的根本要求

1.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是堅持和發(fā)展中國特色社會主義題中應(yīng)有之義

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ),也是堅持和發(fā)展中國特色社會主義題中應(yīng)有之義。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一種漸進(jìn)式的制度變革,即在國家體制框架內(nèi),對農(nóng)村治理體制機(jī)制進(jìn)行較大的調(diào)整和創(chuàng)新,要求堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅持以人民為中心、以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn),以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)、能力建設(shè)為抓手,建立健全基層治理體制機(jī)制。

不斷促進(jìn)物質(zhì)富足、精神富有是中國特色社會主義現(xiàn)代化的基本要求。物質(zhì)貧困不是社會主義,精神貧困也不是社會主義。物質(zhì)文明和精神文明之間互相促進(jìn)與協(xié)調(diào)發(fā)展是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中,既需要不斷厚植現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ),還要大力發(fā)展社會主義先進(jìn)文化,弘揚(yáng)社會主義核心價值觀,加強(qiáng)理想信念教育,傳承中華文明精華,摒棄傳統(tǒng)文化糟粕,發(fā)展新思想新文化,提高全社會文明素養(yǎng)和道德水準(zhǔn),增強(qiáng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的精神力量,促進(jìn)物的全面豐富和人的全面發(fā)展。

2.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是團(tuán)結(jié)全體人民共同奮斗的重要保障

實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國宏偉目標(biāo),是關(guān)乎中華民族復(fù)興的崇高使命和艱巨任務(wù)。黨的二十大報告明確指出,全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,必須充分發(fā)揮億萬人民的創(chuàng)造偉力[1]。以人民為中心是黨的根本立場,亦是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本原則。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化旨在最大程度地激發(fā)人民群眾參與農(nóng)村基層治理的積極性和主動性,團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。

全過程人民民主是社會主義的本質(zhì)屬性[1],亦是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本遵循。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一,既是中國特色社會主義政治發(fā)展的正確道路,也是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本路徑。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就是要加強(qiáng)人民當(dāng)家做主的制度保障,拓展民主渠道,豐富民主形式,確保人民依法通過各種途徑和形式管理社會事務(wù)。新時代中國特色社會主義社會治理的重要方面即是積極發(fā)展基層民主,完善基層直接民主制度體系和工作體系,激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造活力。

(二)中國特色社會主義的本質(zhì)要求需要體現(xiàn)于鄉(xiāng)村治理之中

從全體人民共同富裕的本質(zhì)要求出發(fā),中國特色社會主義現(xiàn)代化要避免城鄉(xiāng)兩極分化的局面。為改變城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡狀況,黨提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出:“如果在現(xiàn)代化進(jìn)程中把農(nóng)村4億多人落下,到頭來‘一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農(nóng)村’,這不符合我們黨的執(zhí)政宗旨,也不符合社會主義的本質(zhì)要求。”[2]從鄉(xiāng)村振興來看,不僅要在國家層面構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的體制機(jī)制,而且要在農(nóng)村內(nèi)部構(gòu)建體現(xiàn)公正公平、服務(wù)群眾、高效廉潔的治理框架和運(yùn)作機(jī)制,這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度保障和基礎(chǔ)支撐。

整體而言,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化,要在國家政策的引領(lǐng)和指導(dǎo)下,促使農(nóng)村社會產(chǎn)生內(nèi)生的變革動力。在農(nóng)村社會演進(jìn)過程中,無數(shù)代人在同自然環(huán)境、社會環(huán)境相作用的實踐中,產(chǎn)生了與自然、社會互相調(diào)和、相互適應(yīng)的各種經(jīng)驗和知識,如表現(xiàn)為制度、規(guī)則、風(fēng)俗等形式的社會知識。正是由于這樣的知識積累和潛移默化,農(nóng)民群眾在行動中自覺或不自覺地運(yùn)用這些制度和規(guī)則來進(jìn)行行為判斷和預(yù)期,而這樣的行為決定又進(jìn)一步形成新的經(jīng)驗啟發(fā)或束縛社會其他成員的行為。而“這種行動的常規(guī)性并不是命令或強(qiáng)制的結(jié)果”[3]。就這個意義上而言,鄉(xiāng)村治理變革的關(guān)鍵在于外因通過內(nèi)因促成變化。

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào),要健全人民當(dāng)家做主制度體系,擴(kuò)大人民有序政治參與,保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性,鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面[1]。在新的歷史時代,億萬農(nóng)民群眾已不再僅僅滿足于物質(zhì)條件的改善,而是更多地開始關(guān)注和重視合法的政治參與、利益保障和自身價值實現(xiàn)。黨根據(jù)人民群眾的現(xiàn)實要求,提出發(fā)展全過程人民民主,進(jìn)一步調(diào)動和激發(fā)廣大農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理的積極性和創(chuàng)造性。健全人民當(dāng)家做主制度是農(nóng)村社會治理體系建設(shè)的關(guān)鍵部分,也是激發(fā)和調(diào)動農(nóng)村改革創(chuàng)新動力的重要著力點(diǎn)。

需要認(rèn)識到,建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,最艱巨、最繁重的任務(wù)仍在農(nóng)村。建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,首先要提升農(nóng)村社會文明程度,提高農(nóng)村干部群眾的道德和法治認(rèn)知水平。在繼承中華民族傳統(tǒng)文化精華的同時,摒棄傳統(tǒng)文化的糟粕部分和不適應(yīng)新時代發(fā)展的落后內(nèi)容,積極踐行社會主義核心價值觀,以適應(yīng)新時代思想道德和法治社會要求。從這個意義上講,鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)體現(xiàn)國家現(xiàn)代化的法治建設(shè)、道德建設(shè)要求,進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村法治教育、德治教育和文化教育,從根本上改變長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的農(nóng)村落后局面。

二、新時代我國鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新特征

中國式現(xiàn)代化給新時代鄉(xiāng)村治理提出了新目標(biāo)、新要求。從制度安排和體系建設(shè)來看,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)具有顯著的時代要求和創(chuàng)新特征,如體制創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和路徑創(chuàng)新。深刻認(rèn)識和科學(xué)把握這些創(chuàng)新特征,有助于推進(jìn)我國新時代鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

(一)體制創(chuàng)新:完善農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的治理體系

黨的十八大以來,我國逐漸形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的全新社會治理體系,積極構(gòu)建共建、共治、共享的社會治理格局。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào),發(fā)展全過程人民民主,保障人民當(dāng)家做主。這既不同于西方學(xué)者提出的“沒有政府的治理”概念以及西方國家的“共治模式”,也有別于我國計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政管理模式,更不同于一些發(fā)展中國家社會治理的“威權(quán)依附”模式,而是黨領(lǐng)導(dǎo)下多元主體積極參與的“一核多元”式社會治理體系,是對黨如何領(lǐng)導(dǎo)新時代社會治理問題的創(chuàng)造性回答。

現(xiàn)在全國農(nóng)村村級治理單元普遍實行“一肩挑”,即行政村黨組織書記兼任村民委員會主任,以制度安排保證農(nóng)村黨組織的核心地位,這是符合新時代要求的農(nóng)村基層治理體制創(chuàng)新。其創(chuàng)新意義在于:一是有利于貫徹落實黨和國家的大政方針,即通過黨的組織系統(tǒng)貫徹落實國家政策;二是減少農(nóng)村“兩委”之間的摩擦和矛盾?！耙患缣簟蹦Ｊ接欣诮鉀Q村“兩委”矛盾,提高農(nóng)村治理工作效率,降低農(nóng)村管理成本。但是,這種模式的實行需要相應(yīng)的監(jiān)督制度與之相配合,以防止因農(nóng)村基層權(quán)力集中而產(chǎn)生的貪污腐敗等問題,切實發(fā)揮以農(nóng)村基層黨組織為核心的引領(lǐng)作用。

加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和相關(guān)制度建設(shè)是新形勢下我國鄉(xiāng)村治理工作的重頭戲。目前,反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻、復(fù)雜,鏟除滋生腐敗的土壤任務(wù)依然艱巨。如何在農(nóng)村基層黨組織書記“一肩挑”體制下,構(gòu)建高效實用的農(nóng)村綜合監(jiān)督機(jī)制,力爭解決多年存在的基層治理難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題,包括村務(wù)公開機(jī)制、財務(wù)公開機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、村干部日常工作制度、上級黨委巡查制度等,是體制創(chuàng)新的重點(diǎn)著力方向。推動村級組織工作規(guī)范,加強(qiáng)集體討論和民主決策,提高崗位責(zé)任和服務(wù)意識,是克服有權(quán)任性、規(guī)避各種風(fēng)險的基本前提。鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新重點(diǎn)在于實踐創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新,“關(guān)鍵是賦權(quán)給群眾選出的領(lǐng)導(dǎo)人的同時,要構(gòu)建另一個制衡平臺”[4],形成有效的民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制,并使之成為推動農(nóng)村社會內(nèi)部自發(fā)形成基層民主氛圍的制度基礎(chǔ)。

(二)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新:由單一自治拓展為“三治”結(jié)合

黨的十九大報告提出,加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的功能和優(yōu)勢在于“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣”,是我國鄉(xiāng)村治理體制的重大創(chuàng)新。從農(nóng)村“三治”內(nèi)在關(guān)聯(lián)看,自治體現(xiàn)基礎(chǔ)地位,德治具有引導(dǎo)意義,法治提供支撐保障。從農(nóng)村“三治”外部聯(lián)結(jié)看,“三治”主要通過村干部負(fù)責(zé)、制度安排和激勵方式,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和有效運(yùn)作(見圖1所示)。我國農(nóng)村改革最具有標(biāo)志性的制度變革,就是廢除人民公社體制,國家賦予農(nóng)村社會自我管理的權(quán)力,實行村民自治制度。以村民自治制度為主要特征的農(nóng)村管理,有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯和歷史必然性。從理論上講,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不同于國有經(jīng)濟(jì),其管理權(quán)、分配權(quán)和處置權(quán)歸屬于村民集體所有。按照這個邏輯思路,集體經(jīng)濟(jì)管理者理應(yīng)由村民群眾中產(chǎn)生,這符合經(jīng)濟(jì)邏輯和歷史邏輯,是“村民自治”思想的重要淵源,也是農(nóng)村治理(農(nóng)村管理)的重要基礎(chǔ)。

圖1 農(nóng)村“三治”內(nèi)部聯(lián)系示意圖

當(dāng)然,還需認(rèn)識到,村民自治一旦脫離正確引導(dǎo)和制度規(guī)范,就極易發(fā)生負(fù)面蛻變。例如,部分農(nóng)村的“民主選舉”蛻變?yōu)榛ㄥX買選票,嚴(yán)重偏離了農(nóng)村自治的原定目標(biāo),極少數(shù)農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人墮落成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村黑惡勢力分子,一些村級干部犯有涉黑涉惡等錯誤,這是鄉(xiāng)村治理中值得深思的問題。據(jù)有關(guān)報道披露,經(jīng)過掃黑除惡專項斗爭,全國共打掉農(nóng)村涉黑組織1289個,農(nóng)村涉惡犯罪集團(tuán)4095個,依法嚴(yán)懲“村霸”3727名;全國組織系統(tǒng)會同有關(guān)部門排查清理受過刑事處罰,存在“村霸”、涉黑涉惡等問題的村干部4.27萬名[5]。事實證明,必須加強(qiáng)對村民自治的正確引導(dǎo)和制度規(guī)范。因此,新時代鄉(xiāng)村治理體系建設(shè),要從治理結(jié)構(gòu)上調(diào)整,加強(qiáng)農(nóng)村德治和法治建設(shè)。

加強(qiáng)農(nóng)村德治和法治建設(shè),是國家現(xiàn)代化建設(shè)的整體要求。首先,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出,社會治理包括自治、法治和德治內(nèi)容。其次,鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設(shè)是地方黨委、基層黨組織和村民群眾經(jīng)過共同努力,形成共同認(rèn)可、共同遵守的農(nóng)村制度規(guī)定的治理過程,本質(zhì)上是新時代農(nóng)村社會進(jìn)步在制度化層面的體現(xiàn)和反映。最后,鄉(xiāng)村自治、法治、德治相互依存、相互支持,共同推進(jìn)農(nóng)村社會治理體系建設(shè)。例如,開展鄉(xiāng)村德治教育,必須借助于村民自治組織及其自我教育功能;同樣,鄉(xiāng)村德治與法治建設(shè)也密不可分。以“村規(guī)民約”為例,它既具有法理性質(zhì),又是共同遵守的道德規(guī)范,起草、宣傳和實施“村規(guī)民約”即是德治與自治、法治相結(jié)合的典型。

從農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)來看,要扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村社會內(nèi)在秩序中存在的法治化弱、本土化強(qiáng)傾向,確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會沿著理性、規(guī)范和有序的方向發(fā)展,必須從政治教育、道德教育、普法教育等多方面發(fā)力,提高農(nóng)村基層干部群眾的思想認(rèn)識和基本素質(zhì)。其中,農(nóng)村干部是教育培訓(xùn)的重點(diǎn)對象,既需要德治教育,也需要法治教育。要通過強(qiáng)化基層黨員干部的政策意識、法治思維和法治方式,轉(zhuǎn)變以“人情”關(guān)系辦事的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土習(xí)慣。同樣,也需要通過鄉(xiāng)村社會德治和法治教育,促進(jìn)農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活實踐中的自身行為規(guī)范,不斷消除民間傳統(tǒng)習(xí)慣與現(xiàn)代國家法治之間的張力,加快提升農(nóng)村社會文明、開放和進(jìn)步程度。

(三)路徑創(chuàng)新:多方合力打造共建、共治、共享

隨著時代發(fā)展和社會進(jìn)步,雖然社會治理仍會保留原有社會管理的某些特征,但更多地反映新的內(nèi)涵變化和創(chuàng)新特點(diǎn)。在計劃經(jīng)濟(jì)時期,農(nóng)村管理主要體現(xiàn)為自上而下的管理路徑。改革開放以來,特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后,農(nóng)村傳統(tǒng)的管理模式難以為繼,需要構(gòu)建國家意志與群眾自治相融合的鄉(xiāng)村治理體系,這也決定了自上而下和自下而上相結(jié)合的基層治理路徑。

從社會管理轉(zhuǎn)變到社會治理,是黨把握國家發(fā)展要求和時代潮流,主動推進(jìn)治理體系改革創(chuàng)新,以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的巨大沖擊(如經(jīng)濟(jì)組織多元化、社會思想多元化、職業(yè)選擇多元化)。在此背景下,黨的十七大提出,要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。黨的十八屆三中全會提出,創(chuàng)新社會治理體制,改進(jìn)社會治理方式。黨的十九大強(qiáng)調(diào),打造共建共治共享的社會治理格局。一系列的政策推進(jìn)清晰地表明,新時代鄉(xiāng)村治理體系是由黨、政府、社會組織和農(nóng)民群眾共同建設(shè)的,由自上而下的單向管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄拥碾p向治理,農(nóng)民群眾不再是單純的被管理者,而是鄉(xiāng)村治理的重要參與者。同時,新時代社會治理的根本目的是滿足人民多方面日益增長的需要,更好促進(jìn)人的全面發(fā)展以及全體人民共同富裕。因此,鄉(xiāng)村治理成果理應(yīng)由參與各方共同享有。

實現(xiàn)社會治理“共建、共治、共享”,體現(xiàn)了“共同富?！迸c“團(tuán)結(jié)奮斗”的新時代特征,前提是從“單向管理”“行政命令”的思想觀念,轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱倲埲帧薄半p向互動”的思維模式,關(guān)鍵在于地方領(lǐng)導(dǎo)和基層干部要準(zhǔn)確、全面地理解中央精神,不僅要認(rèn)真貫徹落實上級指示,而且要主動探索新模式新路徑。鄉(xiāng)村治理的具體路徑需要實踐創(chuàng)新,不能簡單地照抄或模仿他人。要根據(jù)各地農(nóng)村的實際情況,探索和尋找符合中央精神與農(nóng)民群眾樂意接受的契合點(diǎn),在大量基層實踐中找到可操作的路徑方式,形成“共建、共治、共享”的創(chuàng)新路徑。其中,共建是基礎(chǔ),共治是過程,共享是成果。共建的前提在于形成思想共識,共治的關(guān)鍵在于共同參與,共享的要點(diǎn)在于公平分享,唯此,才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“共建、共治、共享”格局。

三、我國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè),中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)提出了我國基層治理的總體要求。對照《意見》的目標(biāo)要求,目前我國鄉(xiāng)村治理水平還存在較大差距,深入剖析現(xiàn)實狀況及其背后原因,有助于扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

(一)現(xiàn)實差距:農(nóng)村治理存在明顯短板問題

黨中央對鄉(xiāng)村治理高度重視,為加快推進(jìn)基層治理體系建設(shè),提出了基層治理的指導(dǎo)思想、工作原則和主要目標(biāo),規(guī)定了具體任務(wù)及其時間要求?？蓮囊韵聨讉€方面通過對標(biāo)中央文件要求來分析具體存在的現(xiàn)實差距和主要問題。

第一,關(guān)于健全村(居)民自治機(jī)制方面,中央要求完善村民自治,在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,拓寬群眾反映意見和建議的渠道;聚焦群眾關(guān)心的民生實事和重要事項,定期開展民主協(xié)商;完善黨務(wù)、村(居)務(wù)、財務(wù)公開制度,及時公開權(quán)力事項,接受群眾監(jiān)督[6]。經(jīng)過掃黑除惡專項斗爭,在廣大農(nóng)村地區(qū),村級組織換屆選舉得到進(jìn)一步規(guī)范,村(居)“兩委”班子成員資格聯(lián)審機(jī)制得到全面落實,并取得了顯著社會成效。但在拓寬群眾參與村務(wù)管理等方面的進(jìn)展則不明顯,特別是村務(wù)、財務(wù)公開制度在不少農(nóng)村地區(qū)尚未認(rèn)真落實到位,甚至已發(fā)展成為村民自治制度建設(shè)中久拖未決的痼疾和障礙。這至少反映了兩個問題:一是部分農(nóng)村地區(qū)的“村民自治”退化為“村干部自治”,在一定程度上違背了村民自治的本意;二是由于村務(wù)、財務(wù)不公開,難以保證群眾利益不受損害,無法真正調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性。

第二,關(guān)于積極推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)方面,中央提出建設(shè)法治鄉(xiāng)村,堅持用法治思維引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理,嚴(yán)格依照法律法規(guī)和村規(guī)民約規(guī)范鄉(xiāng)村干部群眾的行為,使依法決策、依法辦事成為人們的習(xí)慣和自覺;健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解機(jī)制,暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道;全面推行村級重大事項決策“四議兩公開”制度,開展形式多樣的村級議事協(xié)商,組織村民就村公共事務(wù)、重大民生問題開展民主協(xié)商。然而,從農(nóng)村實際情況來看,不少行政村的民主管理制度不健全或沒有真正實施,群眾訴求表達(dá)渠道的暢通程度不足,部分村干部的法律意識不強(qiáng),仍然囿于過時的傳統(tǒng)觀念。一些村干部因偏重自身利益或重視農(nóng)村宗親關(guān)系而奉行“人情”“關(guān)系”的處事原則,與現(xiàn)代社會提倡的法治原則相抵觸。

第三,關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村思想道德建設(shè)方面,中央提出,要開展農(nóng)村道德建設(shè),培育和踐行社會主義核心價值觀;健全村(居)道德評議機(jī)制,開展道德模范評選表彰活動,注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)的重要作用;遏制各類陳規(guī)陋習(xí),抵制封建迷信活動;弘揚(yáng)崇德向善、扶危濟(jì)困、扶弱助殘等傳統(tǒng)美德,培育淳樸民風(fēng)。近年來,我國農(nóng)村道德建設(shè)取得了不少成效,但在部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在婚喪嫁娶大操大辦、高額彩禮、鋪張浪費(fèi)、講究排場、厚葬薄養(yǎng)等不良習(xí)俗。部分農(nóng)村居民不愿贍養(yǎng)老人,熱衷于陳規(guī)陋習(xí),一些行為甚至觸犯了國家法律法規(guī)。個別村干部只有收到錢才辦事,有些還借傳統(tǒng)風(fēng)俗名義收取群眾錢財。

(二)機(jī)制缺失:影響鄉(xiāng)村治理成效的重要原因

目前我國鄉(xiāng)村治理遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀況,其主要原因之一是社會治理機(jī)制尚不完善,其中主要存在兩種情況:或是現(xiàn)代治理機(jī)制尚未建立,或是雖然建有機(jī)制但未發(fā)揮作用。社會治理機(jī)制不完善是農(nóng)村社會出現(xiàn)某些“失序”狀態(tài)的深層次原因,這也在一定程度上凸顯新時代鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制建設(shè)的重大意義。

第一,就鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)而言,鄉(xiāng)村治理體系是一個龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,涉及組織、政法、宣傳、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)村振興、公安、司法等多個部門。從全國治理整體來看,需要從中央到地方緊密配合、無縫對接的機(jī)制,以及地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體推進(jìn)的工作機(jī)制,但由于在具體實踐過程中缺少專門的主抓和協(xié)調(diào)部門,導(dǎo)致很多工作推進(jìn)困難。相關(guān)國家文件指出,地方黨委應(yīng)該把鄉(xiāng)村治理擺在重要位置,納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃,開展鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)示范,及時研究解決工作中遇到的重大問題[7]。對此,雖然有的地區(qū)主動探索,積極實踐,并取得了不凡成就,但是更多地區(qū)還未形成具有實效的治理機(jī)制,有的地區(qū)以形式主義應(yīng)付上級,以致中央政策無法真正落實到基層并取得創(chuàng)新成果。例如,有些市、縣委書記只重視招商引資,不重視鄉(xiāng)村治理工作,認(rèn)為基層治理工作就是做表面文章和應(yīng)付上級檢查的“留痕工作”。

第二,從鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)治理單元——行政村的情況來看,行政村是農(nóng)民集中居住的最小行政單位,也是實施鄉(xiāng)村治理的主要空間載體。然而,現(xiàn)在不少行政村治理機(jī)制或不健全,或不能發(fā)揮應(yīng)有的作用和功能。例如,部分行政村的村民自治機(jī)制不完善,主要表現(xiàn)為村民群眾參與渠道和機(jī)會不足,沒有真正實施民主協(xié)商、民主決策、民主管理的自治機(jī)制。又如,不少行政村的公示制度流于形式,或村里沒有安置公示欄,或公示欄沒有多少實質(zhì)性內(nèi)容,造成村務(wù)、財務(wù)信息不公開、不透明,村民難以進(jìn)行有效的民主監(jiān)督,嚴(yán)重影響民眾參與村級事務(wù)的積極性和主動性。再如,基于村規(guī)民約的教育、監(jiān)督和獎懲制度不健全,不少行政村的村規(guī)民約流于形式,沒有發(fā)揮其應(yīng)有的教育、規(guī)勸、約束作用;許多行政村缺乏村干部工作制度,這是村級治理單元干部管理的重大疏漏。

(三)干部隊伍:鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵因素

地方干部、基層干部是加快我國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵因素。只有將全體干部塑造成為政治堅定、勇于擔(dān)當(dāng)、開拓進(jìn)取、業(yè)務(wù)精通、清廉自律的干部隊伍,才能真正實現(xiàn)涉及億萬農(nóng)民群眾根本利益的改革創(chuàng)新,完成鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這個歷史性艱巨任務(wù)。

第一,從地方政府層面來看,影響鄉(xiāng)村治理成效的主要原因既有客觀因素,也有主觀因素。客觀因素有:一是有些地方貫徹新發(fā)展理念不力,習(xí)慣于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式,不自覺地陷入“路徑依賴”,“穿新衣、走老路”現(xiàn)象較為普遍。二是近幾年新冠疫情加重了地方政府的負(fù)擔(dān),導(dǎo)致許多臨時性、突擊性任務(wù)增加,基層干部不堪重負(fù)。三是為應(yīng)對地方經(jīng)濟(jì)下滑風(fēng)險,地方政府不得不更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展,相對忽視鄉(xiāng)村治理。主觀因素有:一是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)涉及面廣,對于地方領(lǐng)導(dǎo)干部而言需要承擔(dān)一定的政治風(fēng)險和政治責(zé)任,對此,有些地方領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏改革的勇氣和決心。二是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨復(fù)雜情況,需要深入農(nóng)村基層調(diào)查研究,且往往經(jīng)過多年實踐探索才可能取得成功,不少地方領(lǐng)導(dǎo)心態(tài)浮躁,不愿為此投入大量精力。三是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)需要大量專業(yè)知識,涉及政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科理論,以及基層治理的經(jīng)驗積累,一些地方干部缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗積累,也不愿意請教專家學(xué)者,進(jìn)而影響地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的作用發(fā)揮。

第二,從村級組織層面來看,同樣存在影響鄉(xiāng)村治理成效的客觀因素和主觀因素?？陀^因素有:一是作為農(nóng)村基本行政單位,行政村缺乏充足的組織、財政、人力、信息等資源,不足以獨(dú)立完成制度創(chuàng)新任務(wù)。二是農(nóng)村社會中存在的一些傳統(tǒng)思想觀念和風(fēng)俗習(xí)慣,對現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理構(gòu)成了頑固性社會障礙。主觀因素有:一是村干部是特殊的干部群體,不同于公務(wù)員和事業(yè)編制人員,村干部可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他經(jīng)營活動,相對更容易受到市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。二是村干部“常常陷入政府行政事務(wù)、村莊公共事務(wù)以及家庭私人事務(wù)三類承擔(dān)著的角色沖突中。當(dāng)出現(xiàn)角色沖突時,他們可能會利用自身的權(quán)力、威望以及關(guān)系,攫取不正當(dāng)利益”[8]。三是在上級監(jiān)督和村民監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下,如果村干部不注重個人廉潔自律,不愿改變農(nóng)村傳統(tǒng)“人情”關(guān)系,很容易丟失“三公”原則。四是部分村干部的任職動機(jī)不純,追求個人利益的愿望比較強(qiáng)烈,這也是導(dǎo)致村干部腐敗的潛在因素,一旦時機(jī)成熟,潛在風(fēng)險就會轉(zhuǎn)化為腐敗現(xiàn)實。五是農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代文明傳播程度較低,過度攀比、重視情面、情緒沖動和缺乏主見等人性弱點(diǎn)表現(xiàn)得往往更加明顯,在相對封閉的社會氛圍中,分散的個人常常無力改變農(nóng)村社會風(fēng)氣。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的思考和建議

新時代鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是一個系統(tǒng)工程。從縱向來看,需要加強(qiáng)中央與地方、地方與基層之間的組織銜接、政策指導(dǎo)和督促檢查,形成有計劃、緊密型的工作關(guān)系。從橫向來看,需要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),從農(nóng)村社會內(nèi)部推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計,實施配套措施

中央社會工作部的成立是黨和國家統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)的重要舉措。這將從國家體制層面上加強(qiáng)和細(xì)化鄉(xiāng)村治理目標(biāo)和實施計劃。目前,其關(guān)鍵是構(gòu)建有效的推進(jìn)工作機(jī)制,重點(diǎn)是縣級及以下推進(jìn)機(jī)制。為避免地方機(jī)構(gòu)由上至下工作弱化現(xiàn)象,一要加強(qiáng)中央社會工作部的頂層設(shè)計和政策落地功能;二要組建由社會工作部牽頭的部門協(xié)調(diào)機(jī)制,增強(qiáng)農(nóng)村社會治理的多方面支撐;三要在縣級社會工作部層面廣泛吸納優(yōu)秀駐村第一書記、幫扶干部和省級先進(jìn)村黨組織書記等,指導(dǎo)基層社會工作人才隊伍建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村基層改革的創(chuàng)新力量。

(二)建立鄉(xiāng)村治理改革試點(diǎn)

為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作有效展開,要在省、市、縣各級設(shè)立改革試驗區(qū)(點(diǎn)),集中力量進(jìn)行鄉(xiāng)村治理探索實踐。一是鼓勵基層干部創(chuàng)新精神,免除改革實踐者的試錯成本,解決基層干部的后顧之憂;二是總結(jié)提煉鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗,為推廣運(yùn)用提供學(xué)習(xí)和經(jīng)驗借鑒;三是提供開放型鄉(xiāng)村治理平臺,吸引更多的有志改革者、研究者參與探索性實踐,發(fā)揮人民群眾參與改革的積極性;四是充分發(fā)揮專家學(xué)者的智囊作用,注意吸收專家學(xué)者加入改革試驗區(qū),梳理和提煉改革創(chuàng)新成果,創(chuàng)建符合新時代特征要求的治理機(jī)制和模式。

(三)加大村級后備干部培養(yǎng)力度

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化深入推進(jìn),農(nóng)村人才缺乏問題更加凸顯,農(nóng)村干部隊伍素質(zhì)亟待提升,需要從村干部來源結(jié)構(gòu)方面進(jìn)一步優(yōu)化人才隊伍建設(shè)?？h委組織部要統(tǒng)籌做好基層人才工作,既要加強(qiáng)外部人才引入,包括外出創(chuàng)業(yè)者返鄉(xiāng)、大學(xué)畢業(yè)生培養(yǎng)、選調(diào)生支援、復(fù)員軍人回鄉(xiāng)等,也要加強(qiáng)對村干部的教育培訓(xùn)和考察。例如,貴州省習(xí)水縣組織部對外出創(chuàng)業(yè)人員進(jìn)行常態(tài)化的定向聯(lián)系和考察,用制度選拔外出創(chuàng)業(yè)者返鄉(xiāng)擔(dān)任村干部。

(四)推廣農(nóng)村基層治理成功經(jīng)驗

近20年來,我國一些地方對農(nóng)村治理做了不少有益探索,如青縣模式、肅寧經(jīng)驗、中牟實踐等,這些經(jīng)驗的價值在于:堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)結(jié)合,并將之貫徹落實到農(nóng)村基層的改革實踐之中,形成了改革創(chuàng)新的制度性成果[9]。這些改革實踐在貫徹落實黨的路線方針過程中,結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和熱點(diǎn)問題,找到村民群眾十分關(guān)心和期待解決的問題,以此為突破口,創(chuàng)建了具有民主制度化、規(guī)范化、程序化的鄉(xiāng)村治理機(jī)制,不僅調(diào)動了農(nóng)民群眾的參與積極性,還為農(nóng)村治理制度建設(shè)的后來者提供了值得推廣的經(jīng)驗借鑒。

(五)規(guī)范村級干部工作管理制度

建立和規(guī)范行政村干部管理制度,是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要工作,也是有效開展鄉(xiāng)村治理的制度保障。一是嚴(yán)格村干部的廉潔紀(jì)律,通過制度厘清村干部的崗位職責(zé)和權(quán)力邊界;二是建立健全村干部工作制度、學(xué)習(xí)制度、會議制度、聯(lián)系群眾制度等,以制度建設(shè)規(guī)范村干部的工作方法;三是進(jìn)一步完善村務(wù)財務(wù)公開制度、監(jiān)督制度和巡查制度等,保證基層治理組織充分接受上級部門、村民群眾的監(jiān)督檢查;四是村黨組織發(fā)揮牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,充分發(fā)揮村干部、黨員和村民代表的作用,實行集體討論和決策機(jī)制,避免“一言堂”的工作作風(fēng)和工作方法。

(六)推進(jìn)農(nóng)村基層治理體制機(jī)制建設(shè)

推進(jìn)農(nóng)村基層治理體制機(jī)制建設(shè),一是健全行政村民主管理、民主決策和民主監(jiān)督機(jī)制,確定承接這種機(jī)制的主要載體和運(yùn)行模式,如河北省青縣村民代表會議常任制、河南省中牟縣家庭聯(lián)戶代表制。二是充分發(fā)揮基層黨組織的核心引領(lǐng)作用及其民主議事機(jī)制,要善于通過工作機(jī)制創(chuàng)新將黨組織的主張和決議轉(zhuǎn)化為村民群眾的自覺行動,增強(qiáng)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效。三是在構(gòu)建農(nóng)村治理體系和加強(qiáng)農(nóng)民組織化的基礎(chǔ)上,按照中央關(guān)于基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的要求,穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理各項工作。