“小村大債”之困

文/張馨予 陳袁

在一個(gè)節(jié)假日，馬學(xué)梅和一名當(dāng)村黨支部書記的親戚聚餐，注意到“村級(jí)債務(wù)”的概念。作為民盟寧夏回族自治區(qū)區(qū)委會(huì)參政議政處副處長(zhǎng)，馬學(xué)梅從2017 年至2022 年到上百個(gè)村莊參與扶貧工作，但之前未曾特別留意過(guò)這個(gè)問(wèn)題。

“小村大債”已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查，截至2019 年上半年，在全國(guó)70 萬(wàn)個(gè)行政村中，村級(jí)債務(wù)總額已達(dá)到9000億元，村級(jí)組織平均負(fù)債達(dá)130 萬(wàn)元。

村級(jí)債務(wù)分布范圍極廣，無(wú)論是在發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，被調(diào)研的村莊幾乎都有村級(jí)債務(wù)。抑制村級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)迫在眉睫。

幾十年前的舊債

周向前是中部某省的一位村黨支部副書記，在村子里工作了近15 年。在他的記憶中，村子一直都有負(fù)債。2020 年，根據(jù)周向前所在村的統(tǒng)計(jì)，其村級(jí)債務(wù)超過(guò)200 萬(wàn)元。這其中，有幾十萬(wàn)元是1990 年至2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅之間村集體形成的債務(wù)。

“原來(lái)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)重，不少農(nóng)戶無(wú)法上繳稅費(fèi)，只能是村集體為農(nóng)戶墊付稅費(fèi)，借款完成稅費(fèi)上繳任務(wù)。”周向前說(shuō)，此后，有一些農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況好了，就把錢還給了村集體，還有一些農(nóng)戶直到現(xiàn)在還沒(méi)有還上，因此債務(wù)延續(xù)至今。

在舊村級(jí)債務(wù)中，除了因收繳稅費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)，還有一部分是村集體為完成上級(jí)的經(jīng)濟(jì)考核任務(wù)而舉債興辦集體企業(yè)形成的。

華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃巖在2019 年曾到湖北省某村進(jìn)行了為期20 天的田野調(diào)查。該村曾在20 世紀(jì)90 年代接到上級(jí)要求，必須興辦桑樹(shù)基地等三個(gè)項(xiàng)目，但在投入大量資金后，三個(gè)項(xiàng)目?jī)H持續(xù)1 年時(shí)間就在1996年全部破產(chǎn)，并留下21 萬(wàn)余元的村級(jí)債務(wù)。

稅費(fèi)改革后，舊村級(jí)債務(wù)被“鎖定”，債務(wù)利息不再增長(zhǎng)，留著逐年化解，但有些村直到現(xiàn)在還在償還二三十年前的舊債。一位退休村干部曾在幾十年前借款給村集體，后來(lái)他罹患癌癥，缺錢醫(yī)治，但手中的白條始終沒(méi)有兌現(xiàn)，直到他去世，村集體欠他的債都沒(méi)有還清。

建設(shè)性債務(wù)是主要來(lái)源

周向前所在的村莊，村級(jí)債務(wù)更多還是來(lái)源于2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅之后形成的新村級(jí)債務(wù)。

走進(jìn)村口的仿古門廊，道路兩旁綠樹(shù)成蔭，曾經(jīng)雜草叢生的堰塘，經(jīng)過(guò)整治已經(jīng)成為點(diǎn)綴村莊的風(fēng)景，新建的村民廣場(chǎng)也是全鎮(zhèn)最大的。而整潔的村容和嶄新的樓房背后，是多年累積的村級(jí)債務(wù)。

多位專家表示，因村莊建設(shè)導(dǎo)致的建設(shè)性債務(wù)是新村級(jí)債務(wù)的主要來(lái)源，項(xiàng)目制則是新村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的制度背景。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家公共財(cái)政資源是以項(xiàng)目制為主要形式向農(nóng)村輸送的。但是，很多村莊沒(méi)有能力籌集相應(yīng)的配套資金，只能采取借債、欠款等方式，因而形成村級(jí)債務(wù)。

周向前所在的村莊從2006 年到2018 年陸續(xù)實(shí)施了通村公路硬化項(xiàng)目，目前硬化公路總公里數(shù)接近19 公里，總投資額達(dá)到600 萬(wàn)元左右。前些年，雖然提高了上級(jí)補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)，但總體計(jì)算下來(lái)，該村的通村公路硬化項(xiàng)目約有一半資金是村里配套的，因此形成了一定的村級(jí)債務(wù)。

還有一些村莊的建設(shè)項(xiàng)目是在經(jīng)過(guò)驗(yàn)收之后，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式獲得資金，因此前期需要村里墊資。浙江省麗水市縉云縣的黃碧街村，在2019 年開(kāi)展了小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，先后投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金3020 余萬(wàn)元，其中“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政資金支持204 萬(wàn)元，占比僅6.7%，其余的資金由村集體向村民籌建，導(dǎo)致大量債務(wù)產(chǎn)生。

在建設(shè)性債務(wù)之外，新村級(jí)債務(wù)中還有一種因集體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。

不過(guò)這類債務(wù)在村莊中并不普遍，多存在于長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)。浙江省麗水市的村莊就有這樣的例子。但麗水市諸多村莊的經(jīng)營(yíng)性負(fù)債體現(xiàn)為投資，具有一定的清償能力。2017 年，麗水市青田縣出資在平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建工業(yè)廠房，產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目首期投資1.47 億元。該產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目建成后每年可為青田縣的村集體經(jīng)濟(jì)增加收益上千萬(wàn)元。

但是，不是所有經(jīng)營(yíng)性債務(wù)都能獲得收益。當(dāng)村莊自身?xiàng)l件一般或是村集體經(jīng)營(yíng)能力有限，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)可能會(huì)成為難以填滿的窟窿。

“資源下鄉(xiāng)的一種異化結(jié)果”

在黃巖看來(lái)，如果說(shuō)舊村級(jí)負(fù)債是一種資源擠壓型負(fù)債，新村級(jí)負(fù)債則是一種資源輸入型負(fù)債，是資源下鄉(xiāng)的一種異化結(jié)果，問(wèn)題在于資源落地的操作方式。

現(xiàn)在的一些“差村”，是因?yàn)樗麄兂袚?dān)了地方的示范任務(wù)，包括旅游開(kāi)發(fā)、人居環(huán)境整治等，他們必須要推進(jìn)政策硬性要求的建設(shè)項(xiàng)目。其中，有一些工程是不那么必要的，“都是因?yàn)楦阈问街髁x工程欠了債”。

湖北省某村是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村莊，共有村民1400 余人，約一半村民常年外出務(wù)工，空心化嚴(yán)重。這樣一個(gè)村莊，截至2019 年底的負(fù)債高達(dá)270 萬(wàn)元，最主要的原因是村辦公大樓建設(shè)及其周邊環(huán)境整治。因?yàn)樵摯遛k公大樓不僅承載著公共辦公職能，而且在一定程度上是看得見(jiàn)的“亮點(diǎn)”，是“需要的成績(jī)”。

政績(jī)工程下的利益合謀，是新村級(jí)債務(wù)形成的內(nèi)在動(dòng)力?！跋锣l(xiāng)工程是一塊‘肥肉’，有各種利益主體參與到這些項(xiàng)目的建設(shè)中，政府要政績(jī)，村集體要面子，村干部要成績(jī)?！庇袑＜冶硎?。

對(duì)于新村級(jí)債務(wù)的形成，南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員王麗惠說(shuō)，堰塘、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)乎村民對(duì)村干部的評(píng)價(jià)，關(guān)乎村干部是否能夠連任，也是村干部在任期間有所作為的體現(xiàn)，因而，某些村干部即使借債也必須推進(jìn)。另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也有相當(dāng)一部分并非不合理的“臉面工程”，而是必要的村莊建設(shè)，因此，某些村干部抱著“要么不建，要建就要建好”的想法去建設(shè)，所以支出常超出預(yù)算。

債務(wù)化解之難

如今，對(duì)于存在村級(jí)欠債的村莊，化解債務(wù)已經(jīng)成為頭等大事，但并不容易。截至2019 年底，除江浙滬、珠三角地區(qū)外，全國(guó)很多村子的集體經(jīng)濟(jì)年收入仍不超過(guò)10 萬(wàn)元。

周向前所在村子的村集體年收入就不超過(guò)10 萬(wàn)元，對(duì)于償還村級(jí)債務(wù)作用輕微。前幾年，該村有一大部分債務(wù)得到化解，主要靠地方政府征收該村集體土地得到的收入。

很多村子都像周向前所在的村子一樣，通過(guò)“跑項(xiàng)目”尋找外部資金化解村級(jí)債務(wù)。

“項(xiàng)目資源越多的村，村干部聲望越高，越容易得到上級(jí)政府的認(rèn)可，能爭(zhēng)取到更多項(xiàng)目，且項(xiàng)目越多的村，村莊建設(shè)越好，上級(jí)政府也越認(rèn)為村干部能做事，項(xiàng)目批給這樣的村，也更放心，因而債務(wù)可以持續(xù)化解；而資源少、建設(shè)少的村越來(lái)越缺項(xiàng)目資金，村莊建設(shè)越發(fā)停滯，債務(wù)也無(wú)法化解?！敝芟蚯罢f(shuō)。

“小村大債”的化解難題已經(jīng)引起各方關(guān)注。

2023 年1 月，浙江省麗水市委組織部和麗水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)《村級(jí)債務(wù)化解工作指引（試行）》，其中指出對(duì)負(fù)債100 萬(wàn)元以上的村，由縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包村化解債務(wù)，逐村制定方案。

除此之外，多位專家提到，村一級(jí)項(xiàng)目施工的方式還可以優(yōu)化，以避免村級(jí)債務(wù)的產(chǎn)生。

北京市平谷區(qū)羅營(yíng)鎮(zhèn)正在探索村民自施項(xiàng)目，部分工程從項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收到建成維護(hù)，全程由村民共同參與，工程成本顯著降低。而中部某省一些地方的項(xiàng)目制度也在變化，以前項(xiàng)目資金是直接撥到村里，現(xiàn)在則是60 萬(wàn)元以下項(xiàng)目鎮(zhèn)里招投標(biāo)，60 萬(wàn)元以上項(xiàng)目縣里招投標(biāo)，把項(xiàng)目資金直接打給施工方，村級(jí)欠債的空間也就越來(lái)越小。