零基預(yù)算在事業(yè)單位推行的探討

丁雪含

摘? ?要：隨著政府會計制度的實施，事業(yè)單位著力推行零基預(yù)算對于破解傳統(tǒng)預(yù)算局限性、深化財政預(yù)算制度改革以及加快建立科學(xué)合理的現(xiàn)代化財政預(yù)算管理體系有著重要意義。零基預(yù)算作為一種特殊的財政預(yù)算編制方法，相較傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法而言具有無可比擬的優(yōu)勢。通過對零基預(yù)算基本特征及與傳統(tǒng)預(yù)算編制區(qū)別的深刻分析，探討行政事業(yè)單位推行零基預(yù)算方式的核心價值，重點分析其推行實施過程中面臨的困難和問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：零基預(yù)算；預(yù)算編制；事業(yè)單位；相關(guān)對策

中圖分類號：Ｆ８１２.３? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0093-03

引言

2021年3月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，強調(diào)要進一步深化預(yù)算管理制度改革，嚴格預(yù)算編制管理，增強財政預(yù)算完整性。因此，加強并改進行政、事業(yè)單位預(yù)算管理，優(yōu)化政府預(yù)算編制成為各省市財務(wù)部門的一項重要任務(wù)[1]。同年，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于甘肅省省級部門實施零基預(yù)算管理工作方案的通知》，提出要通過實施零基預(yù)算管理，引導(dǎo)部門科學(xué)申報編制預(yù)算，促進預(yù)算管理提質(zhì)增效，切實增強財政資金和政策的指向性。顯然，通過規(guī)范落實零基預(yù)算管理體系、科學(xué)完善地建立財政預(yù)算制度，以強化主體部門全口徑預(yù)算管理，提升財政資金預(yù)算統(tǒng)籌能力和資源配置效率，進而建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理生態(tài)體系，成為了各級政府部門的共識，也是做好高質(zhì)量發(fā)展特色社會主義經(jīng)濟的重要財務(wù)制度保障[2，3]。

一、零基預(yù)算的主要特征

零基預(yù)算的主要特征在于其所有的預(yù)算支出均建立在“零”的基礎(chǔ)之上，不再與過去已產(chǎn)生的經(jīng)濟活動或財務(wù)預(yù)算支出相關(guān)聯(lián)，而是基于本年度各項實際費用情況進行科學(xué)、規(guī)范、透明地審議編制，該方式打破了固有基數(shù)概念和支出固化格局，統(tǒng)籌考慮了財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等因素，是一種更為科學(xué)、客觀合理的預(yù)算編制方式[4]。

零基預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比，在較多的核心內(nèi)容上存在一定區(qū)別，一是預(yù)算基礎(chǔ)。零基預(yù)算的編制嚴格強調(diào)“零”的基礎(chǔ)，而傳統(tǒng)預(yù)算則須使用已經(jīng)產(chǎn)生的決算數(shù)據(jù)進行編制，是基于一定數(shù)據(jù)而進行的。二是預(yù)算內(nèi)容不同。零基預(yù)算需要綜合預(yù)測項目本身的總量，傳統(tǒng)預(yù)算著重預(yù)測新增的業(yè)務(wù)量水平。三是預(yù)算著重點不同。零基預(yù)算著重于對預(yù)算項目本身的綜合性分析，傳統(tǒng)預(yù)算著重于預(yù)算金額的增減變化的分析[5]。四是對新舊業(yè)務(wù)的處理不同。不管新發(fā)生的業(yè)務(wù)，還是以往舊業(yè)務(wù)，零基預(yù)算都要考慮其對預(yù)算金額的影響，傳統(tǒng)預(yù)算則只考慮新業(yè)務(wù)的增加量和舊業(yè)務(wù)的減少數(shù)對預(yù)算項目的影響。

二、事業(yè)單位實施零基預(yù)算的必要性

（一）優(yōu)化預(yù)算編制，提高資金使用透明度

國家財政資金的使用要做到公開透明。事業(yè)單位通過運用零基預(yù)算的編制方法，從領(lǐng)導(dǎo)層到具體的項目主管部門，再到財務(wù)部門，財政資金的流動更加公開透明。同時，應(yīng)用零基預(yù)算還能保證項目預(yù)算的編制更加科學(xué)精細，項目支出更加透明[6]。

（二）優(yōu)化業(yè)務(wù)開展的針對性和提高預(yù)算編制的實效性

事業(yè)單位的公益性和特殊性代表其發(fā)展有著明確的方向和目標，方向更面向于廣泛的社會群體，在時間上更注重長、中、短期不同階段的規(guī)劃，目標則更加有計劃、分步驟，強調(diào)整體性的績效目標。因此，零基預(yù)算以其獨特的優(yōu)勢，能夠為事業(yè)單位廣泛開展針對性的業(yè)務(wù)活動提供科學(xué)有效的預(yù)算管理模式，同時也能為其績效目標的發(fā)展提供一種高效的編制工具。

（三）優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益

零基預(yù)算管理通過綜合分析預(yù)算項目本身優(yōu)劣利弊以及對預(yù)算項目金額的測算，能夠很大程度地增加事業(yè)單位發(fā)展優(yōu)質(zhì)項目的比例，乃至壓減甚至取消無效的項目，資金用于亟待的項目，實現(xiàn)資源的更優(yōu)配置和資金使用效率更高，進一步優(yōu)化事業(yè)單位發(fā)展的公益屬性和內(nèi)在動力[7]。

（四）有利于進行成本效益分析，深化財政預(yù)算制度改革

政府會計制度實施引入了成本效益理念[8]，零基預(yù)算的推動能更好地對項目的成本效益水平進行分析，提高單位的自我存在價值。從長期來看，在現(xiàn)代化財政體制發(fā)展態(tài)勢下，實施零基預(yù)算能夠?qū)︻A(yù)算編制中存在的問題進行總結(jié)和優(yōu)化，結(jié)合相關(guān)單位實行的經(jīng)驗，進一步深化財政預(yù)算體制的創(chuàng)新，進而總結(jié)出一套高效合理的預(yù)算編制體系。

三、在事業(yè)單位推行零基預(yù)算的難點

（一）財務(wù)人員的重視和理解不夠

長期以來，各事業(yè)單位的財務(wù)人員的固化思維，已經(jīng)習(xí)慣了用增量預(yù)算法的預(yù)算編制方法，也認為預(yù)算就是申請更多的財政資金，只要預(yù)算收入高于上年，預(yù)算工作就完成得挺好，對零基預(yù)算的編制方法存在抵觸心理。對于推行零基預(yù)算的，還只停留在意識觀念上，并未真正運用于具體預(yù)算編制過程中，加之部分事業(yè)單位財務(wù)人員并非財會專業(yè)出身，業(yè)務(wù)水平有限，對零基預(yù)算的理解和操作還有待提高，使得零基預(yù)算的運用流于形式，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高。

（二）預(yù)算編制過程中存在的難點

目前，零基預(yù)算在事業(yè)單位中進行有效的推行應(yīng)用尚存在多方面的問題，首當其沖是項目的選擇次序問題，項目的先后安排旨在最大化項目的整體收益或者更好地服務(wù)社會生活。因此，基于具體的業(yè)務(wù)操作層面來講，一是預(yù)算支出缺乏統(tǒng)一的標準[9]。當前，由于政府會計實行的“雙基礎(chǔ)”“雙分錄”“雙報告”，各事業(yè)單位千差萬別，涉及領(lǐng)域標準不一，使得各單位部門在編制零基預(yù)算時沒有可參照的統(tǒng)一的預(yù)算支出標準，進而難以持續(xù)性推行零基預(yù)算管理中的各項要求。二是責(zé)任歸口與任務(wù)劃分不明朗。在零基預(yù)算編制過程中，由于是以零為基礎(chǔ)，所以預(yù)算編制需要各部門大量的數(shù)據(jù)來源，需要經(jīng)過充分的可行性論證。然而由于各部門之間的責(zé)任不明確，以及各部門在預(yù)算編制過程中扮演的角色等不清晰，這在一定程度影響了零基預(yù)算的實施。三是預(yù)算編制的數(shù)據(jù)真實性、可靠性和科學(xué)性較差。預(yù)算編制的數(shù)據(jù)來源于不同領(lǐng)域不同部門的獨自核定，由于其不同事業(yè)單位在定位、職能和目標性質(zhì)上的差別，預(yù)算編制的數(shù)據(jù)也參差不齊，一方面在單位內(nèi)部進行核定收入和支出時會產(chǎn)生一定影響，另一方面對于財政部門進行分析和處理上報的數(shù)據(jù)時也造成了一定的困難，很大程度上影響了零基預(yù)算編制的良性發(fā)展。

（三）預(yù)算績效管理體系不健全

零基預(yù)算的編制成功與否與績效目標的編制息息相關(guān)，伴隨著我國預(yù)算績效管理體系的逐步構(gòu)建，針對項目預(yù)算經(jīng)費的績效目標編制也逐漸成為了事業(yè)單位規(guī)劃發(fā)展的重要角色，績效目標無疑需要與單位的發(fā)展建設(shè)相適應(yīng)，同時具備一定的可操作性。盡管如此，有些事業(yè)單位現(xiàn)在依舊還未理解績效管理的內(nèi)涵和導(dǎo)向性，對于績效目標的編制管理未曾提升至應(yīng)有的高度，對于零基預(yù)算和績效管理的理論認識還存在一定的滯后性、不成熟，因而導(dǎo)致零基預(yù)算編制的實操性不強，目標不明確，造成預(yù)算編制的效果欠佳，也造成預(yù)算資金的浪費，也不利于事業(yè)單位公共服務(wù)職能的發(fā)揮和本單位健康良性的發(fā)展[10]。

（四）預(yù)算編報信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

由于零基預(yù)算在收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)階段的工作量繁重，僅靠簡單的人工提取數(shù)據(jù)、統(tǒng)計難免會出現(xiàn)偏差，從而會影響零基預(yù)算編制的真實準確。目前，地方政府采購信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、國庫集中支付核算、賬務(wù)處理、部門預(yù)決算、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)等各類軟件繁多，各系統(tǒng)相互之間銜接性不強，缺乏一套集中統(tǒng)一的信息系統(tǒng)的支撐，能對大量冗雜的數(shù)據(jù)進行集中管理，匯總?cè)?shù)、精準填報，分析決策。

四、在事業(yè)單位推行零基預(yù)算相關(guān)對策

（一）強化培養(yǎng)專業(yè)的零基預(yù)算編制人才隊伍

一是從社會的層面加強零基預(yù)算編制的專業(yè)人員的建設(shè)與培養(yǎng)。在各事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)人員是其培養(yǎng)的首要對象，通過對財務(wù)人員及相關(guān)人員的專業(yè)化培訓(xùn)與指導(dǎo)，逐步提高事業(yè)單位對零基預(yù)算的認識水平與預(yù)算編制能力，由知識理論到推行實踐、由政策規(guī)章制度到實際編制應(yīng)用均需要較為強大的零基預(yù)算人員保障。二是從單位內(nèi)部層面強化預(yù)算編制聯(lián)系員的先鋒作用，專門負責(zé)對單位基本情況、人員數(shù)量、車輛情況，日常公用等預(yù)算編制的基本數(shù)據(jù)情況進行統(tǒng)計，深層次地對部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)進行調(diào)查、統(tǒng)計、更新并歸納上報，能夠時刻與單位的預(yù)算編制系統(tǒng)保持良好的互動溝通。

（二）建立健全科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系

科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系建設(shè)需要從三個主要方面著手推進：一是構(gòu)建科學(xué)完備的收入體系制度，包括一般公共預(yù)算財政撥款收入、政府性基金預(yù)算財政撥款收入、事業(yè)收入、上級補助收入、經(jīng)營收入以及其他功能專項收入等。二是從實際情況出發(fā)構(gòu)建基于省級范圍內(nèi)的支出體系制度。包括一般公共服務(wù)支出、社會保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出、住房保障支出等。特別地，一般公共服務(wù)支出下面再分基本支出和項目支出，而項目支出則根據(jù)各單位實際情況的不同，需要對項目資金的性質(zhì)、來源及去向、定期定額等指標做出更為明確的要求。三是統(tǒng)籌建設(shè)科學(xué)完備的預(yù)算項目庫系統(tǒng)。首先，部署項目庫實施項目內(nèi)容納管章程，僅有通過項目庫納管的項目內(nèi)容才可被列入預(yù)算條目，同時，入庫項目需滿足合規(guī)的立項要求，對于項目的立項、實施階段與技術(shù)方案、內(nèi)容及績效目標等都有著嚴格的閉環(huán)管控。所有項目都可在高度透明化的項目管理流程和明確的績效目標體系下保障運行。其次，在保障基本民生的項目優(yōu)先后，繼續(xù)根據(jù)績效評價分值高低保障項目，構(gòu)建多層次、多維度的分類體系，最后預(yù)留一定經(jīng)費的預(yù)備費，用于解決緊急、難以預(yù)計的困難，如為應(yīng)對突如其來的新冠疫情防控需要，各級醫(yī)院用于核酸檢測的支出，社區(qū)等基層用于疫情防控購買口罩、消毒液、防護服以及印發(fā)防疫資料的費用，民政部門采購生活物資的經(jīng)費等。

（三）創(chuàng)建預(yù)算績效評價與長效監(jiān)督相結(jié)合的生態(tài)體系

一是根據(jù)實際情況建立起各單位各部門間適用的預(yù)算績效評價標準。行政事業(yè)單位間適用的預(yù)算績效評價標準體系建立不可或缺地需要與資金的使用效益進行對比研討，事業(yè)單位可從本單位的發(fā)展計劃、社會責(zé)任和社會效益的實現(xiàn)出發(fā)，以更完善有效地推行零基預(yù)算管理模式為目標，深度參與預(yù)算績效評價標準制定的頂層設(shè)計、系統(tǒng)架構(gòu)、重點方面和責(zé)任后果評判等。統(tǒng)籌接入面向社會公眾監(jiān)督與輿情正向反饋的長效監(jiān)督體系，對各項批復(fù)的預(yù)算指標進行及時有效地監(jiān)督回饋，更可給定對具體實施結(jié)果與目標效益相適應(yīng)的獎懲辦法，全面建立預(yù)算績效評價與實施長效監(jiān)督相結(jié)合的生態(tài)體系。二是進一步加強績效監(jiān)督與零基預(yù)算的相適性。當前網(wǎng)絡(luò)發(fā)展高度發(fā)達，新興的媒體平臺與文化傳輸渠道變化多樣，為社會公眾接受政策知識和人們進行社會監(jiān)督提供了廣泛的基礎(chǔ)，因此，除了在事業(yè)單位的官方網(wǎng)站公布，單位明細位置張貼公告以外，還可在微信公眾號、抖音等此類網(wǎng)絡(luò)平臺上合法依規(guī)地深度宣傳零基預(yù)算的相關(guān)知識與數(shù)據(jù)，讓更多的人們認識到零基預(yù)算的管理模式，參與到績效評價監(jiān)督的體系中，最大程度地強化績效監(jiān)督與零基預(yù)算的融合發(fā)展。

（四）建立統(tǒng)一的零基預(yù)算管理信息系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展與財務(wù)管理系統(tǒng)的精細化、數(shù)字化改革，著力構(gòu)建一套基于現(xiàn)代化信息集成平臺的零基預(yù)算管理系統(tǒng)顯得愈加重要。該信息系統(tǒng)可利用大數(shù)據(jù)處理等新興技術(shù)對零基預(yù)算管理過程從數(shù)據(jù)收集、分類歸納與統(tǒng)計分析提供更為科學(xué)有效的平臺支撐。同時，智能化的信息系統(tǒng)能夠為預(yù)算數(shù)據(jù)編制的科學(xué)填報給予最大限度的指導(dǎo)，進一步提高財政部門批復(fù)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)手段，全面打通集中支付、采購管理、消費統(tǒng)計、績效評價等部門在預(yù)算相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的信息屏障。系統(tǒng)可以自動匯總來自零基預(yù)算管理的信息需求，各單位業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員可提取所需數(shù)據(jù)，科學(xué)準確上報數(shù)據(jù)，審計部門可查看關(guān)聯(lián)的審計資料，財政部門科學(xué)合理提取、分析各單位數(shù)據(jù)，更好進行資源配置和資金效益最大化，從根本上解決目前各領(lǐng)域、各層級事業(yè)單位預(yù)算管理不科學(xué)的問題。

五、結(jié)束語

科學(xué)合理的零基預(yù)算體系建設(shè)與規(guī)范有效的零基預(yù)算實施對于事業(yè)單位現(xiàn)代化財政預(yù)算管理體系有著至關(guān)重要的價值意義。事業(yè)單位應(yīng)主動接受并積極推行零基預(yù)算的預(yù)算編制理念和方法，改變傳統(tǒng)預(yù)算思維的約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性。關(guān)鍵在于需要通過加強對零基預(yù)算編制方法的培訓(xùn)和預(yù)算管理理念的指導(dǎo)，設(shè)立預(yù)算編制聯(lián)系員、建立健全科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系、引入績效評價和監(jiān)督體制機制，重視并加快預(yù)算管理信息化建設(shè)，從多方面著手保障零基預(yù)算在事業(yè)單位的推行并充分發(fā)揮其優(yōu)勢。

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