水利工程施工度汛方案編制探析

宋建臣

（內(nèi)蒙古引綽濟(jì)遼供水有限責(zé)任公司，內(nèi)蒙古呼和浩特 137400）

近年來，國家高度重視水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一系列重大水利工程的建設(shè)，不斷完善了防洪排澇減災(zāi)體系和水資源供給保障體系[1]。水利工程施工安全度汛工作直接影響著工程實(shí)施過程中的安全、進(jìn)度、質(zhì)量、投資，以及功能和效益的發(fā)揮，是水利工程建設(shè)管理過程中的重點(diǎn)工作之一[2]。受極端氣候的影響，我國在建水利工程安全度汛形勢依然嚴(yán)峻[3]，如何有效解決好工程建設(shè)和安全度汛的關(guān)系，保證工程建設(shè)度汛安全是水利工程建設(shè)管理中的頭等大事[4]，需工程參建各方高度重視，編制切實(shí)可行的度汛方案，保證工程建設(shè)度汛安全。

1 編制原則及法律依據(jù)

1.1 編制原則

度汛方案編制要堅(jiān)持“以人為本、生命至上”的原則，做到思想到位、組織到位、責(zé)任到位、措施到位；重點(diǎn)突出、提早部署、超前準(zhǔn)備，強(qiáng)化措施、狠抓落實(shí)，做到統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)；建立健全安全度汛責(zé)任體系，落實(shí)相關(guān)方責(zé)任，發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水時(shí)要確保安全，發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)盡可能將損失減最低。

1.2 法律依據(jù)

1）行政法規(guī)

目前，我國對已經(jīng)投入運(yùn)行的水利工程建立起了防洪度汛管理體制和度汛方案及應(yīng)急預(yù)案編制的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和統(tǒng)一要求，但各地對在建工程安全度汛措施和超標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)案尚未完全建立統(tǒng)一的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國防汛條例》和水利部每年汛前下發(fā)的《關(guān)于做好在建水利工程安全度汛工作的通知》，以及各流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門根據(jù)國務(wù)院水行政主管部門要求下發(fā)的地方通知及要求[5，6]。

2）規(guī)程、規(guī)范

目前，編制在建水利工程安全度汛方案和超標(biāo)洪水應(yīng)急預(yù)案主要參照SL 252—2017《水利水電工程等級劃分及洪水標(biāo)準(zhǔn)》，NB/T 10492—2021《水電水利工程施工期防洪度汛報(bào)告編制規(guī)程》，DL/T 5307—2013《水電水利工程施工度汛風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)程》，SL 297—2004《防汛儲備物資驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》，SL 721—2015《水利水電工程施工安全管理導(dǎo)則》和T/CWEA 6—2019《水利水電工程施工期度汛方案編制導(dǎo)則》等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。2022 年，水利部下發(fā)了《水利工程施工度汛方案編制指南》《水利工程施工超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)急預(yù)案的編制指南》，明確了方案和預(yù)案編制的依據(jù)、大綱、內(nèi)容、上報(bào)要求和審批程序。

2 度汛方案的作用

2.1 對工程的影響

水利工程建設(shè)周期長、建筑物多、規(guī)模大，建設(shè)期人員、設(shè)備投入多，一些大型水利工程建設(shè)期需要連續(xù)跨越多個(gè)汛期，且大部分水利工程設(shè)有涉河建筑，甚至涉及多條河流或跨越多個(gè)流域，工程施工期度汛壓力大，工程度汛風(fēng)險(xiǎn)高。汛期施工過程中，一旦發(fā)生度汛安全問題，對工程本身將造成巨大的損失，同時(shí)，衍生出一系列次生災(zāi)害，造成不可估量的損失。水利工程初步設(shè)計(jì)批復(fù)中都明確了工程度汛標(biāo)準(zhǔn)、度汛建筑物規(guī)模、完成時(shí)間和要求。因此，在工程建設(shè)過程中，根據(jù)批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容編制好在建工程度汛措施和超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)急預(yù)案，是保護(hù)工程本身建設(shè)安全的必要條件。

2.2 對社會的影響

水利工程的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能等因素決定了工程建設(shè)需要涉及多個(gè)行政區(qū)域。近年來，大型引調(diào)水工程大部分屬跨流域調(diào)水工程，投資額度大、涉及范圍廣，工程安全度汛將直接影響公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。由于水利工程基本都是涉流域、涉水建設(shè)，工程實(shí)施不可避免地會對水生態(tài)環(huán)境、河流泄洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)供水等產(chǎn)生一定的影響，特別是一些涉河建筑工程中的導(dǎo)、截流建筑物，其工程安全直接關(guān)乎上下游、左右岸生產(chǎn)、生活、人民生命財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等大局。因此，工程建設(shè)過程中編制可行、可靠的度汛方案和措施是保證國家基礎(chǔ)設(shè)施安全和公共安全的需要。

3 主要內(nèi)容編制要求

3.1 依據(jù)及適用范圍

度汛方案編制的依據(jù)要充分，符合工程建設(shè)要求和度汛需要，要有針對性和目標(biāo)性地選擇編制依據(jù)，切忌隨意選擇、標(biāo)準(zhǔn)不一致、生搬硬套。依據(jù)選擇一般應(yīng)包括三方面：一是國家相關(guān)法律、法規(guī)、管理?xiàng)l例等；二是行業(yè)規(guī)定要求、國務(wù)院或地方水行政主管部門規(guī)定、工程所在地方規(guī)定等，有行業(yè)規(guī)定時(shí)優(yōu)先執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，無行業(yè)規(guī)定時(shí)可參考其他行業(yè)或團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)；三是工程設(shè)計(jì)和施工規(guī)程規(guī)范、批復(fù)設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)度汛標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求、項(xiàng)目法人建設(shè)管理制度、合同文件、實(shí)施計(jì)劃、施工組織設(shè)計(jì)等。各參建單位在編制各自的度汛方案或措施時(shí)，要全面了解工程特點(diǎn)、工程所在區(qū)域的水文氣象資料、工程涉及的范圍，根據(jù)不同的建筑物、工程部位有針對性地進(jìn)行，明確方案或措施的適用范圍、時(shí)間和條件，避免形式套用、范圍不明和適用不清。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)要求

方案編制前，工程設(shè)計(jì)單位應(yīng)依據(jù)批復(fù)的工程建筑物等級、規(guī)模和度汛標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合工程實(shí)際進(jìn)度和工程形象面貌，有針對性地編制度汛技術(shù)要求，按工程總進(jìn)度計(jì)劃要求提出工程度汛應(yīng)該達(dá)到的工程形象面貌。度汛標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)批復(fù)不得隨意修改，因度汛要求需要改變時(shí)，需組織專家咨詢論證并履行相關(guān)審批手續(xù)。度汛技術(shù)要求是編制度汛措施的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)工程實(shí)際的形象面貌有針對性地編制，并結(jié)合工程實(shí)際進(jìn)度動(dòng)態(tài)調(diào)整，不同時(shí)段應(yīng)有不同的要求，切忌“一用多年”和“一律到底”。

3.3 機(jī)構(gòu)及職責(zé)

工程建設(shè)過程中一旦發(fā)生險(xiǎn)情，按照既定的分工各司其職是方案得以落實(shí)的根本。在建工程防洪度汛涉及建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)測等多方單位，因此，在方案編制過程中，項(xiàng)目法人單位要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和要求，組織各參建方建立防洪度汛領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自的工作分工和承擔(dān)的業(yè)務(wù)范圍，細(xì)化和夯實(shí)各自工作職責(zé)，責(zé)任到人，明確工作流程，才能保證大汛來臨和遇到險(xiǎn)情時(shí)臨危不亂，有序開展防洪搶險(xiǎn)工作。

3.4 度汛措施

只有可行的措施才能保證搶險(xiǎn)度汛過程中有章可循，因此，在方案或措施編制過程中要結(jié)合工程實(shí)際和現(xiàn)場情況制定切實(shí)可行的度汛措施，主要包括以下幾方面。

1）工程措施

工程措施是在方案編制過程中，根據(jù)不同建筑物（構(gòu)筑物）的現(xiàn)場實(shí)際情況和工程達(dá)到的形象面貌，明確工程防汛重點(diǎn)，以及在度汛過程中可能存在度汛風(fēng)險(xiǎn)，有針對性地制定便于操作和切實(shí)可行的工程度汛和搶險(xiǎn)措施，如建筑物加高、加固、防護(hù)，完善和疏通河道或建筑物排水設(shè)施，保證汛期工程度汛安全。

2）非工程措施

非工程措施主要結(jié)合工程實(shí)際，提前進(jìn)行險(xiǎn)情識別和評估后，利用現(xiàn)代信息、科技手段，通過監(jiān)測、預(yù)報(bào)等預(yù)判可能發(fā)生的險(xiǎn)情，制定相應(yīng)的應(yīng)急技術(shù)方案、調(diào)度方案，提前通過預(yù)防和調(diào)度保證工程安全度汛。同時(shí)，要加強(qiáng)值班值守，建立24 h值班值守制度，加強(qiáng)對防汛關(guān)鍵部位、重點(diǎn)設(shè)施的巡視檢查和信息報(bào)送。主汛期加強(qiáng)與工程所在地的水文氣象部門、防汛應(yīng)急管理部門、流域機(jī)構(gòu)、上級水行政主管部門的聯(lián)系，通過多渠道獲取水雨情和氣象信息，提前做好預(yù)報(bào)、預(yù)警信息發(fā)布，加強(qiáng)防范措施。

3）資源保障

資源保障主要是方案或措施編制要有電力、交通、通訊、物資、醫(yī)療、應(yīng)急救援等資源保障措施，明確與工程所在地電力、通訊、醫(yī)療、交通等相關(guān)單位的聯(lián)系方式和應(yīng)急需求，一旦發(fā)生險(xiǎn)情及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急支援，確保應(yīng)急資源供應(yīng)。同時(shí)，要根據(jù)工程規(guī)模，結(jié)合現(xiàn)場實(shí)際成立防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍，進(jìn)行防汛應(yīng)急設(shè)施、物資儲備，明確物資設(shè)備儲備數(shù)量、存放地點(diǎn)、保管單位，險(xiǎn)情發(fā)生時(shí)能及時(shí)保證現(xiàn)場搶險(xiǎn)供應(yīng)。

3.5 建立健全“四預(yù)”機(jī)制

工程建設(shè)度汛要建立健全和落實(shí)預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”機(jī)制。方案或措施編制中要明確監(jiān)測預(yù)報(bào)、預(yù)警措施，明確預(yù)報(bào)、預(yù)警方式和渠道，不具備預(yù)報(bào)、預(yù)警能力的可采取委托或有償服務(wù)的工作方式，完善氣象和水文等聯(lián)合會商、滾動(dòng)分析研判、加密預(yù)報(bào)機(jī)制和延長預(yù)見期措施；根據(jù)工程特點(diǎn)和可能發(fā)生的洪水風(fēng)險(xiǎn)，在度汛方案或措施的基礎(chǔ)上有針對性地編制專門的超標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)案，明確預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)、級別、措施、對象，以及響應(yīng)級別、啟動(dòng)機(jī)制、救援機(jī)制等；結(jié)合實(shí)際開展預(yù)案演練，明確預(yù)演時(shí)間和地點(diǎn)、參加人員、模擬發(fā)生險(xiǎn)情等，以達(dá)到熟悉、掌握、完善和動(dòng)態(tài)調(diào)整的目的。

4 存在的問題及建議

4.1 編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)行水利行業(yè)規(guī)程、規(guī)范對投入運(yùn)行的水利工程已基本有了明確規(guī)定，水行政主管部門下發(fā)了運(yùn)行管理單位防洪度汛和超標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則，但對在建水利工程沒有明確編制大綱和導(dǎo)則，導(dǎo)致編制、審批標(biāo)準(zhǔn)不一致。2022 年，水利部下發(fā)的《水利部關(guān)于進(jìn)一步做好在建水利工程安全度汛工作的通知》（水建設(shè)［2022］99 號），基本明確了在建水利工程施工度汛方案和應(yīng)急預(yù)案編制指南、大綱和相關(guān)要求。建議行業(yè)或防汛主管部門根據(jù)水利工程特點(diǎn)，結(jié)合地域差別和工程特點(diǎn)出臺統(tǒng)一的編制規(guī)范、指南、大綱和細(xì)則。

4.2 審批單位不明確

水利工程的特殊性決定在建水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、等級等無法實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。我國南北差異較大，汛期時(shí)間、劃分標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致，不同的水利工程（特別是引調(diào)水工程）所隸屬的行政區(qū)域、主管部門也不相同，致使在度汛方案或措施的編制、報(bào)批和執(zhí)行過程中存在一定的差異。目前，雖然對防洪度汛應(yīng)急搶險(xiǎn)職責(zé)歸屬和管理部門進(jìn)行了調(diào)整，但在建工程執(zhí)行的防汛度汛規(guī)程、規(guī)范仍繼續(xù)沿用水利行業(yè)規(guī)定，存在需要向多個(gè)部門同時(shí)上報(bào)、批復(fù)部門不明確等問題。建議及時(shí)進(jìn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的修訂，進(jìn)一步明確管理權(quán)限。

4.3 執(zhí)行落實(shí)難到位

在建工程安全度汛主體責(zé)任在項(xiàng)目法人，大部分工程項(xiàng)目法人都為企業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)單位，在方案執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)地方職能部門或其他關(guān)聯(lián)單位的難度大，存在方案落實(shí)難度大或執(zhí)行不到位。建議參照已運(yùn)行水工程防洪度汛屬地管理原則，由工程所在地的地方政府統(tǒng)一管理。

5 結(jié)語

在建水利工程度汛方案（措施）可以保證工程建設(shè)過程中的度汛安全，是確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全、工程安全、公共設(shè)施安全、社會穩(wěn)定的最重要的方案或措施之一，因此，各參建單位必須要高度重視方案（措施）編制，按照防洪度汛無小事的原則樹立憂患意識，提前謀劃，按最不利的可能編制方案（措施），結(jié)合具體工程的特點(diǎn)把度汛方案融入到工程建設(shè)方案和施工方案中，確保度汛方案的科學(xué)性和適用性，切實(shí)做到方案編制合理可行、措施到位、機(jī)構(gòu)健全、保障有力，確保工程安全度汛。