加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理的思路

方 琳

（作者單位：金華市城市建設(shè)服務(wù)中心）

近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家大力實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，政府投資項(xiàng)目不斷增加，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)政府投資項(xiàng)目管理提出了更高的要求。作為政府投資項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，竣工財(cái)務(wù)決算長期處于被忽視、工作滯后的狀態(tài)。如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理，高效發(fā)揮建設(shè)資金的使用效益，提高國有資產(chǎn)管理水平，成為當(dāng)下急需解決的問題。因此，對(duì)政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)行科學(xué)、有效的管理已成為重要的研究課題。

一、政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理的現(xiàn)狀

竣工財(cái)務(wù)決算是準(zhǔn)確核算建設(shè)單位新增資產(chǎn)價(jià)值，反映已完工項(xiàng)目建設(shè)成果，辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，在整個(gè)政府投資項(xiàng)目管理中占有重要地位。但在實(shí)際的政府投資項(xiàng)目管理過程中，項(xiàng)目建設(shè)單位、建設(shè)主管部門等各方往往更重視工程建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量等建設(shè)期管理，而忽視工程后期的竣工財(cái)務(wù)決算管理，認(rèn)為只要項(xiàng)目如期竣工交付就算完成項(xiàng)目計(jì)劃，辦理竣工財(cái)務(wù)決算不在項(xiàng)目計(jì)劃事項(xiàng)內(nèi)。政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理存在竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告編制不及時(shí)，竣工財(cái)務(wù)決算開展難度大，辦理竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)間周期長等問題，導(dǎo)致相當(dāng)多的政府投資項(xiàng)目雖已投入運(yùn)行使用但未辦理竣工財(cái)務(wù)決算；如果項(xiàng)目竣工后，不能按時(shí)完成竣工財(cái)務(wù)決算及批復(fù)工作，就無法規(guī)范地辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)，從而使得政府資產(chǎn)管理部門無法準(zhǔn)確掌握國有資產(chǎn)存量情況，難以開展全面資產(chǎn)管理，政府投資效益也無法體現(xiàn)。目前，相當(dāng)多的未完成竣工財(cái)務(wù)決算的項(xiàng)目在財(cái)務(wù)賬面上仍反映在“在建工程”科目中，造成會(huì)計(jì)信息失真，出現(xiàn)繼續(xù)從已完工項(xiàng)目中列支各種費(fèi)用和項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等不規(guī)范的財(cái)務(wù)行為。只有按時(shí)保質(zhì)完成竣工財(cái)務(wù)決算工作，準(zhǔn)確核定資產(chǎn)價(jià)值，才能夯實(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告、部門決算報(bào)告和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)告的核算基礎(chǔ)。

二、政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算滯后的主要原因

（一）政府有關(guān)職能部門未切實(shí)履行好竣工財(cái)務(wù)決算監(jiān)管職責(zé)

根據(jù)規(guī)定，竣工價(jià)款結(jié)算一般應(yīng)在項(xiàng)目驗(yàn)收后2 個(gè)月內(nèi)完成，大型項(xiàng)目一般不得超過3 個(gè)月。政府投資項(xiàng)目完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后，應(yīng)在3 個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，遇特殊情況需要延長的，中小型項(xiàng)目不得超過2 個(gè)月，大型項(xiàng)目不得超過6 個(gè)月。然而，在實(shí)際工作中，大部分政府投資項(xiàng)目都未能按規(guī)定完成，只有總投資額較小、單一類型的項(xiàng)目能按規(guī)定完成。從巡查審計(jì)結(jié)果來看，雖然竣工財(cái)務(wù)決算事項(xiàng)被逐步納入項(xiàng)目建設(shè)單位巡查整改問題事項(xiàng)，但并沒有給出進(jìn)一步的處理意見，政府相關(guān)職能部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算的監(jiān)管力度不夠，同時(shí)缺乏有效的考核機(jī)制及推進(jìn)措施。以某市某建設(shè)中心為例，2014—2022 年，該建設(shè)中心共負(fù)責(zé)建設(shè)政府投資項(xiàng)目46 個(gè)，已完工項(xiàng)目46個(gè)，總投資約54 億元，截至2023 年6 月，完成竣工財(cái)務(wù)決算項(xiàng)目37 個(gè)，完工項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算率為80%，從項(xiàng)目完工至完成竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)長需要2～3 年，大型項(xiàng)目所需時(shí)間在3 年以上[1]。

（二）部分政府投資項(xiàng)目綜合情況較為復(fù)雜

作為政府投資項(xiàng)目的重要組成部分，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不僅涉及較多專業(yè)分項(xiàng)工程，而且很多項(xiàng)目包含政策處理工作，綜合情況復(fù)雜。以市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為例，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目參建單位往往較多，包括給水工程、路燈工程、配套電力工程、弱電綜合管道工程、燃?xì)夤艿栏脑旃こ?、電信線路遷改工程、移動(dòng)管線遷改工程、聯(lián)通管線遷改工程、鐵通線路遷改工程、數(shù)字電視線路遷改工程、鐵塔遷改工程、治安監(jiān)控移機(jī)工程、國防電纜遷移工程和公共自行車站點(diǎn)遷移工程等10 多家權(quán)屬單位及政策處理相關(guān)街道。上述分項(xiàng)工程均在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)一并獲批實(shí)施，而大多數(shù)專業(yè)分項(xiàng)工程的最終實(shí)施與道路主體完工時(shí)間基本同步，存在部分專業(yè)分項(xiàng)工程結(jié)算送審較晚、送審單位較多、遺漏某家單位送審結(jié)算的情況。部分項(xiàng)目涉及政策處理要建設(shè)農(nóng)村安置房，按合同約定需要等農(nóng)村安置房全部交付并支付政策處理尾款后，合同才履行完畢，而農(nóng)村安置房建設(shè)工期較長，由此導(dǎo)致項(xiàng)目長期無法完成竣工財(cái)務(wù)決算[2]。

（三）政府投資項(xiàng)目結(jié)算審價(jià)受制因素較多

一是受制于參建單位結(jié)算送審情況。由于相關(guān)參建單位特別是一些電力、給水等行業(yè)壟斷單位，受行業(yè)體制影響，工程業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，未能及時(shí)履行合同約定，在工程報(bào)驗(yàn)、結(jié)算編制及送審等環(huán)節(jié)動(dòng)作緩慢。根據(jù)合同相關(guān)條款約定，合同簽訂后支付工程預(yù)付款60%，因預(yù)付款支付比例較高，且缺乏約束機(jī)制，導(dǎo)致工程結(jié)算送審困難。同時(shí)，部分管線權(quán)屬單位內(nèi)部管理存在不足，如部分管線權(quán)屬單位工程的具體實(shí)施均委托第三方，而第三方單位人員更換頻繁，工程結(jié)算編制人員缺乏。二是受制于工程結(jié)算審查過程較長。在部分項(xiàng)目工程結(jié)算審價(jià)過程中，審價(jià)人員若對(duì)送審內(nèi)容存在異議，就需要協(xié)調(diào)各參建單位進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致意見后方能出具審核報(bào)告，而在協(xié)商過程中，各方各執(zhí)一詞，協(xié)調(diào)過程時(shí)間較長，導(dǎo)致審價(jià)報(bào)告一直未能出具，直接影響工程結(jié)算審價(jià)工作。三是項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)工程簽證及設(shè)計(jì)變更管理不規(guī)范，與參建單位未能形成一致意見，從而影響工程結(jié)算送審。四是司法糾紛或施工方破產(chǎn)造成施工方無法及時(shí)結(jié)算送審。在實(shí)際工作中，存在施工方破產(chǎn)清算和施工方司法糾紛導(dǎo)致銀行賬戶凍結(jié)的情況，由于施工方認(rèn)為在上述情況下不能拿到工程結(jié)算尾款，所以不編制工程結(jié)算送審資料[3]。

（四）竣工財(cái)務(wù)決算編制周期長、難度大

部分政府投資項(xiàng)目在開展竣工財(cái)務(wù)決算過程中才發(fā)現(xiàn)某一分項(xiàng)工程未完成結(jié)算審價(jià)，單項(xiàng)待攤費(fèi)用未明確，如治安監(jiān)控移機(jī)工程、檔案組卷費(fèi)、竣工測繪費(fèi)等款項(xiàng)，待明確以上款項(xiàng)后，才得以繼續(xù)開展竣工財(cái)務(wù)決算工作，導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算編制周期長。

按照規(guī)定，非經(jīng)營性項(xiàng)目為項(xiàng)目配套建設(shè)的專用設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸屬本單位的，計(jì)入交付使用資產(chǎn)價(jià)值；產(chǎn)權(quán)不歸屬本單位的，作為轉(zhuǎn)出投資處理。這就需要在財(cái)務(wù)決算報(bào)告中由各產(chǎn)權(quán)歸屬單位對(duì)分項(xiàng)工程確認(rèn)接收投資，由于涉及的分項(xiàng)工程產(chǎn)權(quán)歸屬單位較多，一家一家單位逐一確認(rèn)接收，時(shí)間消耗較長。以市區(qū)某路雨污合流道路改造工程為例，其涉及轉(zhuǎn)出投資的分項(xiàng)工程有12 個(gè)，須由12 家資產(chǎn)權(quán)屬單位對(duì)接收投資進(jìn)行用印。同時(shí)，部分項(xiàng)目存在工程結(jié)算價(jià)小于施工單位已預(yù)收工程款的現(xiàn)象，為加強(qiáng)財(cái)政資金管理，在財(cái)務(wù)決算報(bào)告出具前應(yīng)將工程超付款退回，施工單位超付款退回時(shí)間較長。此外，在財(cái)務(wù)決算報(bào)告中，須重點(diǎn)分析工程投資概算執(zhí)行情況，但由于工程項(xiàng)目管理人員頻繁變動(dòng)，且工程檔案資料不齊全、不規(guī)范等，很難得出工程概算與實(shí)際投資額的執(zhí)行偏離較大的原因。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)督，切實(shí)履行好竣工財(cái)務(wù)決算監(jiān)管職責(zé)

政府有關(guān)職能部門要切實(shí)履行好竣工財(cái)務(wù)決算監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督，要求項(xiàng)目建設(shè)單位按規(guī)定加快推進(jìn)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作。一是項(xiàng)目建設(shè)主管部門要制訂政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作方案，做好行業(yè)內(nèi)的指導(dǎo)和監(jiān)管工作，把竣工財(cái)務(wù)決算工作納入職能部門和基層單位的年度績效考核，以此強(qiáng)化職能部門和基層單位的責(zé)任。二是財(cái)政部門要指導(dǎo)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員做好竣工財(cái)務(wù)決算工作，通過組織召開竣工財(cái)務(wù)決算專項(xiàng)培訓(xùn)會(huì)，重點(diǎn)圍繞“預(yù)算管理、建設(shè)成本管理、竣工財(cái)務(wù)決算管理”對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行項(xiàng)目全過程培訓(xùn)，以此提高其辦理竣工財(cái)務(wù)決算的效率，提升竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告水平。同時(shí)，財(cái)政部門要按職能權(quán)限履行項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核和批復(fù)管理職責(zé)，做到全面覆蓋、不留死角，促進(jìn)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作全面規(guī)范開展；要積極推進(jìn)各行業(yè)主管部門按照財(cái)政部印發(fā)的《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的有關(guān)精神及時(shí)開展已完工項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作，加強(qiáng)對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算工作的指導(dǎo)和規(guī)范。三是審計(jì)部門和紀(jì)檢部門要建立竣工財(cái)務(wù)決算滯后問題的問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，開展政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算專項(xiàng)審計(jì)檢查，對(duì)尚未開展竣工財(cái)務(wù)決算的項(xiàng)目建設(shè)單位責(zé)令限期完成，加大巡查審計(jì)整改和回訪力度，以強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督助推政府投資項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作的開展[4]。

（二）提高結(jié)算審價(jià)效率，加快竣工財(cái)務(wù)決算工作

一是項(xiàng)目建設(shè)單位要加強(qiáng)與各管線權(quán)屬單位的溝通協(xié)商，把降低預(yù)付款比例、優(yōu)化支付比例作為送審結(jié)算工作的重要抓手，優(yōu)化合同付款條款，增加關(guān)于工程結(jié)算約束性的條款，如降低預(yù)付款比例，項(xiàng)目完工后支付60%，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)上報(bào)建設(shè)單位結(jié)算送審資料。二是財(cái)政審價(jià)中心應(yīng)建立健全中介機(jī)構(gòu)審價(jià)考核辦法，把結(jié)算審價(jià)及時(shí)完成率作為一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)加快推進(jìn)結(jié)算審價(jià)工作。三是項(xiàng)目建設(shè)主管部門、招投標(biāo)與造價(jià)站部門應(yīng)積極創(chuàng)新探索調(diào)解機(jī)制，以多種形式開展結(jié)算造價(jià)糾紛調(diào)解，有效解決工程結(jié)算中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，破解結(jié)算難這一難題，維護(hù)項(xiàng)目建設(shè)中各方的合法權(quán)益。四是項(xiàng)目建設(shè)單位要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程中的工程簽證及工程變更的管理。工程簽證及變更能直接影響到工程造價(jià)控制與工程建設(shè)進(jìn)度，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格控制工程變更，完善單位內(nèi)控制度，建立協(xié)調(diào)、決策機(jī)制，做到流程到位，同時(shí)做好工程簽證和工程變更的臺(tái)賬管理、檔案資料管理，及時(shí)確認(rèn)變更的工程量，打通結(jié)算送審環(huán)節(jié)，減少項(xiàng)目實(shí)施過程中的審價(jià)糾紛，提高結(jié)算審價(jià)效率[5]。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)單位主體責(zé)任，統(tǒng)籌推進(jìn)竣工財(cái)務(wù)決算工作

首先，項(xiàng)目建設(shè)單位作為政府投資項(xiàng)目結(jié)算審價(jià)工作的責(zé)任主體，應(yīng)全面履行結(jié)算審價(jià)工作職責(zé)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的真實(shí)性和合規(guī)性負(fù)責(zé)。項(xiàng)目建設(shè)單位要樹立主體責(zé)任觀念，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌項(xiàng)目前期、中期、后期進(jìn)度管理，加強(qiáng)項(xiàng)目全過程監(jiān)管，對(duì)已完工項(xiàng)目要做好工程資料收集工作，及時(shí)送審，督促施工單位配合做好結(jié)算審價(jià)工作，爭取按《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定在2 個(gè)月內(nèi)完成結(jié)算，大型項(xiàng)目不超過3 個(gè)月，結(jié)算完成后及時(shí)組織開展竣工財(cái)務(wù)決算工作。

其次，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)建立內(nèi)部管理考核機(jī)制，對(duì)結(jié)算審價(jià)及竣工財(cái)務(wù)決算工作的相關(guān)科室、人員予以考核，并把考核結(jié)果作為評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要依據(jù)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)相關(guān)科室、人員及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算的積極性。

最后，項(xiàng)目建設(shè)單位作為辦理竣工財(cái)務(wù)決算工作的責(zé)任主體，應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算工作的重視度，成立工作小組，梳理待辦理項(xiàng)目，分解工作任務(wù)并落實(shí)人員分工，定期召開協(xié)調(diào)會(huì)，及時(shí)溝通和處理存在的問題，逐步統(tǒng)籌推進(jìn)竣工財(cái)務(wù)決算工作。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和項(xiàng)目管理宣貫，為竣工財(cái)務(wù)決算打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)單位相關(guān)項(xiàng)目管理人員的培訓(xùn)，組織其學(xué)習(xí)關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目成本管理等的規(guī)定，提高項(xiàng)目管理人員對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算工作重要性的思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)其按時(shí)結(jié)算送審的工作意識(shí)；加強(qiáng)項(xiàng)目前期謀劃，深化前期研究，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期工作，為項(xiàng)目建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；加強(qiáng)對(duì)工程變更的管理和培訓(xùn)，按有關(guān)規(guī)定實(shí)行變更決策機(jī)制；加強(qiáng)合同管理，精細(xì)化做好合同執(zhí)行，及時(shí)梳理和跟進(jìn)未結(jié)清的合同；加強(qiáng)檔案管理，建立工程檔案移交程序，指定專人作為檔案管理人負(fù)責(zé)項(xiàng)目檔案的收集和歸檔，檔案資料要涵蓋從項(xiàng)目立項(xiàng)到完工的各個(gè)階段，特別是對(duì)于涉及重大事項(xiàng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目管理人員應(yīng)提供齊全、規(guī)范、完整的檔案資料。

（五）改變方式，善于總結(jié)，提高竣工財(cái)務(wù)決算管理水平

項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)改變以往項(xiàng)目全部結(jié)算完成后再委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展財(cái)務(wù)決算工作的模式，在工程項(xiàng)目完工后，即開展竣工財(cái)務(wù)決算服務(wù)的采購委托工作，提前開展基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)決算編制工作。會(huì)計(jì)師事務(wù)所提前開展竣工財(cái)務(wù)決算相關(guān)數(shù)據(jù)及檔案資料的收集、整理工作，有利于提早發(fā)現(xiàn)遺留的或尚未解決、尚未發(fā)現(xiàn)的問題，如檔案組卷費(fèi)未結(jié)算、竣工測繪費(fèi)未結(jié)算、工程量較小的分項(xiàng)工程未結(jié)算審價(jià)、小范圍的政策處理費(fèi)尾款未清算等問題。在相關(guān)問題或事項(xiàng)發(fā)現(xiàn)后，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)盡早開展相關(guān)問題或事項(xiàng)的解決和辦理，為后期工程項(xiàng)目全面完工竣工財(cái)務(wù)決算提供數(shù)據(jù)和資料支持，提高竣工財(cái)務(wù)決算工作的效率和質(zhì)量。對(duì)于涉及分項(xiàng)工程較多的政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)單位提早開展竣工財(cái)務(wù)決算可以了解到分項(xiàng)工程是否均已完成工程結(jié)算審價(jià)，如存在仍有分項(xiàng)工程未完成工程結(jié)算審價(jià)的情況，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)第一時(shí)間通知項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，及時(shí)開展該項(xiàng)工程的結(jié)算送審工作，待分項(xiàng)工程全部完成結(jié)算審價(jià)后，即可快速、高效地完成整個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)決算工作。

項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)從竣工財(cái)務(wù)決算工作中總結(jié)工程管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于工程概算與實(shí)際投資額的執(zhí)行偏離較大的情況，應(yīng)據(jù)實(shí)分析項(xiàng)目概算、決算執(zhí)行情況差異及原因；對(duì)于項(xiàng)目超合同工期、專業(yè)管線單位預(yù)付款超過分項(xiàng)工程的結(jié)算審定價(jià)、未按程序執(zhí)行相關(guān)招投標(biāo)規(guī)定、項(xiàng)目超概算及先建后批等問題，應(yīng)總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，舉一反三，建立切實(shí)可行的規(guī)章制度，為后續(xù)項(xiàng)目管理提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目精細(xì)化建設(shè)管理水平。