黑龍江省地方政府債務(wù)的問題及對(duì)策研究

賈存惠

摘? ?要：地方政府為保證正常提供政府服務(wù)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，對(duì)使用資金的需求較為迫切。黑龍江省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在財(cái)政事權(quán)不對(duì)等、政府收支不平衡、債務(wù)結(jié)構(gòu)不均、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全等問題，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。針對(duì)以上問題，需要從完善與財(cái)權(quán)事權(quán)相配的分配機(jī)制、鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新和債務(wù)置換、提高財(cái)政資金運(yùn)行效率、健全地方債務(wù)預(yù)警機(jī)制等方面加以調(diào)整。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；現(xiàn)狀；問題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F812.5? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）17-0103-03

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范地方政府舉債行為，加快存量債務(wù)置換和清理，提高債務(wù)資金使用效率，盤活地方政府債務(wù)存量資金是一直以來中央政府不斷追求并完善的地方政府債務(wù)管理目標(biāo)和發(fā)展方向。縱觀我國地方政府債務(wù)發(fā)展歷程，融資成本過高、債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張形勢(shì)明顯逐漸成為地方債務(wù)的外顯特征。黑龍江省受經(jīng)濟(jì)狀況、區(qū)位條件、財(cái)政管理等因素影響，對(duì)財(cái)政資金需求較大，地方財(cái)政本身困難，這就造成舉債力度較大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)溢出等突出問題，與其他地區(qū)相比還存在著債務(wù)管理水平和債務(wù)資金配置效率較低的問題。妥善化解地方政府債務(wù)問題，需要對(duì)融資成本、融資規(guī)模等進(jìn)行有效約束，有序?qū)嵤﹤鶆?wù)置換和重組。

一、現(xiàn)狀分析

經(jīng)過2014年政企債務(wù)分離，2015年預(yù)算法正式實(shí)施，伴隨著專項(xiàng)債券的推出，出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議等新型隱性舉債方式不斷出現(xiàn)。2017年非標(biāo)融資全面清查，經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，基建支撐的功能再次凸顯，受制于金融去杠桿的影響，地方政府融資平臺(tái)面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。2020年上半年黑龍江省的PPP項(xiàng)目投資總額達(dá)到1 145億元，落地率達(dá)到74%，水平較高，但存在以傳統(tǒng)項(xiàng)目替代占用PPP項(xiàng)目資金的問題等。地方政府債務(wù)重?fù)?dān)表現(xiàn)在負(fù)擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)民生保障等關(guān)鍵項(xiàng)目中，地方政府債務(wù)開始從融資平臺(tái)吸納資金轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕碌膫鶆?wù)擴(kuò)張，如政府引導(dǎo)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目等手段獲取的隱性債務(wù)。

在2014年10月《預(yù)算法》修訂結(jié)束后明確規(guī)定只有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府能以發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)，并對(duì)地方政府債務(wù)的用途、規(guī)模、償還計(jì)劃等做出要求。而黑龍江省政府債務(wù)余額2014—2018年分別為2 802億元、3 065.45億元、3 120.20億元、3 454.57億元和4 116.50億元，總量規(guī)模緩慢增長(zhǎng)。從負(fù)債率看，黑龍江省在2014—2016年間都在逐年增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)速度緩慢，2016年負(fù)債率同比增長(zhǎng)0.01%，說明債務(wù)總量得到適當(dāng)?shù)目刂??？傮w來看，黑龍江省政府的負(fù)債率逐年升高，但債務(wù)存量占據(jù)現(xiàn)有財(cái)政較大空間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶有較大債務(wù)負(fù)擔(dān)，對(duì)未來的債務(wù)新增有所阻礙，現(xiàn)有債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正負(fù)影響有待進(jìn)一步考量，并且由于債務(wù)規(guī)模不斷上升，短期內(nèi)不能扭轉(zhuǎn)，地方政府的償債壓力進(jìn)一步加重。

二、存在的問題

（一）財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等

財(cái)政權(quán)力下放過程中，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)基底發(fā)展不平衡，部門之間預(yù)算不協(xié)調(diào)等原因使得持續(xù)存在地方政府財(cái)政赤字等問題。第一是地方政府資金不規(guī)范使用導(dǎo)致政府在關(guān)注亟須解決的民生問題時(shí)會(huì)資金困難，暫時(shí)的借債不能解決問題。第二是政府向銀行、企業(yè)借債，而政府間轉(zhuǎn)移支付的“公共池”機(jī)制凸顯了地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)問題，但也進(jìn)一步造成地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。要求地方政府在做好“六穩(wěn)”前提下，追求“六?！?，這對(duì)地方政府的資金使用、資源調(diào)配等能力提出考驗(yàn)。特別是基層政府，財(cái)政力量在保證社會(huì)基層公共服務(wù)支出需求之后，還要求有能力處理突發(fā)事件，而面對(duì)黑龍江省的人才外流，養(yǎng)老基數(shù)增大，社會(huì)保障體系的脆弱使得財(cái)政支出壓力越來越大。

（二）政府收支不平衡

政府舉借地方債的直接原因是政府收支不對(duì)等。當(dāng)支出大于收入，出現(xiàn)財(cái)政赤字，地方政府可以通過上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和舉借債務(wù)方式實(shí)現(xiàn)資金進(jìn)出平衡。由表2可以得到，近年來黑龍江省地方財(cái)政的支出遠(yuǎn)大于收入，并且通過分析數(shù)據(jù)，支出資金主要依賴中央的轉(zhuǎn)移支付。要解決地方債務(wù)過重問題，除了輔助地方政府給予轉(zhuǎn)移支付，還要地方政府提高自身的財(cái)政收入。但《預(yù)算法》限制政府借債融資，導(dǎo)致政府融資渠道較少，融資方式不靈活。地方政府在財(cái)政收入方面渠道單一、收入較少。支出上，剛性的公共支出遠(yuǎn)超地方財(cái)政收入，而黑龍江省社會(huì)保障支出較大，支出結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致收支缺口過大。黑龍江省在養(yǎng)老金的全國發(fā)放方面，已經(jīng)出現(xiàn)虧空。

（三）債務(wù)結(jié)構(gòu)不均

地方政府主要通過政府設(shè)置的各類融資平臺(tái)進(jìn)行融資。融資平臺(tái)的債務(wù)主要特點(diǎn)是債務(wù)規(guī)模大、存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、公益類項(xiàng)目較多。融資平臺(tái)的公益項(xiàng)目以基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)保障等社會(huì)急需公共服務(wù)為主。對(duì)于黑龍江省來講，下崗失業(yè)、地方金融秩序混亂等問題都需要省內(nèi)投入財(cái)政資金幫助解決。而公益性債務(wù)回報(bào)緩慢、資金回報(bào)效率低的特質(zhì)使得在進(jìn)行項(xiàng)目投資時(shí)發(fā)生資金斷流的可能性較高。較為集中的償債時(shí)間導(dǎo)致當(dāng)年還債本息擠占財(cái)政收入較大，再加上黑龍江省本身較弱的償債能力使其陷入“借新債還舊債”的收支惡性循環(huán)。而宏觀經(jīng)濟(jì)背景下經(jīng)濟(jì)杠桿率較高導(dǎo)致債務(wù)違約隱性風(fēng)險(xiǎn)加劇，地方政府未來償本還息壓力進(jìn)一步加劇。

（四）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全

地方債務(wù)本身缺少有效規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。截至目前，沒有專門的部門對(duì)地方債進(jìn)行監(jiān)督管控。一方面，地方債相關(guān)信息不透明阻滯了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)未知，而在考慮建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的時(shí)候，涉及因素較多，國內(nèi)外使用的指標(biāo)不同，國內(nèi)建立預(yù)警體系缺少參考，也就缺少合適的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系。另一方面，中央政府對(duì)地方債務(wù)涉及的立法較少，導(dǎo)致地方政府對(duì)待債務(wù)信息公開態(tài)度也較為消極。法律對(duì)地方債務(wù)的約束較少也反向?qū)е碌胤絺鶆?wù)規(guī)模不可控，風(fēng)險(xiǎn)巨大。從政府信息公開角度看，地方政府對(duì)債務(wù)的計(jì)量與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)口徑不統(tǒng)一，信息公開體系不完善，地方債問題得不到警示。

三、對(duì)策建議

（一）完善事權(quán)財(cái)權(quán)相適應(yīng)的分配機(jī)制

首先，分散和擴(kuò)大地方政府在財(cái)政稅收方面的自主權(quán)，即通過合理評(píng)估后分配給地方政府相匹配的稅收管理權(quán)限，并對(duì)事權(quán)的分配進(jìn)行合理評(píng)估。其次，完善地方稅體系，適度增加新的稅種，使已有的地方稅種發(fā)揮出潛力助力地方稅收。最后，地方政府在進(jìn)行收費(fèi)管理時(shí)，通過建設(shè)有效規(guī)范的收支體系，避免亂收費(fèi)與過重收費(fèi)，政府在使用財(cái)政資金時(shí)通過事前事中事后的使用監(jiān)督與效率評(píng)價(jià)，將財(cái)政支出項(xiàng)目資金進(jìn)行有效使用，并通過宏微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整、供應(yīng)鏈延伸和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行重點(diǎn)支持，嚴(yán)格處置偷稅、漏稅企業(yè)，樹立良好稅治形象。

（二）鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新和債務(wù)置換

通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品盤活閑置資金，與債務(wù)進(jìn)行靈活置換。使用創(chuàng)新金融產(chǎn)品給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持是一種有效的增加財(cái)政收入手段?？梢愿鶕?jù)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)金融政策，結(jié)合黑龍江省內(nèi)的債務(wù)條件與金融環(huán)境，制定相關(guān)金融政策，但也要制定相關(guān)的約束政策，防止金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。通過參考其他地區(qū)的做法，考慮通過置換政府債務(wù)實(shí)現(xiàn)債務(wù)重組和資產(chǎn)的證券化，需要金融部門根據(jù)黑龍江省實(shí)際情況，結(jié)合財(cái)政部門基礎(chǔ)，創(chuàng)新已有金融產(chǎn)品，并對(duì)現(xiàn)有的準(zhǔn)備金份額合理管理，以增強(qiáng)黑龍江省應(yīng)對(duì)金融波動(dòng)的能力。而債務(wù)置換在一定程度上會(huì)延緩地方政府清償債務(wù)的集中性約束，使銀行壞賬、不良貸款風(fēng)險(xiǎn)下降，社會(huì)資金流動(dòng)形成良性循環(huán)。

（三）提高財(cái)政資金運(yùn)行效率

要使財(cái)政運(yùn)行處于高效率狀態(tài)，首先是建立有效財(cái)政資金的使用監(jiān)督機(jī)制的要避免使用“借新還舊”“債務(wù)置換”等暫時(shí)手段壓制風(fēng)險(xiǎn)，就要?jiǎng)?chuàng)新開發(fā)資金使用新模式，提高資金使用效率，在資金靈活運(yùn)轉(zhuǎn)條件下清償一定規(guī)模的存量債務(wù)，形成資金使用—風(fēng)險(xiǎn)防控循環(huán)的債務(wù)償還機(jī)制。資金的有效配置需要政府各部門進(jìn)行配合，對(duì)資金的使用預(yù)期進(jìn)行合規(guī)計(jì)劃和實(shí)際使用，進(jìn)行詳細(xì)的用途說明與嚴(yán)格的出入庫審查。其次是保持財(cái)政運(yùn)行處于動(dòng)態(tài)的高效率狀態(tài)，要求地方政府依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行判斷，結(jié)合經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（四）健全地方債務(wù)預(yù)警機(jī)制

健全地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，首先要健全地方信息系統(tǒng)。地方債信息的公布需要政府相關(guān)行政規(guī)定與國家法律法規(guī)相結(jié)合，地方政府對(duì)自身總債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)的具體信息包括規(guī)模、種類、償還時(shí)間等有詳細(xì)了解，可在此基礎(chǔ)上建立跨部門連接網(wǎng)絡(luò)。并進(jìn)一步提出相對(duì)應(yīng)的限制措施，防范地方債務(wù)無限制擴(kuò)大，通過行政法規(guī)對(duì)地方債務(wù)做進(jìn)一步約束。比如在發(fā)行債券時(shí)要求具備完整、嚴(yán)格的申報(bào)制度，以及對(duì)發(fā)行債券的必要性和具體規(guī)模進(jìn)行核實(shí)及量化等前端措施。在債務(wù)資金試用期間，建立使用評(píng)估制度，對(duì)資金的使用進(jìn)行全過程的監(jiān)督與責(zé)任考核。在債務(wù)待償期間，通過地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制對(duì)各種地方債的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和考核，并對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行等級(jí)評(píng)分。由事前合理性評(píng)估系統(tǒng)、資金全程監(jiān)督系統(tǒng)與債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)相互配合，對(duì)地方政府借債進(jìn)行科學(xué)、有效的使用評(píng)估，能夠有效降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、緩解地方財(cái)政壓力。

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Research on the Problems and Countermeasures of Local Government Debt in Heilongjiang Province

Jia Cunhui

（Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： Local governments urgently need to use funds to ensure the normal provision of government services and promote sustainable economic development in the region. In the economic development of Heilongjiang Province， there are problems such as unequal fiscal powers， imbalanced government revenue and expenditure， uneven debt structure， and inadequate risk warning mechanisms， which have led to a large scale of local debt and high debt risks. In response to the above issues， adjustments need to be made from aspects such as improving the allocation mechanism that matches financial rights and powers， encouraging financial product innovation and debt replacement， improving the efficiency of fiscal fund operation， and improving local debt warning mechanisms.

Key words： local government debt; current situation; problem; countermeasure suggestions

[責(zé)任編輯? ?文? ?欣]