PPP項目合同終止核算清查對策研究

袁錦清

自2014年我國政府大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式以來，迄今已近10個年頭，按照PPP項目8至30年不等項目合作期，現(xiàn)階段及未來一段時間將有大批的PPP項目從項目執(zhí)行階段進入移交退出階段。PPP項目如何實現(xiàn)平穩(wěn)有序地到期移交退出，是當前PPP行業(yè)急需關注和解決的問題。筆者結合當前PPP項目的實際，并結合具體個案，對PPP項目進入合作關系結束移交退出階段重點問題進行研究，并對PPP項目實施過程中重點工作及退出工作流程提出對策建議。

自2014年我國政府大力推廣PPP模式以來，我國初步建立了規(guī)范、統(tǒng)一、透明的PPP項目大市場，是全球最大的區(qū)域PPP項目市場。截至2022年10月末，PPP項目涵蓋19個行業(yè)領域，簽約項目8848個，投資額約為139萬億元，開工建設項目6665個，投資額11萬億元，PPP在穩(wěn)定增長、促進改革、調(diào)整結構、惠普民生等方面發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過了近10年的快速發(fā)展，將有大批PPP項目從項目執(zhí)行階段進入項目退出階段，面臨政府與社會資本方合作到期合同終止的情況。

PPP項目公司是指政府作為股東之一，以資金、實物或者特許經(jīng)營權、土地經(jīng)營權等進行出資，與社會資本方共同注冊成立的項目公司。不同于正常情況下市場經(jīng)營主體公司，PPP項目由政府投資，股本占用了社會公共資源，合作的范圍也多為基礎設施建設、市政公用事業(yè)服務等領域，與市民的衣食住行息息相關。公司解散是指已經(jīng)成立的公司，因公司章程或法定事由出現(xiàn)而停止的對外經(jīng)營活動，并開始公司的清算，處理未了事務而使公司法人資格消滅的法律行為。在PPP項目中，政府與社會資本方簽訂了合作協(xié)議（合同），項目合同約定了合作期限等事項，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第六十九條有關“法人章程規(guī)定的存續(xù)期間屆滿或者法人章程規(guī)定的其他解散事由出現(xiàn)”，當項目合作到期，PPP項目公司出現(xiàn)了解散事由進入清算程序，涉及各利益主體的分配（尤其是公眾利益）。PPP項目的平穩(wěn)退出、防范和化解風險等成了領導關心、市民關注的問題，因此對PPP項目退出移交階段的重點準備工作及工作流程進行研究，提出相關的對策建議具有十分重要的現(xiàn)實意義。

合同終止是指因發(fā)生法律或當事人約定的情況，使合同當事人之間的權利與義務關系消滅，使合同的法律效力終止。PPP項目“合同是項目合作主體進行風險與利益，爭議解決、資源配置等的基礎，也是解決合作沖突與項目的重要依據(jù)”。PPP項目合同終止除了具有一般合同結束的特點，還具有復雜性和不確定性，其“包含的風險多種多樣、紛繁復雜”，這也是當前大部分PPP項目合同終止清算階段需要審慎研究、認真對待的重要原因。另外，PPP項目合作時間長，項目環(huán)節(jié)多，還需綜合考慮從項目落地到項目運行再到項目移交這三個階段的合同合作關系。

一、合同終止前重點開展工作事項

（一）定期開展績效評價

PPP項目績效管理工作貫穿于項目全過程，是項目主管單位和項目公司基于PPP項目財政能力承受、合同文本、監(jiān)督考核等約定，對雙方權利和義務的安排，根據(jù)財政部《關于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指南指引>的通知》（財金〔2020〕13號）提出對PPP項目全過程、全周期的績效考核管理。為提高財政資金使用效率，規(guī)范財政資金使用流程，定期對PPP項目開展績效評價及中期評估尤為重要。一是每年組織財務、社會資本方等人員，委托第三方專業(yè)咨詢服務機構對項目的績效目標完成情況、運營管理、資金使用、經(jīng)濟效益、社會效益和滿意度開展績效評價工作。二是出具績效評價工作報告，對項目整體情況、資金、績效、問題、資金核算等出具績效評價報告，對項目的整體履約情況進行評價。三是結果運用，通過全面梳理項目準備、采購、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，對PPP項目進行全方位“體檢”，對PPP項目的項目合同履約情況有全面的了解，對發(fā)現(xiàn)的問題及時予以糾正、解決，確保PPP項目實施過程中符合績效管理目標，進一步提高財政資金使用效率。同時，績效評價工作報告是一項重要的過程管理資料，為PPP項目合同終止進入核查清算階段提供重要依據(jù)。

（二）定期開展固定資產(chǎn)盤點工作

PPP項目涉及固定資產(chǎn)投入大，總價高、品類多。為有效動態(tài)監(jiān)管固定資產(chǎn)，結合PPP項目特點，一是每年至少開展一次固定資產(chǎn)盤點工作，由固定資產(chǎn)管理部門（政府管理部門）、使用單位（實際運維單位）和財務部門共同對實物進行盤點。登記固定資產(chǎn)臺賬，按照資產(chǎn)結構、數(shù)量、原值、購入年限等做好登記，明了家底情況，底數(shù)清晰，防止資產(chǎn)管理“糊涂賬”。二是強化內(nèi)控，制定固定資產(chǎn)管理辦法，嚴格執(zhí)行會計管理制度，資產(chǎn)的購置、使用、報修、報廢、銷毀等各環(huán)節(jié)有管理流程和制度約束。對一些長期不能使用的固定資產(chǎn)或報廢的固定資產(chǎn)，按照有關規(guī)定及時評估處理，及時清理、處置，并及時在財務上核銷，報廢固定資產(chǎn)收益及時入賬。同時，嚴格會計制度，規(guī)范財務處理，及時計提固定資產(chǎn)折舊，如實反映固定資產(chǎn)賬面價值。三是重視結果運用，開展固定資產(chǎn)清查盤點及時記錄形成報告，解決固定資產(chǎn)的管理中存在的問題，加以整改和完善，進一步規(guī)范管理，防止固定資產(chǎn)流失，最大限度發(fā)揮固定資產(chǎn)效益。同時，固定資產(chǎn)管理情況報告也是一項重要的過程管理資料，為項目合同終止進入核查清算階段提供依據(jù)。

（三）定期開展審計監(jiān)督檢查工作

大部分PPP項目政府方是股東，且事關公眾利益，因此項目招投標、建設、運營等各個環(huán)節(jié)成本開支等應合理合法、公開透明。一是政府每年要對PPP項目開展運營成本監(jiān)測、財務核查，以及對運營支出與支出項目合理合法等方面進行監(jiān)督審計，規(guī)范會計行為，促進社會資本方公開項目建設和運營成本，保證政府和公眾利益不受損害；二是實行會計信息披露制度。對財政核查的基本會計信息、財務年度報表、年度財務報告、重大支出項目進行公開披露，接受財政、審計等主管部門以及群眾的監(jiān)督，促進項目公開、規(guī)范、陽光運行；三是重視整改，對財務核查發(fā)現(xiàn)的問題抓整改、落實。每年進行專業(yè)的檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題形成專項整改專題匯報，進一步履行好合同約定，規(guī)范項目內(nèi)部控制，促進項目平穩(wěn)運行。同時，年度會計信息檢查及披露信息，也是十分重要的過程管理的資料之一，為項目進入核查清算階段提供重要依據(jù)。

（四）定期開展過程質(zhì)量監(jiān)管工作

PPP項目大部分涉及運維管養(yǎng)等服務，過程質(zhì)量監(jiān)管是PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的核心，也是決策采用PPP項目提高建設標準和服務質(zhì)量的初衷之一。具體措施如下所示：一是項目主管單位應根據(jù)項目服務內(nèi)容的實際情況，制定行業(yè)監(jiān)管考核辦法和具體的實施細則等一系列制度，形成規(guī)范的管理制度；二是定期組織人員對項目進行監(jiān)督考核，以結果為導向，對項目服務質(zhì)量、問題處置實效、群眾信訪投訴、履約履職等情況，采用查項目資料和現(xiàn)場考核相結合的方式開展，并形成專項考核通報；三是強化結果運用，對發(fā)現(xiàn)的問題及時落實整改，實行監(jiān)督考評情況與項目經(jīng)費進行掛鉤，提高項目綜合管理質(zhì)量。同時，過程質(zhì)量監(jiān)管是開展績效評價、項目管理過程重要的資料之一，為項目開展核查清算提供依據(jù)。

二、PPP項目合同終止前重點準備工作事項

（一）精心準備提早謀劃

薛起堂、馮立松指出，“從我國目前已有的關于PPP模式的規(guī)范性文件來看，社會資金的制度狀況整體為‘重進入輕退出，雖然若干文件中也能體現(xiàn)對于豐富社會資本退出渠道的重視，但多為原則性規(guī)定，沒有細化具體實施方式。”PPP項目合作周期長，在項目進入正規(guī)性運行階段，開展常態(tài)化管理工作后，項目主管部門研究、預見項目終止階段有關問題的比較少，且因項目過程不可逆，為提高工作的主動性、能動性，PPP項目單位主管部門應對PPP項目合作年限、到期截止日等了然于心，同時思考在前、謀劃在前、預判在前。將PPP項目合作終止事宜盡早形成請示報告，爭取上級領導對PPP項目移交退出及后續(xù)項目管理模式的關注和支持，由上級政府進行決策。

（二）擇優(yōu)選用專業(yè)人才

鑒于PPP項目涉及專業(yè)知識領域較多、協(xié)議議事部門多、合作周期長等特點，會計事務所等第三方服務機構的業(yè)務能力直接關乎整個清算水平的高低。因此對公司的資質(zhì)、從業(yè)水平、業(yè)績、經(jīng)驗、團隊素質(zhì)等認真審查，擇優(yōu)選擇財務、法務、審計等方面的專家組成清算工作小組，在具有業(yè)務素質(zhì)的同時兼?zhèn)湄熑涡?，高質(zhì)量完成PPP項目的核算清查工作。

（三）收集匯編工作資料

PPP項目合作周期長，涉及項目環(huán)節(jié)、流程眾多，且項目實施推進過程中人員變動大，導致項目資料不完備的情況時有發(fā)生。這就要求PPP項目合同終止前應編制資料清單，整理收集PPP項目全生命周期工作資料，包括項目準備、采購、執(zhí)行、退出移交各個階段的工作資料，以及情況匯報、監(jiān)督考核、財務會計等過程管理工作資料，做到資料全面、完善、翔實，為核算清查工作提供強有力的保障。

三、PPP項目合同終止核查清算階段工作原則

（一）公開透明原則

“政務公開向來都是法制政府建設中一項極為重要的制度，政務公開貫穿于政務運行的全過程。想要貫徹落實新發(fā)展理念、提升國家治理能力以及全面深化改革，必須始終堅定不移地加強對PPP項目信息的公開?！奔皶r、真實、全面的信息公開對項目終止核查清算階段極其有益，所以在PPP項目合同終止進入核查清算過程中應落實信息公開。PPP項目核查清算啟動時間、公告、投訴舉報信箱，能夠及時通知顯性和隱性債權債務人，可以防范和化解風險；有關PPP項目利益分配方案、人員過渡安置方案，可以保證各利益相關主體享有的知情權、參與權，讓合同終止核查清算階段始終在公眾監(jiān)督下開展工作，進而促進社會和諧穩(wěn)定。

（二）獨立性原則

PPP項目核查清算階段應獨立開展工作，PPP項目核查清算小組成員應堅持獨立性原則，以法律法規(guī)為準繩，客觀公正開展PPP項目清算工作，不得以他人意志為轉(zhuǎn)移，不為他人謀私利，參與人員簽訂廉潔承諾書，堅持項目合同終止核查清算工作的獨立性。

（三）規(guī)范性原則

合同終止清算PPP項目各參與方以及清算小組組成人員應對民法典，會計規(guī)章制度，以及PPP項目政府部門制定的規(guī)章制度熟知熟用，在項目核查清算工作開始前項目主管單位應梳理PPP項目所涉相關法律法規(guī)形成資料匯編，并開展法規(guī)培訓，讓合同終止清算工作在制度框架中開展。

（四）審慎性原則

不同于一般的項目合作關系，PPP項目是政府方和社會資本方進行合作，PPP項目外溢性強，關乎群眾利益，這就要求在PPP項目合同終止核查清算階段各項目參與方及清算小組成員要以高度的責任感以及專業(yè)的精神，審慎、全面地開展核算清查，打造科學、完備的PPP操作流程，并能妥善處理、防范核查清算過程中相關風險，讓嚴謹、嚴密、翔實的工作作風貫穿于核算清查全過程。

四、PPP項目合同終止核查清算階段工作流程對策建議

“在大多數(shù)情形下，PPP項目合同簽訂、合同履行、合同再談判以及違約等環(huán)節(jié)均適用于民法調(diào)整”。據(jù)此，筆者認為PPP項目公司的解散程序適用可以參考《中華人民共和國民法典》第七十條“法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算義務人應當及時組成清算組進行清算”，第七十一條“法人的清算程序和清算組職權，依照有關法律的規(guī)定；沒有規(guī)定的，參照適用公司法律的有關規(guī)定”，并結合PPP項目的實際，提出以下對策建議。

（一）制定工作方案

項目主管部門應該會同社會資本方制定核算清查工作方案，明確工作內(nèi)容、組成部門、工作方法、時間節(jié)點和協(xié)調(diào)爭議解決方式，制定時間計劃推進表等，作為PPP項目合同終止核查清算階段綱領性、指導性文件。

（二）成立清算小組

根據(jù)清算工作方案和時間計劃推進表，結合項目實際，成立核算清查工作小組。核查小組成員既應該包括項目管理單位，還應包括財政、審計、發(fā)改、紀檢等多個部門，并可以委托第三方公司如會計師事務所、律師事務所、清算事務所等的業(yè)內(nèi)人士，包括財務、審計、法務、招投標等專家，在政府主管部門和第三方機構的聯(lián)合下開展核算清查，并成立不同的工作小組，包括綜合組、會計組、資料組、工程組等，分工協(xié)作，提高效率。

（三）對外發(fā)布公告

根據(jù)工作方案，成立核算清查工作小組之后60日內(nèi)通過政府官網(wǎng)、報紙等多渠道進行公告，公告內(nèi)容包括PPP項目基本情況、清算時間、投訴舉報電話、郵箱等基本信息，確保能通知且有效收集債權人及債務人的信息，及時化解防范風險。

（四）具體組織實施

根據(jù)工作方案，詳列資料清單，通知項目參與單位和相關部門提供資料，及時組織清查核算小組正式進駐開展工作。工作范圍應該包括PPP項目全生命周期，通過調(diào)閱資料、聽取匯報、審查會計憑證、實地查看、個別談話、調(diào)查問卷等方式具體組織實施，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時記錄并上報匯總給綜合組。在組織實施過程中，處理和清算好公司未了結的業(yè)務，清理好債權、債務，并做好剩余權益、財產(chǎn)分配方案。清算實施工作中應建立研討議事制度，定期召開項目碰頭會，匯總、分析工作開展情況，商議問題解決辦法，并達成一致處理意見。

（五）編制清算報告

綜合組匯總編制好清算核算報告初稿后，應充分征求項目各參與單位、行業(yè)主管部門意見，根據(jù)各方的合理性意見采納修改和完善，核算清查報告經(jīng)各項目參與單位，財政、審計等部門蓋章后生效，形成法定文書，不得改動。

（六）項目退出移交

根據(jù)PPP項目核算清查報告，在項目的各參與單位執(zhí)行完成各項權利和義務后，可在公證機構的組織下將PPP項目整體移交，包括權利、義務、資產(chǎn)、檔案、技術方案、會計資料等，并且要為項目后續(xù)管理提供便利。項目移交完成后，報送公司登記機關，完成PPP項目公司的注銷，公告公司終止。

結語：

PPP項目合作關系結束進入終止移交階段是PPP項目最后一個階段，制定系統(tǒng)、可行、可操作性強、可靠的終止移交工作方案和工作流程，將有效減少PPP項目爭議及訴諸法院等情況，有利于防范和化解風險，也有利于優(yōu)化PPP行業(yè)營商環(huán)境，建立公平公正的市場秩序，促進PPP行業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。