行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制建構(gòu)的可行性
——以京津冀為樣本

王寶治,張偉英

(1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024；2.河北地質(zhì)大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，河北 石家莊 050031)

行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制建構(gòu)的可行性
——以京津冀為樣本

王寶治1,張偉英2

(1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024；2.河北地質(zhì)大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，河北 石家莊 050031)

行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制是行政協(xié)議真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用的最后一道屏障，大量行政協(xié)議出現(xiàn)急需爭(zhēng)端解決機(jī)制，而實(shí)踐中該機(jī)制尚未建立。然而，行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制建構(gòu)有法理依據(jù)做支撐，同時(shí)可以從現(xiàn)實(shí)理?yè)?jù)中借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，不僅如此，我國(guó)法制土壤中有其生存空間。因而可以選擇符合我國(guó)國(guó)情的模式和具體救濟(jì)措施構(gòu)建我國(guó)行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制。

京津冀;行政協(xié)議;爭(zhēng)端解決機(jī)制;可行性

隨著區(qū)域間行政協(xié)議大量出現(xiàn)，其爭(zhēng)端解決機(jī)制的重要性日益凸顯，它不僅是行政協(xié)議真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用的最后一道屏障，甚至有可能成為“壓倒”行政協(xié)議的“最后一棵稻草”。實(shí)踐中，行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制尚未建立的窘?jīng)r已經(jīng)不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需要，構(gòu)建行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制勢(shì)在必行。本文以京津冀行政協(xié)議為例，從實(shí)踐層面出發(fā)，揭示行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制構(gòu)建的急迫性，找出其法理依據(jù)，并從國(guó)內(nèi)類(lèi)似行政協(xié)議和國(guó)外行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制中找到可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，尋找適合我國(guó)國(guó)情的模式和具體措施，論證了行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制構(gòu)建并不是沒(méi)有可能，而是完全具有可行性。

一、京津冀行政協(xié)議的文本分析

京津冀行政協(xié)議是京津冀區(qū)域內(nèi)行政主體為達(dá)到行政目的而達(dá)成的合作協(xié)議。這里的京津冀，既包括北京、天津、河北在內(nèi)的兩省一市；又包括京津冀城市圈，即北京市、天津市以及河北省內(nèi)的石家莊、保定、張家口、承德等市在內(nèi)的區(qū)域。這里的行政協(xié)議，議題稱(chēng)謂五花八門(mén)：1.協(xié)議，如《北京市人民政府與河北省人民政府共同推進(jìn)物流業(yè)協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》《北京市人力資源和社會(huì)保障局與河北省人力資源和社會(huì)保障廳推動(dòng)人力資源和社會(huì)保障工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》《北京市人力資源和社會(huì)保障局與河北省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)合作框架協(xié)議》《北京市人民政府與河北省人民政府共同打造曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議》等；2.備忘錄，如《北京市人民政府與河北省人民政府交通一體化合作備忘錄》《北京市人力資源和社會(huì)保障局與河北省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)合作備忘錄》；3.規(guī)劃，如《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》《京津冀沿海港口協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》(初稿編制完成)；4.方案，如《京津冀港口群集疏運(yùn)體系改善方案》(編制完成)等。盡管這些行政協(xié)議名稱(chēng)各異，但其本質(zhì)上都是行政協(xié)議，都是我們要考察的對(duì)象。

(一)可視為約定解決爭(zhēng)端的情形

京津冀三地各部門(mén)建立對(duì)接機(jī)制，三地協(xié)同辦每季度召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共簽署各領(lǐng)域行政協(xié)議30多個(gè)、達(dá)成意向幾百個(gè)。在已經(jīng)簽約的30多個(gè)行政協(xié)議中，幾乎沒(méi)有協(xié)議明確約定糾紛如何解決。盡管如此，我們依然看到，部分協(xié)議中有個(gè)別條款約定建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決區(qū)域合作出現(xiàn)的問(wèn)題和情況，如《北京市人力資源和社會(huì)保障局與河北省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)合作備忘錄》；有些協(xié)議規(guī)定建立合作協(xié)調(diào)小組，具體負(fù)責(zé)日常工作聯(lián)系和溝通銜接，如《北京市人民政府與河北省人民政府共同推進(jìn)物流業(yè)協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》《北京市人民政府與河北省人民政府共同加快張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)協(xié)議》；有些協(xié)議既有聯(lián)席會(huì)議制度又有合作協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)解決重大事項(xiàng)，如《北京市人民政府與河北省人民政府共同打造曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議》《北京市人民政府與河北省人民政府共建北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議》等；還有些協(xié)議約定建立協(xié)商機(jī)制與聯(lián)席會(huì)議制度，如《天津市人民政府與河北省人民政府推進(jìn)教育協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》等等。我們姑且認(rèn)為，這些行政協(xié)議通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度平臺(tái)、協(xié)調(diào)小組或建立協(xié)商機(jī)制協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題，其中應(yīng)包括協(xié)調(diào)解決糾紛或爭(zhēng)端。因此，以上對(duì)協(xié)議履行中之問(wèn)題解決有約定的，都視為對(duì)解決爭(zhēng)端有了約定。但是，上述協(xié)議中，無(wú)論是通過(guò)聯(lián)席會(huì)議還是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組解決問(wèn)題，都未約定具體解決措施，只是蜻蜓點(diǎn)水般一帶而過(guò)，更不要說(shuō)將溝通與協(xié)商這些常用解決方式的具體實(shí)施細(xì)節(jié)寫(xiě)進(jìn)協(xié)議。

(二)未約定解決爭(zhēng)端的情形

京津冀行政協(xié)議中大部分未約定與爭(zhēng)端解決有關(guān)的任何內(nèi)容，即便設(shè)置合作領(lǐng)導(dǎo)小組或建立聯(lián)席會(huì)議制度，也只是為交流合作情況、推動(dòng)各項(xiàng)合作任務(wù)的落實(shí)。如《天津市人民政府與河北省人民政府交通一體化合作備忘錄》《天津市人民政府與河北省人民政府共同打造冀津(涉縣天鐵)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)合作框架協(xié)議》《天津市人民政府與河北省人民政府推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)一體化合作框架協(xié)議》《天津市人民政府與河北省人民政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作框架協(xié)議》等；有些協(xié)議既未建立領(lǐng)導(dǎo)小組，也未設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)爭(zhēng)端解決更是只字未提，如《北京市人民政府與河北省人民政府交通一體化合作備忘錄》等等。

從以上對(duì)京津冀行政協(xié)議的粗略考察中，我們不難發(fā)現(xiàn)，大部分京津冀行政協(xié)議對(duì)爭(zhēng)端解決方式事先未進(jìn)行明確約定，即便有些協(xié)議對(duì)解決重大問(wèn)題做了約定，充其量當(dāng)做可視為對(duì)爭(zhēng)端解決有了約定。除此以外，行政協(xié)議締結(jié)者基本忽視糾紛或爭(zhēng)端出現(xiàn)的可能性，更罔論制定成熟的爭(zhēng)端解決方案。這種欠缺爭(zhēng)端解決機(jī)制的狀況嚴(yán)重影響行政協(xié)議優(yōu)勢(shì)作用發(fā)揮，也制約其向良性方向發(fā)展。

二、行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的法理依據(jù)

任何機(jī)制的建立離不開(kāi)一定的理論支撐，行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的構(gòu)建同樣需要法理上的依據(jù)?？v觀行政法發(fā)展及法治現(xiàn)代化的要求，依法行政和程序正當(dāng)是行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的當(dāng)然法理依據(jù)。

(一)依法行政

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，該決定將依法治國(guó)推上一個(gè)新高地。全面推進(jìn)依法治國(guó)必須全面推進(jìn)依法行政,這是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是建設(shè)法治政府的本質(zhì)要求。依法行政是運(yùn)用法治思維，通過(guò)法治方式，將行政管理過(guò)程中的一切事務(wù)納入法治軌道，使公共利益和公共資源得以科學(xué)合理配置，使公權(quán)力得到依法分權(quán)治權(quán)，確保公民實(shí)現(xiàn)公平正義。行政協(xié)議是地方各級(jí)政府在執(zhí)政過(guò)程中為適應(yīng)區(qū)域發(fā)展需要而采用的一種新型管理方式，其簽訂、履行以及爭(zhēng)議解決都應(yīng)受依法行政理念的約束。首先，行政協(xié)議的締結(jié)者需要在法律授權(quán)范圍之內(nèi)就行政管轄區(qū)域內(nèi)公共管理事務(wù)與他方協(xié)商達(dá)成合作意向；其次，在協(xié)議履行過(guò)程中，締結(jié)主體應(yīng)該依法全面合理履行雙方或多方簽訂的行政協(xié)議；最后，當(dāng)行政協(xié)議出現(xiàn)糾紛或爭(zhēng)端時(shí)，行政主體能夠?qū)で蠓缮系木葷?jì)措施，及時(shí)化解矛盾，使損失降到最低。為滿(mǎn)足依法行政的需求，須先做到行政管理法制化。通過(guò)法律對(duì)政府管理公共事務(wù)過(guò)程中的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)、規(guī)范，并運(yùn)用一系列技術(shù)方法、手段，將管理行為程序化、法律化，使行政管理有法可依。區(qū)域政府間利用行政協(xié)議促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，多重因素導(dǎo)致沖突在所難免。若有法律做后盾，行政主體有明確的目標(biāo)、清晰的糾紛解決思路，定會(huì)窮盡其優(yōu)勢(shì)、施展其才能，大膽去做，無(wú)后顧之憂(yōu)，行政協(xié)議也必將發(fā)揮其不可估量的積極作用。

由此可見(jiàn)，依法行政的核心是行政管理法制化。健全的法制是全面推進(jìn)依法治國(guó)的前提，建設(shè)法治國(guó)家需要不斷深化法制改革，規(guī)范法制體系，加強(qiáng)法制建設(shè)，將行政協(xié)議及其爭(zhēng)端解決機(jī)制法制化、規(guī)范化，讓行政主體在行政協(xié)議履行過(guò)程中，可以有法可依，從而可以依法行政。

當(dāng)然，我們?cè)诳隙ǚㄖ苹耐瑫r(shí)，必須結(jié)合行政協(xié)議的私法屬性，在實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制的方法和內(nèi)容上為行政主體留有一定的合意空間，使行政主體之間可以通過(guò)協(xié)商等方式，化解紛爭(zhēng)，達(dá)到契約活用之功效。

(二)程序正當(dāng)

如果說(shuō)依法行政是建設(shè)法治政府、法治中國(guó)的關(guān)鍵，則程序正當(dāng)就是依法行政的關(guān)鍵。正當(dāng)(公正)是程序的生命，不講正當(dāng)(公正)的程序難負(fù)推進(jìn)法治進(jìn)程和促進(jìn)人權(quán)保障的使命[1]。過(guò)去，我們?cè)谛姓f(xié)議中遇到的問(wèn)題，諸如濫用行政權(quán)力、行政專(zhuān)橫等都可以歸結(jié)為程序不正當(dāng)。程序正當(dāng)性包含的價(jià)值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開(kāi)；通過(guò)正當(dāng)程序達(dá)到憲法的至信、至尊、至上從而實(shí)現(xiàn)憲法權(quán)威[2]。程序公正已然成為現(xiàn)代法治國(guó)家、法治政府治理社會(huì)的共同價(jià)值取向。健全的行政程序在行政機(jī)關(guān)簽訂、履行行政協(xié)議以及行政協(xié)議爭(zhēng)端發(fā)生的過(guò)程中，可以極大提高行政效率，確保行政行為的正確性。因此，需要建立科學(xué)合理并能反映民意的程序性規(guī)則，從程序法上來(lái)配置資源、平衡利益、協(xié)調(diào)矛盾、緩解沖突、規(guī)范行為,實(shí)現(xiàn)程序規(guī)則上的公平正義。當(dāng)利益沖突不可避免時(shí)，運(yùn)用各種程序規(guī)則、法治機(jī)制來(lái)化解糾紛，確保實(shí)現(xiàn)實(shí)體法上的公平正義。

建立科學(xué)合理的程序性規(guī)則是程序正當(dāng)對(duì)行政行為提出的法制化要求，也是行政協(xié)議爭(zhēng)端出現(xiàn)后，能夠?qū)で笃较⒓姞?zhēng)的救濟(jì)途徑之前提。當(dāng)然,行政程序法是行政行為中重要的法律,但這并不是要求所有行政程序都由行政程序法律規(guī)定。對(duì)于非普遍性行政行為來(lái)說(shuō),可由一定范圍適用的行政程序來(lái)進(jìn)一步規(guī)范[3]。甚至通過(guò)變通行政程序，達(dá)到解決問(wèn)題的目的。行政協(xié)議中，契約靈活性導(dǎo)致的行政行為特殊性決定了行政主體所依程序并非都須依照行政程序法上之程序，它應(yīng)該也可以依照民事程序法上之程序；使民事程序融入行政程序之中，賦予民事程序更多行政程序的色彩，這既限制了政府的恣意又將行政協(xié)議靈活性功能發(fā)揮到極致。盡管解決爭(zhēng)端的行政程序規(guī)則有了變通，但行政行為遵循的依然是合理合法之程序，這同樣能夠?qū)崿F(xiàn)程序正當(dāng)之目的。

綜上所述，行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的構(gòu)建既需要約束行政權(quán)的隨意性又需要保障行政權(quán)的機(jī)動(dòng)性，二者的動(dòng)態(tài)平衡才是行政協(xié)議引入現(xiàn)代行政管理活動(dòng)中并發(fā)揮積極作用的必要前提，也是真正貫徹依法行政和程序正當(dāng)理念的內(nèi)在要求。

三、行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)理?yè)?jù)

現(xiàn)實(shí)理?yè)?jù)為行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制構(gòu)建提供參照范本與具體思路，對(duì)推動(dòng)建立該機(jī)制進(jìn)程有重要的借鑒意義。國(guó)內(nèi)類(lèi)似行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制和國(guó)外行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制中可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，為我們提供了現(xiàn)實(shí)理?yè)?jù)，從而成為建構(gòu)中國(guó)特色的行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的參照范本。

(一)國(guó)內(nèi)類(lèi)似行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)

行政合同與行政協(xié)議同屬行政領(lǐng)域中行政主體管理行政事務(wù)采用的工具。余凌云教授將它們統(tǒng)稱(chēng)為行政契約，前者是不對(duì)等契約，后者是對(duì)等契約[4]2。學(xué)者們對(duì)二者的區(qū)別有過(guò)詳細(xì)論說(shuō)，筆者在此不再贅述。盡管有所區(qū)分，但二者在本質(zhì)上有相同之處：兩者都是基于行政管理目的，通過(guò)契約形式達(dá)成合意；都具有公法性和契約性雙重屬性特征。二者的相同點(diǎn)決定了在構(gòu)建各自爭(zhēng)端解決機(jī)制時(shí)，模式選擇或制度安排上有相同或相似之處。

行政合同有多種救濟(jì)渠道，并有多種具體操作方式。簡(jiǎn)單梳理行政合同救濟(jì)措施，可以從訴訟外救濟(jì)和訴訟救濟(jì)兩方面論述。訴訟外救濟(jì)是指當(dāng)行政合同糾紛發(fā)生后，采用非訴訟的方式平息紛爭(zhēng)，力圖高效快捷達(dá)到化解矛盾、消除爭(zhēng)端的一系列救濟(jì)制度之總稱(chēng)。它包括和解、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議等等，這些救濟(jì)措施有的是法律明文規(guī)定，如仲裁、行政復(fù)議；有的是實(shí)踐中大量運(yùn)用，如調(diào)解；還有一個(gè)2015年才試點(diǎn)開(kāi)展的證券期貨領(lǐng)域行政和解制度。訴訟救濟(jì)是指公民、法人或其它組織在行政主體對(duì)其合法權(quán)益造成不法侵害時(shí)，可以依法向法院提起訴訟，法院將對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查，并依法做出裁決結(jié)果的救濟(jì)制度。訴訟救濟(jì)旨在通過(guò)法院裁決排除行政行為的不法性，來(lái)保障公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。訴訟救濟(jì)是所有救濟(jì)制度中最有力也是最終的一道法律保護(hù)屏障。

我國(guó)實(shí)踐中，和解、協(xié)商、仲裁還沒(méi)有形成成熟的救濟(jì)機(jī)制模式，只是個(gè)案適用，不過(guò)，“有了雛形就不難長(zhǎng)大”；行政復(fù)議是通過(guò)非訴形式解決行政糾紛的主要手段之一，但其程序還不能滿(mǎn)足行政合同糾紛得以解決的需求，需要修改并完善；行政訴訟解決行政合同糾紛亦不是沒(méi)有問(wèn)題，仍需要立法予以完善。盡管行政合同的上述救濟(jì)機(jī)制現(xiàn)狀存在著不合理、不完善之處，但是，行政合同糾紛解決機(jī)制框架已初步形成，即和解、協(xié)商、仲裁、行政復(fù)議和行政訴訟。它給行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制構(gòu)建提供了參考或借鑒范本，也為行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制理論延展做了一些鋪墊。

(二)域外行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的鏡鑒

考察域外不同國(guó)家行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制現(xiàn)狀，用來(lái)拓寬我們的視域，在多元化范式中探究適合中國(guó)的模式，從可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)中，篩選比較，去糟取精，為我國(guó)所用。

縱觀世界各國(guó)的行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制，以法國(guó)、德國(guó)為代表的大陸法系和以英國(guó)、美國(guó)為代表的英美法系對(duì)行政協(xié)議爭(zhēng)端解決都有著成熟的制度及運(yùn)行模式，值得我們?nèi)パ芯坎⒂枰越梃b。

1.大陸法系國(guó)家模式

(1)法國(guó)。法國(guó)行政協(xié)議制度確立最早，制度體系比較發(fā)達(dá)，它以行政為本位，在大量判例規(guī)則基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)。這一背景對(duì)其爭(zhēng)端解決機(jī)制有直接影響。法國(guó)行政協(xié)議救濟(jì)制度包括：①調(diào)解。調(diào)解由調(diào)解專(zhuān)員來(lái)進(jìn)行，調(diào)解專(zhuān)員是專(zhuān)門(mén)為調(diào)解行政糾紛而設(shè)立、具有獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)。調(diào)解的對(duì)象是所有因執(zhí)行公務(wù)而產(chǎn)生的糾紛，屬于典型的行政調(diào)解。②監(jiān)督。監(jiān)督制度在法國(guó)有著廣泛的應(yīng)用，分為議會(huì)監(jiān)督和行政監(jiān)督兩種。前者通過(guò)議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，后者通過(guò)特定的行政機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。利用有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)達(dá)到行政協(xié)議糾紛解決之目的。③行政訴訟。法國(guó)的行政訴訟是行政協(xié)議糾紛的最終救濟(jì)方式。它適用的規(guī)則是一套完備的法律規(guī)則體系，既包括判例規(guī)則和又包括成文法，其中，判例規(guī)則占據(jù)重要位置，既有最高行政法院的判例規(guī)則，又有基層法庭的判例規(guī)則。

(2)德國(guó)。德國(guó)制定的《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》中，明確規(guī)定將行政協(xié)議適用法律范圍從行政法擴(kuò)展到可以補(bǔ)充適用民法典相關(guān)規(guī)定。這大大拓寬了行政協(xié)議爭(zhēng)端解決適用法律范圍，在法律規(guī)范選擇適用方面首次將民事法律規(guī)范作為可以解決行政協(xié)議爭(zhēng)端的法律依據(jù)，創(chuàng)造性地彌補(bǔ)了法國(guó)行政協(xié)議不得適用民法規(guī)定之不足，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了德國(guó)行政協(xié)議公法救濟(jì)和私法救濟(jì)相結(jié)合的救濟(jì)模式[5]。該模式是德國(guó)在注重行政協(xié)議的契約性和行政性雙重屬性特征為前提和基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，行政協(xié)議任一環(huán)節(jié)發(fā)生紛爭(zhēng)都可以通過(guò)協(xié)商或提起訴訟的方式進(jìn)行解決，且雙方具有平等的法律地位。同時(shí)，該模式側(cè)重將行政協(xié)議爭(zhēng)端解決歸于行政法領(lǐng)域，因而選擇適用法律規(guī)則時(shí)以公法規(guī)則為主，私法規(guī)則為輔。強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的公法性又不忽視它的合意性，德國(guó)模式符合了時(shí)代發(fā)展潮流，日漸成為行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。

2.英美法系國(guó)家模式

(1)英國(guó)。英國(guó)稱(chēng)行政協(xié)議為政府合同，有別于普通合同。凡是與行政性事務(wù)有關(guān)的合同都是政府合同，其既有行政性又有契約性，因此，針對(duì)政府合同引起的糾紛，英國(guó)專(zhuān)門(mén)制定了一套由普通法和相關(guān)判例規(guī)則構(gòu)成的英式行政爭(zhēng)端解決機(jī)制。在該機(jī)制中，英國(guó)較少采用訴訟方式，更多的是運(yùn)用協(xié)商、仲裁等溫和方式處理問(wèn)題、維護(hù)雙方的合法權(quán)益。

(2)美國(guó)。美國(guó)有重程序的法律傳統(tǒng)，有關(guān)政府合同爭(zhēng)端解決的法律規(guī)范多強(qiáng)化正當(dāng)程序，政府不享有特權(quán)，還受?chē)?yán)格而復(fù)雜的程序約束；與英國(guó)一樣，政府合同爭(zhēng)端解決機(jī)制適用的法律規(guī)則由普通法與專(zhuān)門(mén)法律共同構(gòu)成，在美國(guó)，“雖然沒(méi)有單一的成文法，但美國(guó)全面而統(tǒng)一的法規(guī)彌補(bǔ)了這一缺憾”[6]；與德國(guó)的合同本位一樣，強(qiáng)調(diào)主體地位的平等性，多數(shù)政府合同糾紛依據(jù)《合同爭(zhēng)議法》規(guī)定的民事程序進(jìn)行處理；美國(guó)政府部門(mén)內(nèi)部設(shè)有特別合同執(zhí)行官、合同申訴委員會(huì)或者賠償法院等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，特殊情況下也可以用來(lái)處理政府合同糾紛。

3.兩大法系行政協(xié)議救濟(jì)模式對(duì)我國(guó)的啟示

統(tǒng)觀上述分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家因其法律傳統(tǒng)和法制實(shí)踐不同而采用了不同的行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制。法國(guó)的行政本位理念使得行政協(xié)議糾紛解決機(jī)制選擇傾向于適用公法規(guī)則；德國(guó)雖以合同為本位，但仍注重行政協(xié)議的公法性，因而選擇的模式是以公法規(guī)則為主、私法規(guī)則為輔。英美兩國(guó)注重判例實(shí)踐中雙方當(dāng)事人的地位平等，用程序限制“特權(quán)”，兼采民事訴訟程序和行政訴訟程序解決行政協(xié)議糾紛。這些發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟做法對(duì)構(gòu)建我國(guó)行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制具有重要的借鑒意義。但是，這些有著不同價(jià)值取向和不同制度安排的行政協(xié)議救濟(jì)模式，我們無(wú)法“拿來(lái)”直接使用，而是必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情，考慮我國(guó)的文化背景、法治背景及現(xiàn)實(shí)生活中人們的法治水平、行政協(xié)議糾紛的發(fā)生情況等等因素，取其精華棄其糟粕，構(gòu)建適合中國(guó)的行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制。

四、行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制建構(gòu)的可行性

(一)法制留有空間

馬克斯·韋伯曾經(jīng)指出：“法律包括了一套天衣無(wú)縫的規(guī)則，意味著每一種爭(zhēng)議均有解決的辦法?！盵7]運(yùn)用法律解決行政協(xié)議爭(zhēng)端是學(xué)界達(dá)成的共識(shí)。然而，運(yùn)用何種法律、如何實(shí)施法律等都不得而知。行政協(xié)議盡管是在公法與私法融合、交叉的邊緣滋生的產(chǎn)物，但在對(duì)行政協(xié)議糾紛的解決機(jī)制上絕不是合同法(民商法)和行政法的簡(jiǎn)單拼加[4]176。長(zhǎng)期以來(lái)，很多學(xué)者熱衷于用私法契約規(guī)則解決行政協(xié)議爭(zhēng)端，這與我國(guó)發(fā)達(dá)的民法與經(jīng)濟(jì)法理論影響各種救濟(jì)制度有直接關(guān)系。但是，行政協(xié)議的主要特點(diǎn)是其公法性，因此，其爭(zhēng)端解決應(yīng)該綜合考慮行政協(xié)議涉及的公法性、私法性以及現(xiàn)有的私法規(guī)則等等因素，來(lái)確定適用私法規(guī)則能否妥善解決問(wèn)題。若私法規(guī)則能解決問(wèn)題，當(dāng)然首選適用高效便捷的私法規(guī)則。當(dāng)私法規(guī)則無(wú)法有效解決相關(guān)糾紛，且拉張私法原理、原則甚至是私法契約精神仍無(wú)法解決現(xiàn)有問(wèn)題的時(shí)候，就有必要專(zhuān)門(mén)創(chuàng)設(shè)一些解決行政協(xié)議糾紛或爭(zhēng)端的規(guī)則[4]153。在我國(guó)實(shí)踐中，行政協(xié)議是行政主體管理公共事務(wù)采用的一種新型工具，是對(duì)實(shí)踐的創(chuàng)新，其理論研究和法律規(guī)定表現(xiàn)出明顯的滯后性。隨著行政協(xié)議廣泛應(yīng)用、數(shù)量日漸增多、復(fù)雜程度不斷加劇，矛盾和糾紛不可避免，迫切需要彌補(bǔ)法律欠缺帶來(lái)的消極影響，及時(shí)制定行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制相關(guān)法律規(guī)范，填補(bǔ)法律空白。

(二)實(shí)踐有需求

20世紀(jì)40年代，行政協(xié)議作為一種行政管理方式開(kāi)始在許多西方國(guó)家應(yīng)用，盡管其在我國(guó)出現(xiàn)較晚，但近些年以蓬勃發(fā)展之勢(shì)成為區(qū)域政府合作的主要方式，靈活并富有彈性的特質(zhì)使其愈來(lái)愈受到政府部門(mén)的歡迎。這一現(xiàn)象足以應(yīng)該引起理論界與立法部門(mén)的高度關(guān)注，然而，至今理論上有關(guān)行政協(xié)議的研討仍不深入，立法上也尚未對(duì)其明確規(guī)定。理論和法律規(guī)范層面與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，一方面導(dǎo)致了行政協(xié)議無(wú)法被行政機(jī)關(guān)大膽運(yùn)用到各種行政管理活動(dòng)中，沒(méi)有一個(gè)成熟的爭(zhēng)端解決機(jī)制做后盾，行政協(xié)議的功用無(wú)法窮盡發(fā)揮；另一方面，行政主體采用大量行政協(xié)議管理各種行政事務(wù)已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，在行政協(xié)議簽訂、履行的過(guò)程中不可避免產(chǎn)生矛盾、糾紛甚至是激烈的爭(zhēng)端，面對(duì)這些問(wèn)題，行政主體只能是束手無(wú)策。這種后顧之憂(yōu)嚴(yán)重阻礙了行政協(xié)議的良性發(fā)展，也直接制約了行政協(xié)議的法治化。

上文對(duì)京津冀行政協(xié)議文本的考察結(jié)果表明，三地政府締結(jié)協(xié)議時(shí)很少考慮出現(xiàn)爭(zhēng)端如何解決，這種危機(jī)意識(shí)的缺乏與我國(guó)的法制不完善及糾紛解決機(jī)制欠缺有直接關(guān)系。如果我國(guó)有明確的法律規(guī)定、成熟的糾紛解決機(jī)制，京津冀行政協(xié)議的締結(jié)者約定行政協(xié)議條款時(shí)，可以根據(jù)法律規(guī)定自由選擇，那么，約定爭(zhēng)端解決方式將不再是一個(gè)難題。因此，為鼓勵(lì)和推廣行政協(xié)議的運(yùn)用，應(yīng)該盡快建立一套有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

(三)可行性運(yùn)行機(jī)制

鑒于行政協(xié)議既有行政性又有契約性，而以行政性為主的特點(diǎn)，其爭(zhēng)端解決機(jī)制建構(gòu)時(shí)，應(yīng)主要通過(guò)行政手段處理行政協(xié)議糾紛。我國(guó)行政協(xié)議爭(zhēng)端解決更多愿意選擇私法救濟(jì)方式有一個(gè)重要原因在于行政協(xié)議救濟(jì)途徑與救濟(jì)機(jī)制缺失。若行政主體管理公共事務(wù)采用的行政手段發(fā)生爭(zhēng)議后，沒(méi)有行政法救濟(jì)渠道，完全依靠私法救濟(jì)途徑解決，則會(huì)助長(zhǎng)“公法遁入私法”的趨勢(shì)，造成行政法意義上的行政協(xié)議理論窒息和萎縮[4]119。但我們選擇行政協(xié)議爭(zhēng)端解決模式不可忽視其具有的私法屬性。因此，構(gòu)建行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制，應(yīng)該充分考慮上述所有情況，正確選出適合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情的模式：著重借鑒德國(guó)做法，行政協(xié)議爭(zhēng)端解決適用法律以行政法規(guī)則為主，民事法律為輔；對(duì)于其它救濟(jì)模式，汲取其中的積極因素，如法國(guó)模式中的行政調(diào)解制度、英美模式中救濟(jì)程序注重雙方當(dāng)事人法律地位平等等。這些成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到我國(guó)實(shí)踐中，既能滿(mǎn)足行政協(xié)議糾紛的需要，又能豐富行政協(xié)議理論，同時(shí)也開(kāi)創(chuàng)了公私法交融共同為行政實(shí)踐需要服務(wù)的新局面。

行政協(xié)議爭(zhēng)端解決模式的確定讓我們?cè)诜蛇m用及價(jià)值取向上有了明確方向，繼而在選擇具體救濟(jì)制度方面也給我們勾勒出一個(gè)具有導(dǎo)向性的框架：第一，訴訟外救濟(jì)。西方國(guó)家通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決等訴訟外途徑消除行政協(xié)議爭(zhēng)議富有成效，我國(guó)在平息行政合同紛爭(zhēng)時(shí)也采用這些方式，效果顯著，那么，在選擇解決行政協(xié)議爭(zhēng)端的具體措施時(shí)，我們不妨也考慮將這些方式納入行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制中來(lái)。除此以外，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有法律及實(shí)踐需要，解決行政協(xié)議爭(zhēng)端還可以運(yùn)用行政復(fù)議和人大監(jiān)督等訴訟外救濟(jì)途徑。囿于篇幅設(shè)計(jì)的限制，各具體救濟(jì)方式不再展開(kāi)論述，以后設(shè)專(zhuān)章進(jìn)行研究。第二，訴訟內(nèi)救濟(jì)。司法救濟(jì)是解決行政協(xié)議糾紛或爭(zhēng)端的最終途徑。很多國(guó)家行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制均遵循司法救濟(jì)最終原則，我國(guó)的行政協(xié)議爭(zhēng)端也應(yīng)該納入司法救濟(jì)尤其是行政訴訟救濟(jì)之中，這是行政協(xié)議法律關(guān)系性質(zhì)決定的。當(dāng)然，現(xiàn)在將行政協(xié)議糾紛歸入行政訴訟范疇還存在著許多障礙，但是我們可以通過(guò)改造現(xiàn)有行政訴訟制度，如限制行政協(xié)議的受案范圍，增補(bǔ)相關(guān)法律規(guī)則及具體制度，如賦予行政主體原告資格等，重構(gòu)行政訴訟體系，使行政訴訟功能多樣化，在解決行政協(xié)議爭(zhēng)端上變得得心應(yīng)手[8]。

無(wú)論是訴訟外救濟(jì)還是訴訟內(nèi)救濟(jì)方式，都可以用來(lái)平衡雙方當(dāng)事人之間的權(quán)益關(guān)系，解決由行政協(xié)議引起的爭(zhēng)端。在發(fā)生具體行政協(xié)議糾紛時(shí)，要根據(jù)不同性質(zhì)選擇不同的救濟(jì)方式，靈活運(yùn)用各種救濟(jì)措施，讓行政協(xié)議發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，并保障其健康發(fā)展。

通過(guò)上述實(shí)踐層面與理論層面的論證，我們可以確定行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的模式，并結(jié)合實(shí)際需要選擇適用協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決、行政復(fù)議以及人大監(jiān)督等訴訟外救濟(jì)途徑或行政訴訟等具體救濟(jì)方式。因此，建構(gòu)我國(guó)行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制具有可行性，該機(jī)制面世不過(guò)是個(gè)時(shí)間問(wèn)題而已。

[1]韓宜甜.依法行政 法治行政[J].改革與開(kāi)放,2011(1):27-28.

[2]百度百科詞條[EB/OL].http://legal.people.com.cn/n/2014/1025/c188502-25906165.html.

[3]金國(guó)坤.依法行政環(huán)境研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：231.

[4]余凌云.行政契約論[M].第二版.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006.

[5]劉飛龍.行政合同法律救濟(jì)制度研究——以完善行政訴訟機(jī)制為視角[D].重慶：西南政法大學(xué)，2013.

[6]楊偉東，劉秀華.建構(gòu)政府合同制度——以美國(guó)模式為例[J].行政法學(xué)研究，2000(4)：87-97.

[7]馬丁·洛克林.劍與天平—法律與政治關(guān)系的省察[M].高秦偉，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2011：5.

[8]吳庚.行政法之理論與應(yīng)用[M].臺(tái)北：三民書(shū)局，1996：385.

【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

The Study on Feasibility of Establishing Dispute Settlement Mechanisms for Administrative Agreements ——Taking Beijing-Tianjin-Hebei as a Sample

WANG Bao-zhi1, ZHANG Wei-ying2

(1.College of Law, politics and public administration, Hebei Normal Univercity, Shijiazhuang, Hebei 050024; 2. College of Continuing Education, Hebei University of Geology, Shijiazhuang, Hebei 050031, China)

The dispute settlement mechanisms are the last barrier for administrative agreements to truly make use of their advantages, and these mechanisms have not been established in practice while the dispute settlement mechanisms are in great need due to a large number of emerging administrative agreements. However,there is jurisprudential evidence that is the basis of establishing dispute settlement mechanisms,and the successful experience in reality can be made use of as well.Furthermore, there is a space for its existence in the soil of our legal system. Therefore, dispute settlement mechanisms for administrative agreements could be established by using the mode and specific remedies corresponding to the situations in our country.

Beijing-Tianjin-Hebei; administrative agreements; dispute settlement mechanisms; feasibility

2016-10-16

河北省社科基金2016年度項(xiàng)目“京津冀區(qū)域行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制研究”(HB16FX018)

王寶治(1966—)，男，河北海興縣人，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院教授，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D996

A

1005-6378(2017)01-0108-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.01.017