“雙碳”目標的提出及其對“西電東送”的機遇與挑戰(zhàn)

張 韓，繆 彬，陳雪燕

(昆明理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)院，云南 昆明 650500)

1 引言

2020年，我國立足于國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，正式作出將“力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的表態(tài)以積極應(yīng)對國內(nèi)外的挑戰(zhàn)[1]。出于我國前期經(jīng)濟發(fā)展的考慮，對化石能源及一次性能源的消耗仍具有很大的依賴性。這表明綠色與高效發(fā)展、節(jié)能減排、提高能源利用效率是“雙碳”工作的重點。煤炭和油氣消費是碳排放的主要來源[2-3]，而煤炭的主要作用在于發(fā)電，所以能源電力行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型對我國實現(xiàn)“雙碳”目標起著至關(guān)重要的作用[4]。在國家承諾碳達峰、碳中和的大背景下，廣東省的發(fā)展面臨著經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需求與低碳環(huán)保約束的壓力。云南省輸送的綠色水電，促進送受端省份的經(jīng)濟發(fā)展的同時也促進了清潔能源發(fā)電的發(fā)展。此外，僅在“西電東送”的南部通道所涵蓋的區(qū)域內(nèi)，其累計消耗標準煤的量就減少了超過億噸，同時二氧化碳、二氧化硫等氣體的排放量也有效減少，促進我國“雙碳”目標的實現(xiàn)。

“西電東送”是利用地區(qū)間的比較優(yōu)勢促進相互合作、彼此取得長足進步的有力舉措。我國南方區(qū)域自“西電東送”實施以來，促進了云南等西部省份的經(jīng)濟和社會發(fā)展、完善了西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶來的社會經(jīng)濟效益顯著；并有效地緩解了廣東等地的電力供應(yīng)矛盾，為東部省份經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了重要保障。截至2020年9月底，云南“西電東送”電量突破6000億千瓦時。其中，云南輸送的綠電量占“西電東送”電量的63%，相當(dāng)于為受端地區(qū)減少標煤燃燒1.7億噸，減排二氧化碳4.6億噸、二氧化硫330萬噸，有效緩解了受端地區(qū)的環(huán)境壓力，優(yōu)化配置了東西部資源，達到了互利共贏的效果。增加水電消納是我國實現(xiàn)減少碳排放目標的重要方向。廣東省的終端能源消耗以電力為主，其中2020年廣東電網(wǎng)公司全年消納西電2058億千瓦時，創(chuàng)歷史新高。這意味著在碳達峰、碳中和的政策下廣東省對清潔電力的需求將進一步增大，而為促進廣東經(jīng)濟的進一步發(fā)展，減少碳排放，“西電東送”的作用日益增強。文章通過對兩省間電價政策制定的研究，探究影響“西電東送”合作的因素，為兩省的長期合作提供對策建議。

2 現(xiàn)行“西電東送”機制存在的矛盾

“西電東送”是國家節(jié)能減排的重要戰(zhàn)略，但“西電東送”長期以行政命令為主導(dǎo)的運行機制與當(dāng)前的發(fā)展情況不相適應(yīng)，現(xiàn)階段以“省為實體”的電力發(fā)展格局加劇了省間壁壘和利益博弈。在碳達峰、碳中和的背景下，“西電東送”規(guī)模的快速增長，送端和受端的矛盾日益突顯。由于“西電東送”工程現(xiàn)階段不合理的定價機制導(dǎo)致送電過程中涉及利益的相關(guān)方不能均衡分配利益，所以充分考慮“西電東送”利益相關(guān)方的訴求是電價機制合理的必然要求。目前采取的交易形式是通過談判簽訂合同的雙邊交易模式，并不是完全市場化環(huán)境下的雙邊契約模式，形成了多個售電方對單一買電方的不平等的市場格局。廣東省作為僅有的買電方，主導(dǎo)著電力消費，對電價造成了壟斷。這種基于國家政策下的交易犧牲了欠發(fā)達地區(qū)云南省的經(jīng)濟發(fā)展，為保證西電東送的履約率，云南省經(jīng)常需要拉閘限電，限制了云南省的經(jīng)濟發(fā)展。為擴大電能消納，云南省引入大量的耗能企業(yè)，這使得云南本省進一步提高用電需求，而在碳達峰、碳中和條件下廣東省對“西電東送”輸送的綠電需求旺盛，導(dǎo)致送受端省份間的矛盾激化。新的經(jīng)濟發(fā)展趨勢導(dǎo)致全國用電增速都有所放緩，這樣的經(jīng)濟環(huán)境局面短時間難以改變，廣東省是能源消耗大省，對電量的需求之大無可置疑，會進一步導(dǎo)致所需綠電量超過原規(guī)劃，而云南省由于東部企業(yè)的遷移，本省對電量的需求也隨之走高，供需矛盾不可避免產(chǎn)生。煤炭價格的下降，廣東省希望以本省的火力價格作為西電落地電價的衡量標準，希望由送電地區(qū)云南省承擔(dān)過網(wǎng)費、輸電過程中的電力損失費；云南省希望維持本省的上網(wǎng)電價不變，這就導(dǎo)致送電規(guī)模量和電價倒掛成為西電東送亟須解決的兩大矛盾。

2030年前實現(xiàn)碳達峰的目標，“十四五”是關(guān)鍵時期。政府工作報告提出，“十四五”時期，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。電力行業(yè)產(chǎn)生的碳排放在我國碳排放領(lǐng)域占據(jù)重要位置。從長期來看，水電是低投入高產(chǎn)出的清潔能源，其在電力市場的優(yōu)勢地位將有助于調(diào)整我國的能源結(jié)構(gòu)。廣東省的碳排放量大，控制碳排放量最大的電力行業(yè)的碳排放量是實現(xiàn)廣東省節(jié)能減排目標的必由之路。因此“西電東送”輸送的清潔電力對廣東省顯得愈加重要。

3 “雙碳”目標的提出對廣東省的影響

基于國家提出的“雙碳”目標，廣東省積極響應(yīng)國家政策，提出到2035年建成綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系以促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。這要求廣東省在發(fā)展高質(zhì)量經(jīng)濟的同時也要兼顧低碳環(huán)保。能源消費增長是碳排放增長的主要影響因素，限制電力行業(yè)碳排放是廣東碳排放達峰的重要前提。廣東省的電力類型多樣。截至2021年年底，廣東省全省發(fā)受電量合計為7694億千瓦時，其中火力發(fā)電合計為3314億千瓦時，外受電量1842億千瓦時。不難看出火力發(fā)電仍在廣東省電源結(jié)構(gòu)中占據(jù)主體地位。這顯然對“雙碳”目標工作進程的推進實現(xiàn)造成了阻礙。同時全省發(fā)受電量的近1/4為外省輸入，對外省輸入的電力具有很強的依賴性。廣東省積極響應(yīng)國家提出的構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)政策，大力發(fā)展新能源電力。劉曉龍認為中國中東部地區(qū)完全有可能做到能源高比例自給[5]，但目前從技術(shù)層面看，可再生能源的間歇性和波動性特質(zhì)，導(dǎo)致發(fā)電、儲能等一些瓶頸性技術(shù)尚未突破，技術(shù)方向仍模糊不清，大規(guī)模發(fā)展新能源還面臨一定困難。由于近年來其他國家及地區(qū)核事故對核電造成的影響，波及國內(nèi)新增核電容量，核電并沒有明顯改變電力結(jié)構(gòu)。隨著“雙碳”目標的推進，各地電力資源的發(fā)展將受到全國范圍的碳市場、各地差異化的碳配額、碳排放指標等碳約束指標的限制。廣東省同樣面臨著需要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)“雙碳”目標的挑戰(zhàn)。

這一政策的提出對國家的發(fā)展做出了挑戰(zhàn)，基于這一目標，各個省份要落實控制碳排放的指標。特別是經(jīng)濟發(fā)達省份要在中國社會經(jīng)濟發(fā)展中起到排頭兵的作用，為響應(yīng)國家的號召，應(yīng)當(dāng)積極改善自身的能源發(fā)展戰(zhàn)略，盡早實現(xiàn)碳達峰、碳中和。廣東省提出“制定實施碳排放達峰行動方案，推動碳排放率先達峰”。到2025年，一次能源消費中，煤炭占比下降到31%。廣東省能源消費數(shù)據(jù)顯示，2019年全省能源消費總量為3.41億噸標準煤，同比增長2.44%，其中煤炭、石油消費分別占比34.7%、27.5%，合計超過六成，能源消耗偏重碳排放高的一次能源。在國家承諾的碳達峰、碳中和的目標下，廣東省面臨的能源消耗結(jié)構(gòu)使其減排壓力較大，需要尋求碳減排的多種方式，提升清潔低碳能源的使用，而區(qū)域間能源合作是減少碳排放的重要路徑之一。

4 “雙碳”目標的提出對云南省的影響

我國能源在東西呈逆向分布，云南省處于西部地區(qū)，有豐富的水力資源，技術(shù)可開發(fā)量位居全國前列?！拔麟姈|送”不僅為東部地區(qū)輸送清潔電力減少碳排放，也使電力成為云南省的支柱產(chǎn)業(yè)，為云南成為未來全國優(yōu)質(zhì)能源基地奠定了堅實的基礎(chǔ)?！笆濉币詠?，能源產(chǎn)業(yè)躍升為云南省第一支柱產(chǎn)業(yè)。目前，全省電力裝機9500萬千瓦，其中以水電為主的清潔能源裝機7992萬千瓦，占比84.1%；清潔能源與非化石能源消費比重均居全國第一位。云南省水電項目的建設(shè)改善了經(jīng)濟發(fā)展落后的局面，不僅解決了當(dāng)?shù)匾淮笈迕竦木蜆I(yè)和增收問題，低廉的電價、清潔高效的電力為東部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到西部提供了基礎(chǔ)條件，但也帶來了一定的環(huán)境污染。云南工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，由于速度過快的電源建設(shè)超出預(yù)期規(guī)劃，供給能力得到加強；而本省發(fā)展水平低于預(yù)期，富余的電力與本省經(jīng)濟發(fā)展不甚匹配，遠遠超過了本省消納的電量，造成大規(guī)模的水電電能不能得到充分利用的局面。所以省內(nèi)的電力消納難以使云南電力資源優(yōu)勢在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，因此云南水電開發(fā)在滿足自身用電需求的基礎(chǔ)上，參與電力外送是保障市場消納富余水電的重要方向。

在當(dāng)前國家政策下，“西電東送”在達成碳達峰、碳中和的目標下更加重要。隨著“西電東送”的發(fā)展，送端省份與受端省份之間的矛盾也日益激烈。不少學(xué)者就現(xiàn)階段“西電東送”存在的問題提供了多種解決方案。張森林[6]認為當(dāng)前南方電網(wǎng)西電東送單一制的計量電價形式無法客觀反映西電東送的送電特性，提出由單一制電量電價過渡至兩部制電價以解決現(xiàn)行電價與現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)化的主網(wǎng)架不匹配的問題。吳鴻亮[7](2017)認為考慮輸電成本的情況下，只有在高碳價時西部清潔能源才能夠替代東部火電發(fā)電。胡飛雄[8](2018)認為必須在開發(fā)利用非化石能源的同時堅持高效清潔利用化石能源才能推進中國能源轉(zhuǎn)型升級。楊俊[9](2014)指出西部送電省份普遍認為“西電東送”現(xiàn)行的利潤分配模式使送電省份所得利益有限；而東部受電省份認為自己承受了部分西部生態(tài)環(huán)境租金的轉(zhuǎn)移；由于未考慮移民社會安定因素、文化破壞補償、移民成本正逐年提高，西部送電省希望提升電價。李豐[10](2016)為激勵送端云南省提高送電量提出了增量部分的兩部制輸電價格定制方案，為解決西電東送的電價矛盾提供了借鑒。于倩倩[11](2020)指出由于電價缺乏調(diào)節(jié)，現(xiàn)行電價無法反映水電的真實價值，送端地區(qū)更傾向于把富余電量留存自用。黃欣、左鄭敏等[12](2017)從成本分析角度認為開發(fā)成本不斷攀升的水電站，使云貴送電廣東的落地電價與廣東省本地電價相比不具備明顯優(yōu)勢，廣東省接納云貴電力的意愿低。為保持“西電東送”的良好發(fā)展，亟須完善電力市場交易機制，考慮“西電東送”電價各部分的合理構(gòu)成，均衡雙方利益，擴大廣東省對綠電的消納量。楊先明[13]利用大量面板數(shù)據(jù)，通過雙重差分模型對西電東送政策的地區(qū)經(jīng)濟增長及差異進行實證分析，研究發(fā)現(xiàn)在新的發(fā)展格局下應(yīng)繼續(xù)推進西電東送工程，同時進一步推進電力市場改革，形成合理的電價機制。

5 完善“西電東送”運行機制的對策建議

5.1 完善現(xiàn)行的“西電東送”電價機制

積極推進電價改革，完善跨省跨區(qū)電力市場機制。在實現(xiàn)雙碳目標的前提下，廣東等經(jīng)濟發(fā)展較快的省份由于受資源稟賦、能源安全、用能成本、環(huán)?？臻g等因素的制約對綠電的需求將持續(xù)攀升，這將推動“西電東送”的現(xiàn)行機制得到完善，而其他輸電渠道的建設(shè)也將給西部綠電的發(fā)展帶來新機遇，必然會深刻影響“西電東送”現(xiàn)有格局的發(fā)展。逐步推進由市場決定競爭環(huán)節(jié)電價、政府規(guī)范壟斷環(huán)節(jié)電價，改變由于中央政府制定政策時忽略送端省份的經(jīng)濟訴求而強制定價機制，轉(zhuǎn)變?yōu)榫鈨墒〗?jīng)濟發(fā)展而由市場與政府協(xié)同定價的運行機制。

西電定價存在的一大問題是忽略了西部承受的環(huán)境損失，沒有給予西部充分的生態(tài)補償。制定新機制應(yīng)根據(jù)對減少二氧化碳具體貢獻，在定價時將“西電東送”的環(huán)境價值、生態(tài)損失和送受端省份的經(jīng)濟發(fā)展水平納入考慮范圍，以市場化手段協(xié)調(diào)供需雙方利益，保證供需雙方協(xié)商談判的公平性，支持電源開發(fā)地社會經(jīng)濟發(fā)展并開展生態(tài)環(huán)境保護，加大電源開發(fā)地區(qū)的生態(tài)補貼力度，保證送端省份的社會、環(huán)境得到補償，并保證基本收益。最終發(fā)揮“西電東送”工程送電樞紐的作用，實現(xiàn)“西電東送”工程協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、促進經(jīng)濟增長的目標。

5.2 從監(jiān)督方面健全能源發(fā)展

目前，送受端省份缺少國家宏觀協(xié)調(diào)而僅依靠電力市場交易體系自身的調(diào)節(jié)，難以開展平等協(xié)商。政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，以實現(xiàn)“雙碳”目標為總約束，鼓勵西電東送的輸入地消費清潔能源產(chǎn)生的綠色電力，將跨省區(qū)的綠電納入可再生能源配額中，形成有宏觀協(xié)調(diào)的督查機制。為確?！拔麟姈|送”的可持續(xù)性發(fā)展，一方面，應(yīng)由國家從中協(xié)調(diào)，消除存在于送受電省份、南方電網(wǎng)公司的分歧，明確各參與方應(yīng)承擔(dān)的關(guān)于清潔電力發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)，合理制訂送電計劃，全面協(xié)商交易機制，等等，在此基礎(chǔ)上簽訂“西電東送”的中長期框架協(xié)議；另一方面，建立有效的電力現(xiàn)貨市場，提高清潔能源普及率，提高電網(wǎng)靈活性。電力現(xiàn)貨市場反映的電價不僅實時體現(xiàn)當(dāng)下的電力供需關(guān)系，也為中長期的協(xié)議電價的制定、后續(xù)電力裝機量提供了參考標準，避免了無序開發(fā)。除此以外，電力現(xiàn)貨市場的完善也促進了儲能市場的發(fā)展，為風(fēng)電、太陽能等清潔能源的發(fā)電量增加奠定了基礎(chǔ)，實現(xiàn)了多方共贏、互相促進的目的[14]。從中長期和短期兩方面建立全方位的市場交易體系，最終保障合同的正常履約。

在利用一次性能源發(fā)電的地區(qū)設(shè)立相關(guān)環(huán)保標準，根據(jù)由外部環(huán)境與人民要求而不斷更新完善標準文件、技術(shù)迭代，經(jīng)濟發(fā)展對不符合行業(yè)規(guī)范的電廠進行識別，強制關(guān)停淘汰低效高碳排的落后電廠。這不僅為“雙碳”目標的實現(xiàn)做出了積極貢獻，也改善了環(huán)境質(zhì)量、公共衛(wèi)生。同時利用建立財政專項資金、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度等手段，對利用清潔能源發(fā)電的環(huán)保項目進行補貼，減少電源建設(shè)地區(qū)由于環(huán)境治理成本過大帶來的效益損失，促進跨省區(qū)外送水電合理有序發(fā)展。同時，定期對宏觀調(diào)控的實施效果進行監(jiān)督，確?？缡^(qū)外送水電逐步具備市場競爭力。

5.3 從宏觀層面支持外送水電的消納

隨著“雙碳”目標的推進實施，我國不斷強化經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計，水電發(fā)展迎來了前所未有的發(fā)展機遇。送端省份較受端省份而言是經(jīng)濟發(fā)展的落后地區(qū)，按照目前送電模式，送端省份犧牲本省的用電需求以低電價滿足受端省份的經(jīng)濟發(fā)展需要，而本省卻用高額電價發(fā)展經(jīng)濟，電價“倒掛”矛盾直接導(dǎo)致送端地區(qū)更傾向于留電自用，這將進一步激化矛盾，有悖于國家戰(zhàn)略的初衷。國家在合理分析清潔能源發(fā)電并消納的基礎(chǔ)上，從國家和區(qū)域規(guī)劃、東西部經(jīng)濟發(fā)展等不同層面提供政策支持，統(tǒng)籌建立跨省區(qū)外送水電消納的協(xié)調(diào)機制，保障消納空間。加大中央政府的資源政策傾斜，支持西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)遷移。在完成實地調(diào)研后，明確顯示該產(chǎn)業(yè)項目能在西部地區(qū)就地加工轉(zhuǎn)化的，中央政府可以支持該產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)貎?yōu)先布局建設(shè)并優(yōu)先審批核準，促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

云南省的水電站普遍都是中小型水電站，大型水電站偏少，至今主要流域還未建成具有龍頭性質(zhì)的水庫，導(dǎo)致云南省的水電調(diào)節(jié)能力較差，還不能對水電進行全方位的調(diào)節(jié)，由于地理位置的獨特性，使云南夏季降雨偏多水力較強，冬季降雨偏少水力偏弱，即云南省在夏季電量多，冬季電量少，具有明顯的季節(jié)特性。為減少季節(jié)性棄水的發(fā)生，除增加省內(nèi)的電力消納外，在制定水電外送協(xié)議時還應(yīng)充分考慮水力資源的靈活特性，一方面拓寬受端省份的調(diào)峰能力；另一方面改變以往把火電標桿電價作為唯一的定價標準，基于電力的需求和綠電所帶來的節(jié)能減排效益建立電價制定體系，以此作為“西電東送”跨省區(qū)外送水電落地電價的參考標準。隨著社會的發(fā)展進步，電力的需求進一步增加，而云南省的綠色水電受季節(jié)影響具有的不確定性致使冬季缺水引發(fā)的缺電問題凸顯，建議對受端地區(qū)接受區(qū)外季節(jié)性電能的潛力開展研究。加強完善跨省跨區(qū)市場交易機制、電力開發(fā)機制，打破廣東省作為主要供電目標的壁壘，加強協(xié)調(diào)電力輸出地的利益，避免因過度競爭導(dǎo)致制定不合理電價使區(qū)域利益失衡。