國有企業(yè)混合所有制改革思考

□文/姜帆

（江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江蘇·鎮(zhèn)江）

［提要］混合所有制改革是我國優(yōu)化國有企業(yè)運(yùn)營機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措。上一輪混合所有制改革在取得階段性成果的同時(shí)，也留下許多亟待解決的問題。本文梳理混合所有制改革在我國的發(fā)展歷程，在總結(jié)本輪混合所有制改革發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對仍然存在的問題及對策進(jìn)行研究，以期為國有企業(yè)混合所有制改革提供思路。

改革開放以來，我國在漸進(jìn)式探索國有企業(yè)改革的過程中，不僅實(shí)現(xiàn)了國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的良性互動，也為社會主義國家發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級提供了非常有意義的參考范本。經(jīng)過階段性調(diào)整后，黨的十八屆三中全會拉開了新一輪國有企業(yè)改革的序幕，并為改革工作確立了積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要方向。此后，幾輪混合所有制改革試點(diǎn)工作相繼展開，而在試點(diǎn)工作推進(jìn)的同時(shí)，國有企業(yè)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境也在急劇變化。新形勢下，國有企業(yè)想要站穩(wěn)腳跟，就必須加強(qiáng)混改工作的頂層設(shè)計(jì)，促使改革思路從混資本向改機(jī)制的轉(zhuǎn)換，也就是從企業(yè)體制、運(yùn)行機(jī)制、管理模式等制約改革深入的實(shí)際問題入手，理清其中緣由，破解其中難題，推動混合所有制改革工作順利實(shí)施。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵與途徑

國有企業(yè)混合所有制改革是指將國有資本以外的其他資本引入到國有獨(dú)資以及國有控股企業(yè)中，讓民營企業(yè)參與國有企業(yè)的經(jīng)營決策，通過讓渡部分決策權(quán)利，吸收民營企業(yè)的公司治理理念，從而完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，提高國有資本運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)不同所有制資本間有效制衡，最終達(dá)到國有資產(chǎn)保值增值的目的。

在實(shí)踐過程中，我國的國有企業(yè)主要通過員工持股計(jì)劃、整體上市以及引入戰(zhàn)略投資者這三種方式來實(shí)現(xiàn)混合所有制改革。員工持股計(jì)劃是指企業(yè)內(nèi)部員工通過出資認(rèn)購本公司股權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)身份從勞動者向股東轉(zhuǎn)變。企業(yè)在制定員工持股計(jì)劃的方案時(shí)，根據(jù)員工對企業(yè)所作貢獻(xiàn)的大小來確定持股員工范圍和持股比例，這既是對優(yōu)秀員工所作貢獻(xiàn)的肯定，也是對其他員工的正向引導(dǎo)，此外員工持股計(jì)劃實(shí)施后，持股員工與企業(yè)形成利益共同體，對企業(yè)的歸屬感和認(rèn)同感得到增強(qiáng)，會更加積極地參與企業(yè)的管理，從而對企業(yè)的行為起到一定的監(jiān)督作用。

整體上市的本質(zhì)是將國有資產(chǎn)證券化，即將流動性較弱的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性較強(qiáng)的市場證券。整體上市后，國有企業(yè)可以借助證券的流動性有效提高國有資產(chǎn)的流動效率，證券市場的各種規(guī)則和程序也有利于加強(qiáng)國有企業(yè)公司治理的透明度，此外不同投資主體的進(jìn)入還可以解決長期困擾國有企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)不明問題。

引入戰(zhàn)略投資者是指國有企業(yè)接受和自身有著共同發(fā)展方向，能在經(jīng)營管理上發(fā)揮優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)企業(yè)投資。戰(zhàn)略投資者和財(cái)務(wù)投資者的不同之處在于財(cái)務(wù)投資者更關(guān)注公司的短期績效，對企業(yè)的經(jīng)營管理參與較少，而戰(zhàn)略投資者則會較多地參與混改企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營管理，更注重企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。引入戰(zhàn)略投資者成功與否的關(guān)鍵在于對戰(zhàn)略投資者的甄別和挑選，國有企業(yè)在開展混合所有制改革前應(yīng)從契合度、各自優(yōu)勢、綜合實(shí)力等角度出發(fā)，找到最適合自己的戰(zhàn)略投資者。

二、國有企業(yè)混合所有制改革發(fā)展歷程

國有企業(yè)混合所有制改革至今共經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，這四個(gè)階段對國有企業(yè)轉(zhuǎn)變運(yùn)營機(jī)制的影響不斷深入，增強(qiáng)了國有企業(yè)的綜合實(shí)力，并對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動作用。

1978～1992年為混合所有制改革的萌芽階段。1978年黨的十一屆三中全會為我國制定了改革開放的基本政策，我國經(jīng)濟(jì)體制由此實(shí)現(xiàn)了從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變。此時(shí)國內(nèi)企業(yè)絕大多數(shù)屬于國有，由于長期缺乏市場競爭，經(jīng)營決策以政府為主導(dǎo)，導(dǎo)致企業(yè)無論是管理人員還是基層員工，在日常工作中都缺乏主動性與創(chuàng)造性。此時(shí)國家對國有企業(yè)采取的改革策略是“放權(quán)讓利”，“放權(quán)”的重點(diǎn)在于保留“所有權(quán)”的基礎(chǔ)上將企業(yè)的“經(jīng)營權(quán)”交給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)市場需求自主決定企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，以此激發(fā)企業(yè)活力，自此國有企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)開始得到改善，“讓利”則是開始承認(rèn)私有經(jīng)濟(jì)地位的合法性，讓私有經(jīng)濟(jì)參與到國家經(jīng)濟(jì)的建設(shè)中來，為我國民營企業(yè)的發(fā)展提供機(jī)會，豐富我國經(jīng)濟(jì)體制的組成部分。

1993～2003年為混合所有制改革的成長階段。從1993年開始，國有企業(yè)開始進(jìn)入現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)發(fā)展時(shí)期，“財(cái)產(chǎn)混合所有”的構(gòu)想也是在這一階段被首次提出，在這一構(gòu)想的指引下國有企業(yè)開始進(jìn)行以股份制為特點(diǎn)的混合所有制改革，改革的重點(diǎn)在于通過資本融合加強(qiáng)國有企業(yè)對于市場競爭環(huán)境的適應(yīng)能力。此次改革后，我國的國有企業(yè)正式轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧的全新發(fā)展模式。

2004～2013年為混合所有制改革的調(diào)整階段。在此期間黨中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了民營經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，民營企業(yè)實(shí)力的壯大為其更多地參與到國有企業(yè)的改革中提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，針對前期混合所有制改革快速發(fā)展所出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失問題，國家將對混合所有制改革的關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)監(jiān)管體系構(gòu)建，調(diào)整混改思路，推動混改從早期的資本融合轉(zhuǎn)向更高層次的產(chǎn)權(quán)融合。

2013年至今為混合所有制改革的深化階段。黨的十八屆三中全會召開后，國有企業(yè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期，解決前期遺留難題，促進(jìn)改革深化成為本階段混改的工作重點(diǎn)。在實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)與民營企業(yè)間機(jī)制融合，國有企業(yè)與民營企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)的目標(biāo)指引下，國企混改工作開始注重對參與混改的民營企業(yè)的所屬行業(yè)、企業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行考察，以此找到最佳的混改參與方，提高參與方與實(shí)施混改國有企業(yè)的契合度，最大限度提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)混改各方共同治理的協(xié)同效應(yīng)。

三、本輪國有企業(yè)混合所有制改革現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院對于新一輪國有企業(yè)混合所有制改革工作多次做出重要部署。整體而言，混合所有制改革經(jīng)過幾年探索，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從路線規(guī)劃到實(shí)際操作、從部分試點(diǎn)到全面行動的轉(zhuǎn)變。至今，國資委共進(jìn)行了四批試點(diǎn)工作，前兩批試點(diǎn)為涉及19家中央企業(yè)的小范圍試點(diǎn)，這兩批試點(diǎn)重點(diǎn)在于為后續(xù)混合所有制改革的大范圍開展積累經(jīng)驗(yàn)。第三批試點(diǎn)范圍有所擴(kuò)大，共涉及31家中央企業(yè)和地方國企。第四批試點(diǎn)涉及包括107家中央企業(yè)和53家地方國企在內(nèi)的共160家國有企業(yè)，試點(diǎn)也不再局限于電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要領(lǐng)域，試點(diǎn)的范圍和領(lǐng)域明顯擴(kuò)大，國有企業(yè)混合所有制改革工作進(jìn)入全面綜合改革的試點(diǎn)階段。進(jìn)入“十四五”期間，隨著國有企業(yè)混合所有制改革三年行動的順利收官，國有企業(yè)公司制改革全面完成，改革工作向著規(guī)范化和高效化邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

四、本輪國有企業(yè)混合所有制改革需要解決的問題

盡管普遍認(rèn)為國有企業(yè)混合所有制改革一定程度上改變了國有企業(yè)活力不足的局面，提高了國有資本的運(yùn)營效率，但許多深層次的矛盾依然存在。隨著改革的深入，這些深層次的問題也逐步顯現(xiàn)，成為國有企業(yè)更高效發(fā)展的阻礙，現(xiàn)階段混改工作所面臨的問題包括以下幾個(gè)方面：

（一）企業(yè)經(jīng)營受行政化干預(yù)問題依然存在。國有企業(yè)混改后，雖然股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但企業(yè)管理受行政化影響的問題仍然存在。首先體現(xiàn)在政府對國有企業(yè)人事任免的影響，民營企業(yè)的管理人員一般通過市場化的方式選聘，由董事會任命，并對董事會負(fù)責(zé)，在國有企業(yè)中，由誰擔(dān)任企業(yè)的管理人員很大程度上會受到政府的影響，同時(shí)國有企業(yè)還存在管理人員的職務(wù)與各種行政級別掛鉤的現(xiàn)象，導(dǎo)致國有企業(yè)管理人員職責(zé)不清晰。其次，部分國有企業(yè)管理人員在企業(yè)任職結(jié)束后還會進(jìn)入行政單位擔(dān)任政府官員，致使國有企業(yè)管理人員出于個(gè)人職業(yè)發(fā)展的考慮，在管理企業(yè)的過程中更熱衷于完成政府的行政目標(biāo)，而不是把企業(yè)效益放在首位，影響企業(yè)正常發(fā)展。

（二）責(zé)任劃分不清晰，對各方的保護(hù)不到位。保護(hù)機(jī)制不到位既體現(xiàn)在對國有企業(yè)的保護(hù)上，也體現(xiàn)在對民營企業(yè)的保護(hù)上。國有企業(yè)層面，自國有企業(yè)開始改革以來，就時(shí)常有關(guān)于改革導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的聲音，一旦造成國有資產(chǎn)流失，改革方案的具體實(shí)施人員很可能會被追究責(zé)任，然而目前在制度上并沒有針對這一問題的容錯機(jī)制，對于何種情況下會被追責(zé)，何種情況下可以予以免責(zé)，并沒有詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)人員為了避免出現(xiàn)失誤而被追究責(zé)任，寧愿保持現(xiàn)狀。民營企業(yè)更多地則是擔(dān)憂參與混改后能否實(shí)際參與到混改企業(yè)的經(jīng)營決策中去。從過往經(jīng)驗(yàn)來看，國有企業(yè)長期得到政策、融資等方面的支持，大多并不缺乏資金，導(dǎo)致在混改過程中民營企業(yè)更容易成為弱勢一方，加上國有企業(yè)經(jīng)營易受政府干預(yù)的固有形象，民營企業(yè)對參與國有企業(yè)混改存在顧慮。此外，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序復(fù)雜，需要層層審批，進(jìn)入容易、退出難成為民營企業(yè)參與混改的阻力。

（三）股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)仍需研究調(diào)整。混合所有制改革的另一個(gè)重要問題是股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排。在混改企業(yè)中國有資本與民間資本各占多少股份，由誰來控股是混改參與各方關(guān)注的重點(diǎn)。一方面民間資本方擔(dān)心所占股權(quán)比例較低，在混改企業(yè)中話語權(quán)太小，即使出資也無法實(shí)際參與混改企業(yè)的經(jīng)營；另一方面國有資本方也擔(dān)心因放棄控股地位而失去對混改企業(yè)的控制，從而失去混改的主導(dǎo)權(quán)，因此混改過程中如何設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)以達(dá)到各方利益的平衡仍需深入研究。

（四）薪酬制度仍有優(yōu)化空間，沒有充分調(diào)動員工積極性。首先，國有企業(yè)管理人員的薪酬水平總體偏低，與民營企業(yè)相差較大。把管理人員薪酬控制在較低水平雖然一定程度上為企業(yè)節(jié)約了開支，但也帶來了一些其他問題，例如人才流失，較低的薪酬會降低企業(yè)對優(yōu)秀人才的吸引力，使得部分人才選擇加入薪酬更豐厚的民營企業(yè)。其次，國有企業(yè)往往給予管理人員固定年薪，且很少對管理人員進(jìn)行股權(quán)激勵，這樣的制度導(dǎo)致國有企業(yè)管理人員能獲得多少報(bào)酬很難與企業(yè)實(shí)際效益產(chǎn)生聯(lián)系，無法調(diào)動管理人員的積極性，長此以往管理人員容易產(chǎn)生消極懈怠的情緒，經(jīng)過前幾輪的改革后這一情況雖有所改善，但與同行業(yè)民營企業(yè)相比仍有差距。

（五）企業(yè)文化差異較大，短期融合存在困難。由于發(fā)展模式的巨大差異，國有企業(yè)與民營企業(yè)之間形成截然不同的兩種企業(yè)文化，國有企業(yè)的文化優(yōu)勢主要體現(xiàn)在系統(tǒng)、全面和規(guī)范等方面，民營企業(yè)的文化優(yōu)勢主要體現(xiàn)在靈活、高效和創(chuàng)新等方面，混改雙方各自的優(yōu)點(diǎn)又互為對方的缺點(diǎn)，混改過程中如何促進(jìn)兩種文化的有效融合、實(shí)現(xiàn)取長補(bǔ)短是一大難題。

五、對策建議

解決上文提到的現(xiàn)階段混合所有制改革所存在的深層次問題，需要從內(nèi)部調(diào)整和外部支持兩個(gè)維度尋找答案，及時(shí)回應(yīng)各方關(guān)切，落實(shí)保障措施，本文提出的對策建議如下：

（一）完善高管選聘機(jī)制，明確行政管理界限。要想降低行政因素對混改企業(yè)經(jīng)營的影響，首先需要將國有企業(yè)管理人員從模糊的身份定位中解放，給予企業(yè)自主選擇管理人員權(quán)利，讓企業(yè)管理人員專注于提高企業(yè)績效。例如，在混改企業(yè)中建立職業(yè)經(jīng)理人制度，將選聘企業(yè)管理人員的權(quán)利交給公司董事會，允許各股東依據(jù)持股比例，表決由誰擔(dān)任公司的管理人員。同時(shí)，企業(yè)能夠根據(jù)管理人員的實(shí)際表現(xiàn)決定其去留，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理人員能上能下，解決原來國有企業(yè)用人機(jī)制僵化的問題，提高企業(yè)管理人員的專業(yè)性。

（二）健全保護(hù)機(jī)制，激發(fā)各方參與混改的動力。在現(xiàn)有相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，對改革方案的指導(dǎo)進(jìn)行具體細(xì)化，填補(bǔ)政策空白，為混合所有制改革創(chuàng)造友好的環(huán)境。例如，構(gòu)建國有資產(chǎn)流失預(yù)防機(jī)制，提前請審計(jì)部門和法律部門介入混改方案的制定，提升混改方案的可行性和科學(xué)性。對于混改過程中可能出現(xiàn)的問題，應(yīng)區(qū)分是客觀因素造成的還是主觀因素造成的，對于主觀故意造成改革失敗、國有資產(chǎn)流失的相關(guān)人員要及時(shí)追責(zé)，而對于客觀因素導(dǎo)致改革出現(xiàn)問題的相關(guān)人員也應(yīng)予以免責(zé)，消除混改措施具體制定人員以及實(shí)施人員的顧慮。同時(shí)，還應(yīng)理清政府與混改企業(yè)的關(guān)系，明確政府干預(yù)混改企業(yè)經(jīng)營的界限，尊重混改企業(yè)將市場化作為經(jīng)營導(dǎo)向，尊重民營企業(yè)對混改企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的建議，在混改前向民營企業(yè)詳細(xì)說明相關(guān)政策，給予參與改革的民營企業(yè)合理的保障。此外，還需要認(rèn)識到的一點(diǎn)是民營企業(yè)參與國企混改的主要目的在于獲得良好的投資回報(bào)，因此制定混改措施時(shí)需要兼顧國有企業(yè)與民營企業(yè)的利益。

（三）依據(jù)相關(guān)政策，結(jié)合混改企業(yè)特點(diǎn)合理調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)需要在制定具體混改措施時(shí)，認(rèn)真研究相關(guān)政策文件，結(jié)合所處行業(yè)的特點(diǎn)來判斷究竟是采取國有資本控股還是國有資本參股的形式來實(shí)行混合所有制改革。對于充分競爭的行業(yè)適時(shí)退出或采取國有資本參股的形式來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值，對于國有資本控股企業(yè)，在必要時(shí)可以適當(dāng)降低國有資本在混改企業(yè)中的持股比例，從而實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，為民營資本在混改企業(yè)中獲得話語權(quán)提供基礎(chǔ)。

（四）適當(dāng)提高管理人員薪酬水平，構(gòu)建合理績效評價(jià)體系。薪酬方面，應(yīng)區(qū)別于國有獨(dú)資企業(yè)，減少對管理人員薪酬做出限制，適當(dāng)提高管理人員的薪酬，使混改企業(yè)管理人員薪酬水平與民營企業(yè)相比不至于差距過大，從而留住人才。與此同時(shí)，構(gòu)建一套合理的激勵體系對企業(yè)管理人員進(jìn)行中長期激勵十分重要，良好的激勵體系有利于提高管理人員提升企業(yè)績效的積極性，使管理人員的利益與公司利益趨于一致，降低代理成本，例如適時(shí)對公司管理人員采取包括股票期權(quán)、限制性股票等在內(nèi)的股權(quán)激勵政策。當(dāng)然激勵措施要想起到良好的效果也需要運(yùn)用能夠真實(shí)反映企業(yè)發(fā)展水平的指標(biāo)對管理人員的績效進(jìn)行考核，準(zhǔn)確評估管理人員對企業(yè)發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)。

（五）保障各方權(quán)益，營造相互尊重氛圍。促進(jìn)國有企業(yè)文化與民營企業(yè)文化相互融合的關(guān)鍵在于對各方話語權(quán)與核心利益的保障。只有在混改企業(yè)法人治理機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)上，各方本著相互尊重、相互制約、平等交流、相互學(xué)習(xí)的初心，才能形成吸收雙方文化優(yōu)勢，摒棄雙方文化劣勢，兩種文化優(yōu)勢互補(bǔ)的良好局面。

綜上，從前幾輪的改革過程來看，改革每進(jìn)入一個(gè)新的階段都需要我們及時(shí)總結(jié)改革中所獲取的經(jīng)驗(yàn)以及出現(xiàn)的問題，制訂解決方案，最終優(yōu)化相關(guān)政策。國企改革本身就是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工程，改革過程中遇到各種各樣的困難實(shí)屬自然，克服困難沒有捷徑可走，需要我們循序漸進(jìn)地不斷探索。只要我們以正確的思想看待困難，堅(jiān)定改革信念迎難而上，最終一定能打造多種經(jīng)濟(jì)所有制合作共贏的局面，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。