淺論P(yáng)PP 改革如何“守正創(chuàng)新規(guī)范發(fā)展”

◎文/吳爽

一、PPP 改革的背景

近年來(lái)，PPP模式得到廣泛推廣和應(yīng)用，在牽引行政體制改革、財(cái)政體制改革和投融資體制改革方面取得一定成效。 但是，PPP模式也出現(xiàn)了一些問題，特別是一些地方政府為了積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目，未充分評(píng)估存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行上偏離初衷，PPP異變成政府變相舉債的方式，加劇地方政府財(cái)政壓力，形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；脫離本地實(shí)際“大干快上”，背離積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP項(xiàng)目的原則，造成項(xiàng)目停滯和前期投入損失； 政府推動(dòng)PPP運(yùn)行管理機(jī)制失靈，審核把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)管薄弱、延遲履行政府支出責(zé)任；部分項(xiàng)目在實(shí)施中偏離公共服務(wù)目標(biāo)， 造成財(cái)政資金浪費(fèi)、形成無(wú)效資產(chǎn)等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了違紀(jì)違法問題。

盡管PPP 模式對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義， 但其實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)隱患也顯而易見。 PPP 改革要把規(guī)范發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)放在突出位置， 分析管理模式和體制機(jī)制上存在的問題，建立起可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制和健全的監(jiān)管體系，才能扎實(shí)有序推進(jìn)PPP 的“守正創(chuàng)新、規(guī)范發(fā)展”。

二、PPP 現(xiàn)狀

（一）基本情況

截至2022 年11 月， 全國(guó)PPP 項(xiàng)目在庫(kù)數(shù)量10363個(gè)，總投資額為16.8 萬(wàn)億元；準(zhǔn)備庫(kù)項(xiàng)目1884 個(gè)，投資額2.8 萬(wàn)億元， 分別占入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量、 投資總額的18.2%、16.7%；執(zhí)行庫(kù)即已簽約項(xiàng)目8479 個(gè)，投資額14 萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量、投資總額的81.8%、83.3%，其中，開工建設(shè)項(xiàng)目6687 個(gè)，投資額11 萬(wàn)億元，分別占執(zhí)行庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量、執(zhí)行庫(kù)投資額的78.9%、78.6%，占入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量、投資總額的64.5%、65.5%。

（二）存在問題

通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期分析研判， 結(jié)合審計(jì)署在2023年6月26日向全國(guó)人大常委會(huì)作《關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中發(fā)現(xiàn)的問題，全面梳理PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.科學(xué)把握PPP 模式有欠缺，入庫(kù)審核不嚴(yán)格。 部分參與方未能把握PPP 實(shí)質(zhì)， 重融資輕產(chǎn)出、 重入庫(kù)輕運(yùn)營(yíng)，為規(guī)避財(cái)承10%紅線約束，滿足入庫(kù)條件，關(guān)聯(lián)無(wú)實(shí)質(zhì)性項(xiàng)目?jī)?nèi)容，出現(xiàn)夸大預(yù)期收入、調(diào)減財(cái)政支出責(zé)任以及政府部門虛構(gòu)財(cái)政財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

2.民營(yíng)企業(yè)占比不高。民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目投資規(guī)模普遍較小，多以地市縣項(xiàng)目為主，參與PPP 項(xiàng)目的積極性不高。

3.部分項(xiàng)目出現(xiàn)停滯和變更情況。由于前期規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、不到位，無(wú)法取得相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目入庫(kù)后遲遲未能開工建設(shè)，或進(jìn)度緩慢、或初設(shè)變化較大需要進(jìn)行調(diào)整變更，由此導(dǎo)致建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期拖后，形成增加財(cái)政支出責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

4.部分政府支出責(zé)任未及時(shí)足額履行。 一方面，受一般公共預(yù)算支出下降的影響， 出現(xiàn)未能按時(shí)足額支付政府支出責(zé)任的情況；另一方面，受突發(fā)應(yīng)急事件影響，部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度未達(dá)預(yù)期。 雖然已就應(yīng)付未付部分與社會(huì)資本方達(dá)成一致意見按實(shí)際進(jìn)度進(jìn)行撥付， 但仍存在形成隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

5.建設(shè)運(yùn)營(yíng)中存在突出問題。一是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容遠(yuǎn)超社會(huì)資本的能力，造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法保障項(xiàng)目的可持續(xù)性；二是出現(xiàn)政府方或當(dāng)?shù)貒?guó)企負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，不當(dāng)承擔(dān)了應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)； 三是部分項(xiàng)目未設(shè)定科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)，沒有與按效付費(fèi)結(jié)合起來(lái)，使部分項(xiàng)目監(jiān)管流于形式。

三、PPP 改革“守正創(chuàng)新、規(guī)范發(fā)展”的路徑

（一）守正創(chuàng)新，回歸本原

“守正”就是要守護(hù)PPP 改革的核心理念，只有把握PPP 改革發(fā)展的基本原則與核心價(jià)值，才能走對(duì)正確的開拓創(chuàng)新方向。 PPP 的基本目標(biāo)是圍繞公共服務(wù)，提升服務(wù)效率和水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)“運(yùn)營(yíng)”屬性，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，是發(fā)展PPP 的使命和出發(fā)點(diǎn)，也是衡量PPP 改革成功的核心標(biāo)準(zhǔn)。 在發(fā)展PPP 改革過程中，必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃，杜絕急功近利、脫離實(shí)際的行為，確保合理權(quán)益分配和約束條件，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本最優(yōu)目標(biāo)的統(tǒng)一。 同時(shí)，PPP 模式以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)，充分利用政府和市場(chǎng)資源，強(qiáng)調(diào)物有所值，不僅滿足社會(huì)資本需求，還優(yōu)化政府職能，確保社會(huì)公共利益的滿足。

“創(chuàng)新”是PPP 的改革與發(fā)展不斷受益于制度與技術(shù)的創(chuàng)新。 把握政府與市場(chǎng)的變化，深化公益與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的界定，確保PPP 真正應(yīng)用于公益項(xiàng)目，完善法律和政策框架并加強(qiáng)全流程監(jiān)管。 針對(duì)已實(shí)施的PPP 項(xiàng)目，及時(shí)對(duì)策略進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)復(fù)雜的實(shí)踐需求。 增強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持，出臺(tái)更多政策來(lái)鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與如污水、垃圾、高速公路等項(xiàng)目，并在某些情況下對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)置限制，從而提高民營(yíng)資本的積極性并拉動(dòng)投資。 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式， 通過PPP 結(jié)合其他新模式來(lái)促進(jìn)區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)探索如EOD、REITs 等模式，使項(xiàng)目權(quán)益能夠合規(guī)交易，釋放資產(chǎn)價(jià)值。 強(qiáng)化信息技術(shù)創(chuàng)新，利用人工智能和大數(shù)據(jù)提高PPP 項(xiàng)目的信息管理， 確保市場(chǎng)透明度，提高政府監(jiān)管效果。

（二）規(guī)范發(fā)展，穩(wěn)妥實(shí)施

1.壓實(shí)各方主體責(zé)任。 由于PPP 涉及領(lǐng)域廣，各部門相互間難以監(jiān)管、 政出多門、 互相掣肘的問題也客觀存在，因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管。 從短期看，可通過確定相對(duì)強(qiáng)力的主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)；從長(zhǎng)期看，要進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)公開，強(qiáng)化日常監(jiān)管作用。

2.強(qiáng)化預(yù)算管理，防止超財(cái)力上項(xiàng)目。 堅(jiān)持無(wú)預(yù)算不支出的原則，對(duì)于所實(shí)施項(xiàng)目必須納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，行業(yè)主管部門分年度納入預(yù)算管理、設(shè)定績(jī)效目標(biāo)；以財(cái)政承受能力論證作為一項(xiàng)硬性指標(biāo)，綜合考慮“三保”、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、還本付息等綜合因素，在有財(cái)力、有預(yù)算的情況下才能上項(xiàng)目。 同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制機(jī)制，加大政府履約誠(chéng)信力度，達(dá)到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)足額付費(fèi)。

3.穩(wěn)妥推進(jìn)存量項(xiàng)目。 梳理現(xiàn)有存量項(xiàng)目，一是對(duì)于符合規(guī)范要求的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目， 按照PPP 合同穩(wěn)步推進(jìn)， 隨時(shí)關(guān)注可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充和完善；二是對(duì)于尚未實(shí)施的項(xiàng)目，結(jié)合PPP改革方向和政策制定一系列措施， 規(guī)劃改革路徑和過渡期；三是存在問題的存量項(xiàng)目，特別是重大項(xiàng)目，要穩(wěn)中求進(jìn)、妥善處理，通過退庫(kù)、變更調(diào)整、置換等多種措施進(jìn)行整改，防范增加財(cái)政支出責(zé)任，引發(fā)新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.完善績(jī)效管理體系?？?jī)效管理在實(shí)踐中仍有進(jìn)一步完善的現(xiàn)實(shí)需求。PPP 涉及行業(yè)分為19 大類近百個(gè)小類，各行業(yè)涉及的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)必然存在差異。 從近年項(xiàng)目實(shí)踐看， 各領(lǐng)域組合的打包項(xiàng)目， 其績(jī)效管理更加復(fù)雜。 為此，政府各相關(guān)部門可以借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步出臺(tái)各行業(yè)的PPP 績(jī)效管理操作指引， 使PPP 項(xiàng)目按效付費(fèi)更有依據(jù)。 在績(jī)效考核中，要以定量與定性相結(jié)合，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)指標(biāo)權(quán)重，減少管理類指標(biāo)權(quán)重，同時(shí)考慮以建立模型的方式進(jìn)行科學(xué)考核。

綜上，堅(jiān)持“守正創(chuàng)新”是“規(guī)范發(fā)展”的必由之路，而真正規(guī)范的PPP，才能為政府和社會(huì)資本合作機(jī)制發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。 我們要貫徹落實(shí)好黨中央對(duì)PPP改革發(fā)展的定位，使PPP 改革更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的目標(biāo)。