宅基地繼承合理性闡述

□文/馬育 袁晨蕊

（南京農(nóng)業(yè)大學 江蘇·南京）

［提要］隨著我國經(jīng)濟社會的日益發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的人口、物質流動加劇，宅基地使用權的保障性質逐漸疏解，財產(chǎn)屬性日益凸顯。為加快我國農(nóng)村土地改革，貫徹地隨房走、房地一體原則，宅基地使用權應當作為農(nóng)民的私人財產(chǎn)，允許法定繼承人合法繼承。但由于現(xiàn)行立法對《土地管理法》中的“一戶一宅原則”中戶的內(nèi)涵界定以及此原則的適用范圍比較模糊，導致實務中常以“一戶多宅”為由剝奪限制繼承人對宅基地使用權的合法繼承，損害繼承人的合法權益。“一戶一宅”僅對宅基地的初始取得做出限制，并不當然適用于繼受取得的情況，且因繼承所造成的“一戶多宅”、非本集體成員占有宅基地則可以通過有償退出、有償使用、有期限使用等機制進行合理規(guī)制。

農(nóng)村宅基地制度作為我國特色土地制度，在保障農(nóng)民基本居住、穩(wěn)定農(nóng)村社會發(fā)展等方面起著重要的保證作用。但是，由于當前的立法局限，宅基地使用權的經(jīng)濟屬性發(fā)揮受限。繼承作為宅基地流轉的重要途徑之一，實踐中的宅基地使用權繼承與房屋繼承糾紛時有發(fā)生。當前宅基地繼承的焦點問題主要在于以下幾點：宅基地使用權作為農(nóng)戶無償保障性用益物權是否屬于合法遺產(chǎn)而可以被繼承；在本集體內(nèi)已有一處宅基地的繼承人因繼承所導致的一戶多宅是否違背“一戶一宅”的立法原則；不具有本集體經(jīng)濟組織成員身份的繼承人可否繼承取得本集體宅基地使用權。

對于宅基地能否繼承，學界中主要存在肯定說、否定說與妥協(xié)說三種觀點。筆者認為，否定說存在違背當前農(nóng)村宅基地改革趨勢的局限性與不合理性，而否定說中的一個重要觀點是認為繼承將會導致“一戶多宅”，與《土地管理法》第六十二條第一款所確定的“一戶一宅”原則沖突。因此，本文將就“一戶一宅”的具體內(nèi)涵進行解讀，從而為宅基地使用權的繼承提供合理性解釋，以期對實務中的宅基地使用權繼承糾紛有所助益。

一、當前宅基地繼承的困境與爭議焦點歸納

農(nóng)村宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對農(nóng)村宅基地所享有的占有和使用的權利，其核心要旨是為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員無償提供“立身之本”。盡管宅基地制度作為我國一項如此重要的農(nóng)村土地制度，當前立法對于宅基地繼承的相關規(guī)定卻少之又少，現(xiàn)行宅基地制度的相關法律規(guī)定主要體現(xiàn)于《土地管理法》和《民法典》的《物權編》之中，都只對宅基地申請取得的規(guī)則作了片面性規(guī)定，均未對宅基地能否繼承做出規(guī)定。由此導致學界關于“宅基地使用權”能否繼承產(chǎn)生爭論。

根據(jù)《物權法》第一百六十六與一百六十七條所確立的房地一體、地隨房走原則，由于宅基地上所建筑的房屋屬于農(nóng)民的私有財產(chǎn)，符合《繼承法》第三條中“遺產(chǎn)”的界定標準，繼承人在繼承房屋時有理由一并繼承宅基地使用權，契合我國憲法“保護公民私有財產(chǎn)繼承權”之精神，因此“符合宅基地申請條件的本集體經(jīng)濟組織成員可繼承取得宅基地使用權”的觀點已獲得普遍認同。當前有關宅基地繼承的爭議則聚焦在以下兩方面：一是在本集體內(nèi)已有一處宅基地的繼承人繼承農(nóng)房時能否一并繼承取得宅基地使用權；二是非本集體成員繼承者在繼承房屋時能否繼承宅基地使用權之上。

二、從重釋“一戶一宅”角度解讀宅基地使用權能夠作為合法遺產(chǎn)被繼承的合理性

宅基地使用權的取得方式可以分為初始取得和傳來取得，初始取得是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以“戶”為單位向本集體申請，經(jīng)批準許可即獲得宅基地使用權，此時需遵循“一戶一宅”原則；創(chuàng)設取得主要包括繼承、買賣、贈予等宅基地流轉方式，此時不受“一戶一宅”原則的約束。

（一）本集體內(nèi)已有一處宅基地的繼承人擁有繼承宅基地使用權的原因

1、“一戶一宅”僅針對宅基地的初始取得做出限制?！耙粦粢徽痹瓌t體現(xiàn)于我國《土地管理法》第六十二條第一款：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！贬槍Υ艘?guī)定，不同學者持有不同觀點，部分學者認為“一戶一宅”僅針對宅基地申請環(huán)節(jié)，農(nóng)戶符合“一戶一宅”規(guī)定就可以申請宅基地，不符合就不能申請；另一部分學者認為“一戶一宅”原則適用于宅基地管理全過程，即“無論在何時基于何種理由，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。

同時，有關政策文件對一戶一宅原則的解讀也存在矛盾。1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》指出，“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有”，強調(diào)一戶只能“擁有”一處宅基地，并上升為法律，進入《土地管理法》。2008年《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》重申：“嚴格落實農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定。除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的，不予受理。”而2010年《國土資源部關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》指出，“一戶一宅”是指“農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地?！?/p>

從上述規(guī)范來看，立法和政策對于繼承導致的“一戶多宅”并未嚴格禁止且準予其登記發(fā)證，因此作者認為一戶一宅僅適用于宅基地申請環(huán)節(jié)，對宅基地的初始取得做出限制，原因在于：在實務中“戶”的變動情況十分頻繁，婚姻可能使新戶產(chǎn)生，自然人的死亡亦可能使現(xiàn)存的戶消滅，在新戶產(chǎn)生與舊戶消滅的過程中伴隨著宅基地的大量流轉，因繼承或贈予造成大量的隱形“一戶多宅”情況產(chǎn)生，如果“一戶一宅”擴展到宅基地保有環(huán)節(jié)之中，就意味著有關機關對此必須要實施及時全面的監(jiān)管限制，但由于其占有的隱蔽性與相關情況的龐雜性，必然導致相應監(jiān)管難以開展落實或即使開展也存在效率低下、覆蓋面不足等消極情況；相反，如果將“一戶一宅”限定在宅基地的申請環(huán)節(jié)，規(guī)制一戶申請宅基地的數(shù)量限制則相對簡單易行，便于實踐操作，同時能夠保持土地資源初次配置的公平性。

2、加快實現(xiàn)宅基地保障屬性向財產(chǎn)屬性的轉變路徑。盡管宅基地制度設立的最初目標是為了保障農(nóng)民的基本居住，但根據(jù)本組在江蘇連云港、浙江溫州與河南駐馬店三地農(nóng)村開展的相關調(diào)研結果顯示，農(nóng)民對于宅基地的財產(chǎn)屬性認可普遍大于對其保障屬性認可，超過90%的被調(diào)查農(nóng)民認為宅基地屬于其自身財產(chǎn)，財產(chǎn)價值的日益凸顯也使得宅基地繼承取得具有可行性。

隨著城鄉(xiāng)人口物質流動的加劇，中國城鄉(xiāng)二元結構正在加速瓦解，大量的農(nóng)民涌入城市務工生活，宅基地的保障屬性較于制度設計初期大大降低，農(nóng)民對于宅基地的財產(chǎn)性需求逐步上升，此時加快宅基地的財產(chǎn)屬性改革迫在眉睫。允許宅基地繼承是彰顯宅基地財產(chǎn)屬性的一個重要標志，因為允許繼承意味著對宅基地使用權財產(chǎn)屬性的認可，有助于農(nóng)民積極探索宅基地保障屬性外的經(jīng)濟效益，增加財產(chǎn)性收入渠道。

（二）其他集體繼承人影響繼承宅基地使用權的可實施性

1、宅基地去身份性改革的切口。宅基地的身份性是指在司法實踐中，宅基地使用權是本集體經(jīng)濟組織成員所特有的權利，與享有者特定的身份密切相關，非本集體經(jīng)濟組織成員無權取得或變相取得，身份性主要通過“一戶一宅”的形式所體現(xiàn)。隨著宅基地使用權物權屬性的不斷深化，《民法典》物權編將它確立為一項用益物權，是農(nóng)民享有的一項重要財產(chǎn)權，但由于身份性限制，導致宅基地只能在本集體內(nèi)封閉流轉，物權屬性得不到充分發(fā)揮，極大地損害了農(nóng)民的合法權利。例如現(xiàn)實中常見的一種情形，當一戶內(nèi)全體成員死亡后，若其在本集體內(nèi)沒有合法繼承人，唯一繼承人屬于其他集體成員（如外嫁女），根據(jù)《繼承法》第三條和第十條，其有權繼承宅基地使用權及其上附屬房屋，但囿于身份性與“一戶一宅”的限制，會對其繼承起到阻礙作用，沒有外來人和外部資本進入就無法活村。因此，為給予宅基地物權屬性充足的成長空間，適度放活宅基地身份性限制，推進宅基地去身份化改革便勢在必行。

繼承有別于買賣、抵押等流轉方式，其觸發(fā)條件是被繼承人的死亡與繼承人身份的合法性，兼具身份屬性與財產(chǎn)屬性，而買賣、抵押只有財產(chǎn)屬性的體現(xiàn)。因此，適度放活宅基地身份性的限制，可以先從農(nóng)民便于接受并被廣泛認可的繼承作為切口，它引起的社會陣痛會相對較小，通過對改革成效的觀察研究，便于針對性地推進其他身份性改革措施。

2、基于物權平等的需要?！睹穹ǖ洹返诙倭闫邨l規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護，任何組織或者個人不得侵犯?！斌w現(xiàn)出“物權平等”的原則，即民事主體的同類物權受到法律的平等保護。宅基地上的房屋作為農(nóng)村居民的生活居所與城市居民的商品住房相對應，宅基地使用權則與業(yè)主從開發(fā)商處繼承取得的建設用地使用權相對應。根據(jù)繼承法，城市公民可以當然地實現(xiàn)對商品住房及對應建設用地使用權的繼承，那么基于物權平等的需要，其他集體成員也應該可以繼承宅基地的房屋與相應的宅基地使用權。這樣才能平等地保護城鄉(xiāng)居民平等的所有權與用益物權，踐行“物權平等”的原則。

三、宅基地高效利用路徑與制度建設探索

雖然不論本集體成員與其他集體成員繼承宅基地使用權都有其合理性與必要性，但由于繼承導致的“一戶多宅”往往是造成農(nóng)村宅基地閑置的重要原因之一，大量的宅基地閑置導致了土地資源的嚴重浪費，妨礙宅基地經(jīng)濟效益的有效發(fā)揮，同時有悖于宅基地“三權分置”的要旨，即盤活宅基地各項權能，促進農(nóng)村土地資源的充分利用。因此，建立一套靈活高效的利用因“一戶多宅”導致的空閑宅基地的路徑與制度勢在必行。

（一）探索繼承取得的宅基地有償使用改革。宅基地有償使用是指農(nóng)戶通過交納一定的費用來有償獲得宅基地使用權，從而敦促農(nóng)戶對宅基地進行高效利用的手段，是宅基地財產(chǎn)屬性的有效彰顯。關于宅基地有償使用的改革，當前學界存在兩種觀點：一種觀點認為有償使用應當適用于初始取得與繼承取得兩種情況；另一種觀點認為有償使用僅適用于繼承取得的情況，本文贊同第二種觀點。首先，雖然宅基地的經(jīng)濟效益日漸突出，但不能因此否認其保障性質的存在，初始取得的宅基地的首要目的就是為了保障農(nóng)民的基本居住需求，如果對此專門賦予農(nóng)戶的一項保障性權利進行收費的話，一方面會造成大量農(nóng)民無法接受，不利于社會秩序的穩(wěn)定；另一方面對初始取得的宅基地收費使用，不僅無法為農(nóng)民提供多種財產(chǎn)性收入，反而會加重農(nóng)民的財產(chǎn)負擔，不利于鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。其次，宅基地有償使用的根本目的在于要通過收取費用，倒逼繼承取得宅基地的村民有償退出或充分利用多占、閑置宅基地，從而促進宅基地集約利用與農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置，而這對于初始取得的村民則無需達成此目的。最后，在有償使用宅基地的基礎上，國家應鼓勵對宅基地進行出租等債權方式盤活宅基地經(jīng)濟效益，進而保障繼承人的財產(chǎn)權益。

（二）宅基地有期限使用。由于我國立法并未對農(nóng)村宅基地使用權期限加以限制，因此一直處于“無期限”使用狀態(tài)，但是隨著農(nóng)村人口的不斷增多，集體經(jīng)濟組織成員對宅基地使用權的需求也持續(xù)增加，如果繼承得來的宅基地仍舊維持宅基地使用權“無期限”的話，就會導致“地少人多”，加劇宅基地供需矛盾，而且宅基地屬于物權編中的用益物權，屬于他物權，如果允許設定永久無限期的用益物權，則所有權處于一種有名無實的狀態(tài)，損害所有權的本質。因此，有必要在繼承得來的宅基地上設立具體明確的使用期限，以確保宅基地靈活開放地流轉，避免宅基地封閉運行。

關于宅基地使用權期限限制，可以采取兩種方案：一是參考城市的建設用地使用權，為宅基地使用權設立50～70年的固定使用期限，期限屆滿集體便對其收回處理；二是以宅基地省的房屋存續(xù)期間為界，當繼承的房屋自然滅失了，繼承人就失去繼續(xù)使用宅基地的重要基礎，宅基地使用權也便相應終止。

（三）宅基地自愿有償退出。對于大部分農(nóng)戶而言，只需要一戶宅基地即可滿足一戶家庭的基本居住需求，因繼承導致的“一戶多宅”中的多余住宅便被閑置。針對此問題，當前我國已有一些地區(qū)開始采取宅基地有償退出試點，即在農(nóng)戶自愿退出宅基地的基礎之上，通過給予其一定的經(jīng)濟補償，由集體收回宅基地。此措施，一方面貫徹了黨中央、國務院一直反復強調(diào)的耕地保護和節(jié)約利用土地，堅守耕地紅線、節(jié)約集約充分利用土地的要求；另一方面通過經(jīng)濟手段充分保障了繼承人的繼承權，實現(xiàn)了財產(chǎn)利益的最大化。

關于宅基地有償退出的制度設計，應將重心聚焦于兩個方面：第一，有償退出的前提必須是充分尊重繼承人的自主意愿，因為宅基地首先是農(nóng)民的合法繼承的財產(chǎn)，如果一味地要求其退出，甚至采取諸如斷水、斷電甚至暴力威脅等強制措施，則是侵犯了其最基本的人身權與財產(chǎn)權；第二，補償金額的設定要合理，補償程序要透明合法，在保障及繼承人權利的基礎上實現(xiàn)宅基地的高效回收，改善土地閑置現(xiàn)狀。

綜上，農(nóng)村宅基地制度作為我國一項特色物權制度，為廣大農(nóng)民提供了安身立命之所，但是因立法不足導致宅基地使用權繼承問題觀點不一，裁判混亂。借此契機，唯有完善《土地管理法》《繼承法》等相關法律，妥善解決此問題，給廣大農(nóng)民與各級法院提供有效的參考依據(jù)，方能保障農(nóng)民合法權益，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化發(fā)展。