行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化存在的問題及對(duì)策研究

陳美靜

行政事業(yè)單位具有一定的行政管理職能和社會(huì)公共服務(wù)職能。受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，為了更好地適應(yīng)環(huán)境，保證行政事業(yè)單位的綜合管理和服務(wù)職能得到充分發(fā)揮，需要明確預(yù)算管理一體化的價(jià)值，并將其應(yīng)用到單位的日常工作中。就目前部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理一體化應(yīng)用情況來看，還有諸多問題未能得到有效處理，預(yù)算管理一體化的實(shí)際價(jià)值未能充分發(fā)揮出來。本文就行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化存在的問題及對(duì)策進(jìn)行了研究，以推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的進(jìn)一步提升。

預(yù)算管理一體化是當(dāng)前財(cái)政系統(tǒng)大力推行的財(cái)政預(yù)算管理模式，行政事業(yè)單位需要積極響應(yīng)政策要求，主動(dòng)在單位內(nèi)部做好預(yù)算管理一體化的應(yīng)用、實(shí)施工作。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)是全面推進(jìn)預(yù)算管理改革工作的重要舉措，行政事業(yè)單位需要全面把握自身預(yù)算管理工作的相關(guān)問題，借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，推動(dòng)單位預(yù)算管理工作的優(yōu)化、完善，使預(yù)算管理一體化的實(shí)際價(jià)值能夠得到最大限度的發(fā)揮。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)的意義

（一）可提升行政事業(yè)單位的整體管理能力

在預(yù)算管理改革工作持續(xù)推進(jìn)的過程中，有關(guān)部門對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提出了更高的要求，在行政事業(yè)單位內(nèi)部推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作能夠幫助單位提升預(yù)算管理水平，提升單位整體管理能力，使單位能夠在落實(shí)各項(xiàng)工作的過程中做好對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)信息的全面把控，確保單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)均能得到有序推進(jìn)，保證行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)的相對(duì)穩(wěn)定。此外，預(yù)算管理一體化在單位內(nèi)部的有效應(yīng)用，還能貫通上下各級(jí)部門的財(cái)政預(yù)算管理，從而進(jìn)一步提升對(duì)單位各項(xiàng)工作落實(shí)情況和具體預(yù)算支出情況的掌控程度，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理，確保在第一時(shí)間明確相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，避免單位的運(yùn)轉(zhuǎn)受到相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的影響。

（二）促進(jìn)行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的順利實(shí)施，推動(dòng)行政事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的構(gòu)建能夠?qū)挝粌?nèi)部各項(xiàng)工作的落實(shí)情況以及各部門的具體資源配置情況進(jìn)行全面了解，在內(nèi)部形成互通互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，確保在單位各項(xiàng)工作落實(shí)過程中，能夠結(jié)合市場(chǎng)環(huán)境下各項(xiàng)工作實(shí)際支出的情況，合理安排資源投入，使行政事業(yè)單位內(nèi)部資源能夠發(fā)揮更大的價(jià)值，促進(jìn)單位各項(xiàng)工作的順利實(shí)施。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的支持下，行政事業(yè)單位能夠在預(yù)算管理工作中，保證預(yù)算編制的科學(xué)性，嚴(yán)格按照市場(chǎng)價(jià)格明確各部門工作計(jì)劃開支，避免在預(yù)算編制中出現(xiàn)虛列、亂編的情況，讓行政事業(yè)單位的財(cái)政資源有效投入到實(shí)際工作中。同時(shí)，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)，也能重新梳理單位內(nèi)部預(yù)算管理制度和工作處理流程，有效提升行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的規(guī)范性，從而保障預(yù)算執(zhí)行力度。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)問題分析

（一）預(yù)算編制科學(xué)性不足

行政事業(yè)單位在實(shí)際工作過程中存在著預(yù)算編制科學(xué)性不強(qiáng)的情況。部分行政事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作時(shí)，可能會(huì)單純應(yīng)用往期預(yù)算編制數(shù)據(jù)，簡(jiǎn)單進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整后作為下一預(yù)算周期的預(yù)算編制，導(dǎo)致預(yù)算編制與單位各部門下一預(yù)算周期的具體工作計(jì)劃支出存在明顯的差異，進(jìn)而限制了預(yù)算編制工作實(shí)際價(jià)值的發(fā)揮。在行政事業(yè)單位內(nèi)部工作落實(shí)過程中，也很難得到預(yù)算編制的有效指導(dǎo)，進(jìn)而影響到工作的落實(shí)效果和工作處理過程的規(guī)范性。

（二）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，執(zhí)行力難以提升

在大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作中，一般是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算管理一體化的建設(shè)、應(yīng)用進(jìn)行監(jiān)督管理，并且在預(yù)算監(jiān)督機(jī)制中，更多的是在事后進(jìn)行反思、監(jiān)管。實(shí)際上，事后的反思、監(jiān)管，預(yù)算編制的不足對(duì)相關(guān)工作的負(fù)面影響已經(jīng)形成，就算能夠進(jìn)行補(bǔ)救，行政事業(yè)單位的損失也很難彌補(bǔ)。同時(shí)，僅通過事后監(jiān)督，很難保證相關(guān)工作人員能改善自身工作態(tài)度，提升預(yù)算編制水平，導(dǎo)致其無法在第一時(shí)間內(nèi)明確風(fēng)險(xiǎn)、問題所在，不利于對(duì)行政事業(yè)單位的穩(wěn)定運(yùn)行。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付電子化水平有待提升

國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理已經(jīng)成為當(dāng)前時(shí)代背景下深化財(cái)政管理體制改革的必然要求，但是在實(shí)際應(yīng)用過程中，部分行政事業(yè)單位出于對(duì)安全性和穩(wěn)定性的考慮，并未做到對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付電子化的合理應(yīng)用。究其原因，出現(xiàn)這一情況的根源主要在于以下三個(gè)方面。

首先，集中支付電子化可能帶來部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)庫(kù)集中支付電子化的實(shí)際應(yīng)用過程中，部分單位在制度建設(shè)方面并不完善，存在管理權(quán)限分配不合理、制度執(zhí)行不嚴(yán)格等問題，甚至出現(xiàn)了國(guó)庫(kù)支付錄入人、審核人、自助柜臺(tái)付款、國(guó)庫(kù)對(duì)賬等重要工作內(nèi)容均集中于同一工作人員，帶來了嚴(yán)重的財(cái)政性資金轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。其次，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)還有一定的優(yōu)化空間。部分行政事業(yè)單位的賬務(wù)處理系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)之間的聯(lián)系較為薄弱，在處理對(duì)賬工作時(shí)仍對(duì)財(cái)務(wù)人員有一定的依賴性，需要財(cái)務(wù)人員通過手工對(duì)賬的方式完成對(duì)賬工作。此外，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)本身在運(yùn)行方面還存在一定的優(yōu)化空間，在實(shí)際操作過程中，往往需要操作人員等待較長(zhǎng)的時(shí)間才能完成操作，容易影響工作效率。最后，電子憑證檔案管理力度相對(duì)不足。在當(dāng)前行政事業(yè)單位應(yīng)用的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中，系統(tǒng)功能還需要進(jìn)一步完善，從電子憑證檔案管理的角度來看，其尚未具備批量下載電子憑證的功能，操作人員想要在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)完成憑證備份工作有較高的難度。

（四）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)有待提升

雖然行政事業(yè)單位的人才選拔機(jī)制較為嚴(yán)格、規(guī)范，每一位進(jìn)入行政事業(yè)單位中的財(cái)務(wù)人員在專業(yè)素養(yǎng)上基本都能得到有效保障，但是由于預(yù)算管理工作的調(diào)整和行政事業(yè)單位發(fā)展環(huán)境的變化，部分財(cái)務(wù)人員在實(shí)際工作落實(shí)過程中往往需要承擔(dān)較大的工作壓力，很難抽出時(shí)間進(jìn)行能力提升，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)逐漸無法滿足預(yù)算管理工作的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)而影響到單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)。

（五）預(yù)算編制與行政事業(yè)單位的發(fā)展脫節(jié)

部分行政事業(yè)單位在制定預(yù)算編制時(shí)容易出現(xiàn)單純考慮資金需求和短期利益的情況，并未考慮單位后續(xù)發(fā)展計(jì)劃和長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，導(dǎo)致最終形成的預(yù)算編制與單位的實(shí)際發(fā)展目標(biāo)存在明顯差異，出現(xiàn)預(yù)算編制與行政事業(yè)單位發(fā)展脫節(jié)的情況。在當(dāng)前時(shí)代背景下，行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)環(huán)境極有可能出現(xiàn)變化，如果未能將這一要點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)考慮，很有可能導(dǎo)致預(yù)算編制在實(shí)際應(yīng)用過程中失去其應(yīng)有的指導(dǎo)作用和實(shí)際意義，從而對(duì)行政事業(yè)單位的正常運(yùn)行造成阻礙。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)對(duì)策

（一）結(jié)合行政事業(yè)單位實(shí)際情況，科學(xué)落實(shí)預(yù)算編制

在落實(shí)預(yù)算編制的過程中，預(yù)算編制人員需要關(guān)注相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，提前與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，獲取單位領(lǐng)導(dǎo)的支持，確保在開展預(yù)算編制工作時(shí)，其他部門能夠及時(shí)提供有效的信息，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與行政事業(yè)單位契合度的有效提升。具體而言，預(yù)算編制人員可以在其他部門的支持下，獲取到各部門在下一預(yù)算周期的工作計(jì)劃，結(jié)合部門工作計(jì)劃對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行調(diào)整，并要考慮到各部門工作計(jì)劃具體支出的合理性，做好支出情況與市場(chǎng)價(jià)格的比對(duì)工作，保證最終形成的預(yù)算編制能夠在實(shí)際應(yīng)用過程中對(duì)各部門工作計(jì)劃的落實(shí)起到指導(dǎo)作用，讓行政事業(yè)單位內(nèi)部有限的資源發(fā)揮出更大的價(jià)值，避免資源的浪費(fèi)。

（二）建立健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，提升預(yù)算執(zhí)行力

基于對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的應(yīng)用情況的考慮，單位需要建立健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，安排專人承擔(dān)預(yù)算監(jiān)督工作，并由單位領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)，以此保障預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立性、系統(tǒng)性。

此外，還需要明確當(dāng)前事業(yè)單位在預(yù)算監(jiān)督機(jī)制方面存在的不足，改變事后監(jiān)管模式，對(duì)預(yù)算管理全過程進(jìn)行全面監(jiān)督，圍繞行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中的預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等多個(gè)環(huán)節(jié)開展監(jiān)督工作，確保能夠在第一時(shí)間明確在工作處理過程中存在的問題。通過這種方式有效降低此類問題給行政事業(yè)單位帶來的負(fù)面影響，使行政事業(yè)單位能夠在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)明確問題根源，并做好對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制工作。

（三）提升國(guó)庫(kù)集中支付的電子化水平

行政事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的合理應(yīng)用，推動(dòng)預(yù)算管理一體化建設(shè)在單位內(nèi)部的有效落實(shí)，需要針對(duì)當(dāng)前單位在國(guó)庫(kù)集中支付中存在的問題進(jìn)行處理，保證國(guó)庫(kù)集中支付的安全。

首先，調(diào)整行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，明確工作人員的崗位職責(zé)，嚴(yán)格遵循不相容職務(wù)分離原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，保證財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制工作在單位內(nèi)部的貫徹落實(shí)。具體而言，行政事業(yè)單位需要科學(xué)設(shè)置崗位職責(zé)權(quán)限，針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中各個(gè)環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系，將國(guó)庫(kù)支付的經(jīng)辦人、審核人、自助柜面付款、國(guó)庫(kù)對(duì)賬等崗位職責(zé)分割開來，嚴(yán)禁出現(xiàn)崗位職責(zé)集中于一人的情況。同時(shí)必須明確在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中自助柜面付款U盾的重要性，基于此建立健全相關(guān)管理制度，保障U盾的安全，避免U盾在使用、交接過程中出現(xiàn)問題。

其次，優(yōu)化完善行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)。單位需要明確自身賬務(wù)處理系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)之間存在的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)在保證安全的前提下嘗試調(diào)整兩個(gè)系統(tǒng)間的聯(lián)系，借此擺脫在對(duì)賬工作中對(duì)財(cái)務(wù)人員的依賴，利用信息化技術(shù)、系統(tǒng)保障對(duì)賬準(zhǔn)確率和付款的時(shí)效性。目前已經(jīng)有部分行政事業(yè)單位在進(jìn)行這方面的嘗試，比如早在2016年，江蘇省便已著手建立財(cái)政一體化業(yè)務(wù)平臺(tái)，在運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)聯(lián)系的提升能夠有效保證對(duì)賬工作效率和質(zhì)量。

最后，進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)各項(xiàng)功能。當(dāng)前我國(guó)信息化技術(shù)發(fā)展速度較快，各類支付系統(tǒng)、管理系統(tǒng)都在不斷進(jìn)行優(yōu)化完善，國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)作為預(yù)算管理改革工作中的重要內(nèi)容之一，也需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，參考目前認(rèn)可度較高的各類信息化管理系統(tǒng)，做好對(duì)系統(tǒng)功能的完善、補(bǔ)充工作。比如在電子憑證檔案管理方面，可以考慮增加批量下載功能，但是要對(duì)功能進(jìn)行一定限制，操作人員必須具有較高的管理權(quán)限，并經(jīng)過系統(tǒng)驗(yàn)證后才能使用該項(xiàng)功能，從而保障電子憑證的安全性。

（四）加強(qiáng)人員培養(yǎng)力度，提升財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

預(yù)算管理一體化是深化預(yù)算管理改革工作的一項(xiàng)新舉措，對(duì)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力有更高的要求，因此必須加大財(cái)務(wù)人員培養(yǎng)力度，全面提升財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)，讓財(cái)務(wù)人員能夠更好地運(yùn)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。為做好對(duì)財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)工作，行政事業(yè)單位需要做好以下三項(xiàng)工作。

首先，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要提升對(duì)預(yù)算管理工作的重視度，在預(yù)算管理工作落實(shí)過程中提供及時(shí)、有效的支持，督促單位內(nèi)部做好預(yù)算管理一體化相關(guān)內(nèi)容、價(jià)值的宣傳工作，提高全體工作人員對(duì)預(yù)算管理一體化的重視程度。其次，單位要做好組織安排，統(tǒng)一對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行能力培訓(xùn)，重點(diǎn)圍繞單位自身發(fā)展環(huán)境變化、預(yù)算管理一體化相關(guān)先進(jìn)理論以及國(guó)家在該領(lǐng)域的明確要求來開展培訓(xùn)工作，提升單位預(yù)算管理整體水平。最后，財(cái)務(wù)人員要主動(dòng)學(xué)習(xí)專業(yè)技能，養(yǎng)成終身學(xué)習(xí)的習(xí)慣，針對(duì)預(yù)算管理一體化與傳統(tǒng)預(yù)算管理工作的差異，完善自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)。

（五）正確把控預(yù)算目標(biāo)，提升預(yù)算管理質(zhì)量

為了保證行政事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量，預(yù)算管理人員應(yīng)做好對(duì)預(yù)算目標(biāo)的正確把控，在單位內(nèi)部構(gòu)建完善的預(yù)算偏離調(diào)整機(jī)制，確保最終形成的預(yù)算編制在實(shí)際應(yīng)用過程中能夠合理應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)情況變化，留有充足的調(diào)整空間，并借此實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理相關(guān)工作中各類風(fēng)險(xiǎn)的有效管控，提升行政事業(yè)單位運(yùn)行的穩(wěn)定性。

在預(yù)算偏離調(diào)整機(jī)制的構(gòu)建方面，行政事業(yè)單位應(yīng)立足于自身的整體發(fā)展?fàn)顩r考慮預(yù)警調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)當(dāng)前預(yù)算編制的應(yīng)用情況進(jìn)行分析。在一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)上，行政事業(yè)單位需要做好對(duì)預(yù)算編制與實(shí)際活動(dòng)間差異產(chǎn)生原因的全面分析，做好預(yù)算偏離處理準(zhǔn)備工作。在二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)上，基于實(shí)際問題進(jìn)行思考，實(shí)施對(duì)應(yīng)的處理策略，并保管好其中涉及的資料數(shù)據(jù)。在三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)上，將具體問題和應(yīng)對(duì)策略上報(bào)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門、單位，由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門、單位同步跟進(jìn)問題處理情況，并提供一定的輔助。約束行政事業(yè)單位在具體工作中的資源使用，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的核算和監(jiān)督管理，明確問題的根源和對(duì)應(yīng)工作的具體負(fù)責(zé)人，對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行追責(zé)。在應(yīng)對(duì)策略實(shí)施完成后，還需要開展定期、不定期的檢查工作，保證工作人員能夠始終保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，避免同類問題再次出現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，應(yīng)用預(yù)算管理一體化對(duì)于當(dāng)前時(shí)代背景下的行政事業(yè)單位而言有一定的必要性。隨著預(yù)算管理改革工作的不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位在該項(xiàng)工作中需要考慮到更多的問題，完善的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)能夠幫助行政事業(yè)單位適應(yīng)工作內(nèi)容、要求的變化，確保行政事業(yè)單位能夠更好地順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的支持、引導(dǎo)下，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的綜合管理和服務(wù)職能，為廣大人民群眾提供高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)。