以高效能監(jiān)管促高質(zhì)量發(fā)展
——以嘉定區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”工作為例

謝菊英

2023年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》在“推進(jìn)治理現(xiàn)代化”部分強(qiáng)調(diào)，要“優(yōu)化質(zhì)量監(jiān)管效能”“健全以‘雙隨機(jī)、一公開(kāi)’監(jiān)管和‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制”，明確了“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”在高效能監(jiān)管工作中的重要作用。

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”指在監(jiān)管過(guò)程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求在政府管理方式和規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法中，全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管模式。

2019年，國(guó)務(wù)院制定并發(fā)布了第5號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管的意見(jiàn)》，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”機(jī)制從單部門(mén)向跨部門(mén)推進(jìn)。其間，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管作為市場(chǎng)監(jiān)管理念和重大方式的創(chuàng)新，作為深化“放管服”改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，作為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有力舉措，被列入《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》等國(guó)家層面的法規(guī)和文件。

上海市對(duì)貫徹全面推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管提出了具體的實(shí)施意見(jiàn)。在此背景下，嘉定區(qū)于2020年成立了由32個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén)參加的市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，制定了會(huì)議制度和規(guī)則，并連續(xù)三年定期召開(kāi)區(qū)級(jí)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，不斷推動(dòng)嘉定區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”工作落到實(shí)處。嘉定“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管旨在有效規(guī)范政府執(zhí)法行為，跨部門(mén)的聯(lián)合抽查旨在實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一次門(mén)，查多項(xiàng)事”，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高執(zhí)法效率效能。

一、2022年嘉定區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”推進(jìn)情況

2022年1月至12月，嘉定區(qū)總體實(shí)有企業(yè)戶數(shù)226002戶，依托全區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)，共制定部門(mén)聯(lián)合抽查方案215個(gè)。通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”抽查，共檢查市場(chǎng)主體23239戶（次），問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率23.9%。其中，從雙隨機(jī)監(jiān)管改革實(shí)施以來(lái)，各區(qū)級(jí)部門(mén)扎實(shí)開(kāi)展單部門(mén)和跨部門(mén)的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，涌現(xiàn)了一批跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的典型案例，監(jiān)管效能和市場(chǎng)主體體驗(yàn)度都有提升。

（一）制度建設(shè)方面

全區(qū)以及各部門(mén)積極推進(jìn)以“一單兩庫(kù)（隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)、執(zhí)法檢查對(duì)象名錄庫(kù)）”為基礎(chǔ)的監(jiān)管制度的建立和完善。

一是抽查事項(xiàng)清單的管理。梳理《監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單》857項(xiàng)，其中行政處罰子項(xiàng)1912項(xiàng)；依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)梳理《監(jiān)管事項(xiàng)檢查實(shí)施清單》1024項(xiàng)，其中“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查清單583項(xiàng)。制定并對(duì)外發(fā)布《嘉定區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域部門(mén)聯(lián)合抽查事項(xiàng)清單（2022版）》，涉及64個(gè)抽查領(lǐng)域、198個(gè)抽查事項(xiàng)。

二是建立并動(dòng)態(tài)調(diào)整“兩庫(kù)”。截至目前，由區(qū)府辦的牽頭、各有關(guān)部門(mén)通力合作，嘉定區(qū)依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”建立健全了“執(zhí)法人員名錄庫(kù)”和“監(jiān)管對(duì)象主體庫(kù)”。其中，錄入執(zhí)法人員1131名，并動(dòng)態(tài)調(diào)整；“監(jiān)管主體對(duì)象庫(kù)”動(dòng)態(tài)管理了全區(qū)26.71萬(wàn)戶企業(yè)法人、3.02萬(wàn)戶個(gè)體工商戶，以及3074戶其他組織的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）工作成效方面

一是充分發(fā)揮發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議機(jī)制作用。明確成員單位職責(zé)以及相關(guān)工作要求，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議成員單位工作推進(jìn)會(huì)。第一屆聯(lián)席會(huì)議由區(qū)市場(chǎng)局牽頭，成立由區(qū)發(fā)改委、區(qū)商務(wù)委等32個(gè)部門(mén)組成的綜合監(jiān)管隊(duì)伍。制定跨部門(mén)聯(lián)合抽查牽頭與參與部門(mén)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管系統(tǒng)”操作手冊(cè)，定期開(kāi)展操作實(shí)務(wù)培訓(xùn)。2022年，在原32個(gè)成員單位基礎(chǔ)上，將區(qū)消防救援支隊(duì)納入聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大了雙隨機(jī)抽查工作的覆蓋范圍。

二是統(tǒng)籌實(shí)施抽查檢查。將“生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查”等23項(xiàng)事項(xiàng)設(shè)置為重點(diǎn)檢查事項(xiàng)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。2022年，合計(jì)開(kāi)展278批次“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”抽查工作，抽查各類(lèi)市場(chǎng)主體17174戶次，發(fā)現(xiàn)處置問(wèn)題隱患4453件次。成員單位參與度96.97%，位于上海全市前列。

三是問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率逐步提高。隨著“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”的充分運(yùn)用，嘉定監(jiān)管問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率比2021年提高了9.7%。以嘉定區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局牽頭和參與的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管為例，區(qū)市場(chǎng)局15個(gè)市場(chǎng)所通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，檢查各類(lèi)市場(chǎng)主體7630戶次，發(fā)現(xiàn)處置各類(lèi)問(wèn)題隱患2283件次，查辦案件95件。

四是加強(qiáng)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”抽查檢查結(jié)果公示運(yùn)用。公示機(jī)制促進(jìn)了“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管與信用監(jiān)管有效銜接。依托區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，統(tǒng)一歸集本區(qū)各部門(mén)的行政監(jiān)管信息并向企業(yè)和社會(huì)公眾公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)了抽查檢查結(jié)果各部門(mén)間互認(rèn)。

二、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”工作現(xiàn)狀分析

一是“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”操作平臺(tái)系統(tǒng)尚未統(tǒng)一。市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域涉及到的多個(gè)部門(mén)，如市場(chǎng)監(jiān)管、城管、生態(tài)環(huán)境等都有各自市局系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”系統(tǒng)。即使在市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于日常監(jiān)管，也有工業(yè)產(chǎn)品、特種設(shè)備等不同的監(jiān)管系統(tǒng)。目前各個(gè)系統(tǒng)尚未整合，不可避免地存在一定程度的重復(fù)錄入和檢查結(jié)果不能互通互享等情況，不利于監(jiān)管執(zhí)法效能的提升。

二是“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管與重點(diǎn)行業(yè)監(jiān)管之間的重疊問(wèn)題。依據(jù)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第54條規(guī)定，國(guó)家推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域外，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政檢查應(yīng)當(dāng)通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”進(jìn)行。對(duì)于哪些屬于特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)家和市級(jí)層面尚未出臺(tái)行業(yè)和領(lǐng)域清單。以市場(chǎng)局為例，對(duì)于食品生產(chǎn)和食品經(jīng)營(yíng)這樣的行業(yè)是否屬于特殊行業(yè)尚未明確。

三是各參與部門(mén)對(duì)于“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”聯(lián)合檢查的重視程度不一、參與力度不一，距離監(jiān)管方式改革目標(biāo)尚有距離。部門(mén)聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的比率不高，檢查對(duì)象的導(dǎo)入結(jié)合專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域信用風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)的程度不高，成案率不高，監(jiān)管的靶向針對(duì)性和有效性有待進(jìn)一步提升。

四是企業(yè)的感受度有待進(jìn)一步提升。企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)于檢查事項(xiàng)和檢查結(jié)果對(duì)外公開(kāi)的知曉度不夠。各部門(mén)依托不同的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管系統(tǒng)所連接的對(duì)外公示系統(tǒng)不一，企業(yè)和社會(huì)公眾的知曉度、參與度不高。社會(huì)層面對(duì)于檢查結(jié)果的運(yùn)用率不高。

三、優(yōu)化現(xiàn)有工作實(shí)踐，提升質(zhì)量監(jiān)管工作效能路徑探析

一是要優(yōu)化整合監(jiān)管操作系統(tǒng)，出臺(tái)統(tǒng)一的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)監(jiān)管部門(mén)逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一使用同一個(gè)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管平臺(tái)，由平臺(tái)自動(dòng)對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行整合和碰撞，自動(dòng)匹配跨部門(mén)監(jiān)管事項(xiàng)，自動(dòng)安排跨部門(mén)監(jiān)管計(jì)劃的實(shí)施，統(tǒng)一路徑對(duì)外公開(kāi)檢查結(jié)果。同時(shí)，出臺(tái)統(tǒng)一的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各部門(mén)的監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

二是要統(tǒng)籌制定聯(lián)合抽查計(jì)劃。各職能部門(mén)需要突出各自的監(jiān)管重點(diǎn)，關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量，制定和及時(shí)更新聯(lián)合抽查重點(diǎn)事項(xiàng)清單，制定好每年度的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管聯(lián)合抽查計(jì)劃，不求“大而全”，而要把握重點(diǎn)、立足成效。對(duì)于本地區(qū)重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品領(lǐng)域可能存在的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)ｍ?xiàng)整治，也可以制定臨時(shí)計(jì)劃，從總量上減少涉企檢查數(shù)量。

三是要進(jìn)一步推動(dòng)信用風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)+雙隨機(jī)的融合監(jiān)管。近年來(lái)，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查要根據(jù)信用風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施差異化監(jiān)管措施的目標(biāo)已經(jīng)明確。國(guó)家層面已經(jīng)依托互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管系統(tǒng)建立了通用型分類(lèi)指標(biāo)體系，而各個(gè)行業(yè)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)尚在建設(shè)中。各部門(mén)在實(shí)施跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的過(guò)程中要充分運(yùn)用行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)，提高檢查對(duì)象的精準(zhǔn)性、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率和監(jiān)管效能。

四是要進(jìn)一步提高智慧監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)管等新型監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用?！半p隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管并不意味著多個(gè)部門(mén)的聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。視頻監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、智慧監(jiān)管等監(jiān)管手段也應(yīng)及時(shí)引入。數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)型涉及各部門(mén)的經(jīng)費(fèi)使用效率，為防止重復(fù)建設(shè)，建議市級(jí)層面統(tǒng)一進(jìn)行。依托新型監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能、精準(zhǔn)發(fā)力，進(jìn)一步降低對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的干擾，緩解執(zhí)法力量的不足，提升政府監(jiān)管效能。

五是要提高“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管的社會(huì)參與度?！半p隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管是事中事后監(jiān)管方式的探索和創(chuàng)新，要加大宣傳力度，增強(qiáng)社會(huì)公眾知曉率，擴(kuò)大公眾參與度。在開(kāi)展“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管過(guò)程中可以邀請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾以及新聞媒體共同參與，形成社會(huì)多元共治。

四、結(jié)論

《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出，健全以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。探索和優(yōu)化“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，深化監(jiān)管體制改革，以高質(zhì)量監(jiān)管促高質(zhì)量發(fā)展，一方面需要頂層制度設(shè)計(jì)的科學(xué)統(tǒng)籌優(yōu)化和地方綜合執(zhí)法體制改革創(chuàng)新，另一方面需要自上而下的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的設(shè)計(jì)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)執(zhí)法”，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)和改造時(shí)充分考慮各方的需求，以高質(zhì)量的監(jiān)管信息系統(tǒng)和高效能的監(jiān)管，最終推動(dòng)監(jiān)管治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的最終目標(biāo)。