市場化改革背景下推進大用戶用氣直供的思考
——以陜西省為例

李潔玉 張 科

（陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016）

0 引言

隨著天然氣消費量的不斷增加和工商用氣占比的不斷提升，以及大工業(yè)用戶的不斷出現(xiàn)，燃氣用戶自主選擇資源方和供氣路徑的呼聲越來越強烈。近年來國家發(fā)改委就天然氣產業(yè)改革印發(fā)了諸多文件，并多次明確指出放開天然氣直供用戶用氣門站價格，由供需雙方協(xié)商定價，持續(xù)推動天然氣價格市場化，同時推進省內輸配氣環(huán)節(jié)改革，盡可能減少供氣環(huán)節(jié)，降低企業(yè)用氣成本。推進大用戶用氣直供順應經濟發(fā)展規(guī)律，符合國家能源戰(zhàn)略規(guī)劃，但目前在實際操作過程中，還面臨諸多障礙，各地區(qū)邁出去的步伐也存在較大差異，如何推進這項工作已經成為亟待解決的重要課題。

1 大用戶用氣直供概述

1.1 大用戶的概念

大用戶是依據(jù)區(qū)域經濟發(fā)展水平來確定的天然氣用氣單元（原則上沒有統(tǒng)一的標準），主要指非居民用氣的大工業(yè)項目、集中供熱項目、高載能（能源消耗占比高）產業(yè)園區(qū)／工業(yè)園區(qū)、分布式能源項目、“煤改氣”重點項目等。

根據(jù)《國家發(fā)改委關于理順非居民用天然氣價格的通知》（發(fā)改價格[2015]351 號）中對直供用戶的定義，直供用戶是指直接向上游天然氣供應商購買天然氣，用于生產或消費、不再對外轉售的用戶。

1.2 大用戶直供的核心要素

從對大用戶定義的界定來看，大用戶用氣直供的核心要素是用戶可以直接向上游天然氣供應商購買天然氣，減少供氣中間環(huán)節(jié)，其終極目標是降低終端大用戶用氣成本。

一直以來，天然氣產業(yè)鏈分為上、中、下游三部分，上游主要是指勘探開發(fā)（天然氣開采和進口企業(yè)），中游為運輸（長輸管道和省級管網(wǎng)企業(yè)），下游則是分銷商（城市燃氣企業(yè)）銷售到終端用戶市場[1]。大用戶是天然氣產業(yè)鏈最末端消費環(huán)節(jié)的主體，若大用戶能跨越城市管網(wǎng)直接對接城市燃氣分銷環(huán)節(jié)以上的供應主體，即包括省級管網(wǎng)企業(yè)或國家級輸氣干線甚至是天然氣開采／進口企業(yè)，則能夠有效減少中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)直供（圖1）。

圖1 大用戶直供示意圖

1.3 大用戶直供的優(yōu)點

1）實施大用戶用氣直供，讓大用戶自主選擇供氣路徑和形式，能最大限度減少供給和交易環(huán)節(jié)，滿足大用戶對氣源工藝參數(shù)要求，使交易成本最小化，調動大用戶用氣的積極性[2]。

2）實施大用戶用氣直供，可促使許多大型用氣項目快速落地，加快推進天然氣在工業(yè)燃料、燃氣發(fā)電、交通運輸、集中采暖等領域的大規(guī)模高效科學利用，優(yōu)化天然氣消費結構，顯著提高天然氣在一次能源消費結構中的占比。

3）實施大用戶用氣直供，有序放開競爭性環(huán)節(jié)，可以充分釋放大用戶氣價競爭的鯰魚效應[3]，發(fā)揮市場在天然氣資源配置中的決定性作用，加快推進天然氣價格市場化改革。

4）實施大用戶用氣直供，大力發(fā)展可中斷用氣的大工業(yè)用戶，可以拓展應急和季節(jié)用氣調峰手段。在冬季用氣高峰時，通過簽訂可中斷調峰服務協(xié)議和科學合理的調度，充分發(fā)揮大用戶調峰功能，可以有效彌補氣源缺口，更好地完成民生用氣保供工作。

2 大用戶用氣直供政策支持

2.1 國家層面

2013年國家發(fā)改委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關于調整天然氣價格的通知》，確定了天然氣價格市場化的戰(zhàn)略目標，并首次提到“對燃氣發(fā)電等大型用戶，要盡可能減少供氣環(huán)節(jié)，降低企業(yè)用氣成本”。2015年，國家發(fā)改委在《關于理順非居民用天然氣價格的通知》中再次提到“放開天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價格，由供需雙方協(xié)商定價，進行市場化改革試點”。此后，《關于加強地方天然氣管網(wǎng)輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》、《關于加快推進天然氣利用的意見》、《國務院關于促進天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》等多項政策均明確要求持續(xù)推動天然氣市場化，推進省內輸配氣環(huán)節(jié)改革，減少供氣中間環(huán)節(jié)，放開用戶直供，對于“主干管網(wǎng)可以實現(xiàn)供氣的區(qū)域，不得增設供氣環(huán)節(jié)，提高供氣成本，對沒有實質性管網(wǎng)投入或不需要提供輸配服務的加價，要立即取消”，并鼓勵“大用戶自主選擇資源方、供氣路徑及形式”。

2.2 地方層面

地方省份基本都在相關文件里明確表示鼓勵和支持大用戶用氣直供，部分省份為此研究了實施細則或印發(fā)專項通知。安徽省下發(fā)《關于推行天然氣大用戶直供氣試點進一步降低企業(yè)用氣成本的通知》，鼓勵多種形式的大用戶直供氣，比如天然氣大用戶對接上游供氣企業(yè)直接購買天然氣，省內天然氣管網(wǎng)經營企業(yè)提供代輸服務；氣源企業(yè)、省內天然氣管網(wǎng)經營企業(yè)和各地城市天然氣經營企業(yè)與用氣量較大的新增天然氣用戶，采取共同出資等方式，向本地新增用氣大戶直接供氣；城市配氣管網(wǎng)范圍內的已有用氣大戶向上游企業(yè)爭取到的自有氣源，城市天然氣經營企業(yè)應提供輸送服務，且應減輕大用戶分攤城市管網(wǎng)運營成本壓力等。四川省成都市在《關于創(chuàng)新要素供給培育產業(yè)生態(tài)提升國家中心城市產業(yè)能級能源政策措施的實施細則》中明確指出，“支持天然氣大用戶轉供改直供，由企業(yè)向屬地能源管理部門提出申請，對具備實施條件的，市經信委會商中石油、中石化等氣源供應單位安排直供，降低企業(yè)用氣價格”。遼寧省發(fā)布《關于加快推動“氣化遼寧”工作方案》指出，要降低企業(yè)用氣成本，加強對天然氣管道運輸和配氣價格監(jiān)管，降低天然氣管網(wǎng)輸配價格，減少供氣中間環(huán)節(jié)，有效降低各環(huán)節(jié)輸配費用，并“鼓勵大用戶直供并協(xié)商確定用氣價格”。

3 陜西省大用戶用氣直供現(xiàn)狀

3.1 資源配置和管網(wǎng)建設

陜西省擁有儲量豐富的天然氣、頁巖氣及煤層氣等非常規(guī)天然氣資源，產量約占全國天然氣資源產量的30%，是我國天然氣的主要產區(qū)之一，也是最早使用鄂爾多斯盆地氣源的省份，有數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年末陜西省天然氣可采儲量約為7 802×108m3，位居全國第三。2018 年陜西省天然氣產量達445×108m3，消費量僅103×108m3，產銷比達4.32∶1。陜西省天然氣管道建設較為發(fā)達，境內已建或在建天然氣長輸管道總里程超過5 300 km，其中過境的國家級輸氣干線有西氣東輸一、二、三線、陜京一、二、三、四線、中貴聯(lián)絡線、榆濟線、長呼線、陜寧線和新疆煤制天然氣外輸管道工程等；省內依托中國石油長慶油田分公司已建成了貫通陜西省南北，延伸關中地區(qū)東西兩翼，覆蓋全省所有市級區(qū)域的天然氣輸配網(wǎng)絡，總里程近4 000 km，主要包括靖邊至西安一、二、三線，咸陽至寶雞、西安至渭南、寶雞至漢中、關中環(huán)線、西安至商洛、漢中至安康等長輸管道[4]，具備良好的大用戶用氣直供硬件基礎條件。

3.2 政策制定

在國家各項政策引導下，陜西省多次提出要推進大用戶用氣直供，例如2014年陜西省發(fā)改委《關于加快構建全省天然氣穩(wěn)定供應長效機制實施意見》提出“推動大用戶用氣直供改革，有效解決燃氣特許經營變?yōu)閴艛嘟洜I問題”；2015 年陜西省物價局《關于理順我省天然氣價格的通知》明確指出“放開天然氣直供用戶和LNG 用氣門站價格，由供需雙方協(xié)商定價”；2016年《陜西省供給側結構性改革降成本行動計劃》提出“推進非居民用氣價格市場化改革，鼓勵對大用戶直供并協(xié)商確定用氣價格”，“支持西氣東輸工程沿線城市從過境管網(wǎng)開口接氣，減少供氣環(huán)節(jié)”；2017年《陜西省清潔供暖價格政策實施意見》（陜價商發(fā)〔2017〕111 號）、2018 年《陜西省冬季清潔取暖實施方案》（2017-2021 年）鼓勵用氣企業(yè)與上游供氣企業(yè)直接簽訂購銷合同。

3.3 直供現(xiàn)狀

陜西省作為最早利用天然氣的省份之一，得益于良好的硬件基礎及政策推動，在大用戶用氣直供方面也開展了一些實踐。目前陜西省大用戶用氣直供主要分為三類，一是上游資源單位直供，即延長石油集團給其內部工業(yè)用戶，比如臨鎮(zhèn)、楊家灣、志丹、延川、安塞等LNG 工廠及靖邊工業(yè)園區(qū)修建專線進行直供，靖邊西藍、靖邊星源、米脂綠源、榆林金源、安塞華油等距離氣田或主干管道較近的LNG 工廠項目均自行修建供氣專線對接上游資源單位，實現(xiàn)直供；二是省級管網(wǎng)直供，陜西省天然氣公司通過供氣專線為陜西興化集團和楊凌LNG 工廠（與陜西省天然氣公司同屬陜西燃氣集團）直供；三是終端大用戶自行對接上游資源單位，與上游資源簽訂天然氣購銷協(xié)議，通過省級管網(wǎng)代輸實現(xiàn)直供，比如西安高新熱力公司、中國石油長慶石化公司（中國石油內部企業(yè)）等用戶。3種不同的用氣直供模式均有效減少了供氣層級，降低了用戶用氣成本。

理論上，陜西省既具備良好的資源儲備和管道基礎，又有政策鼓勵，大用戶用氣直供理應得到大力發(fā)展，但實際上卻不盡如人意，面臨諸多障礙。目前已實現(xiàn)直供的大用戶，大部分具有一個顯著特點，即供氣方和大用戶都屬于同一系統(tǒng)內部企業(yè)，大用戶在自主選擇氣源上享受到了前所未有的便利。其他少數(shù)非系統(tǒng)內部企業(yè)用戶能實現(xiàn)直供的主要原因在于，項目地址離主干管道距離近，且不受燃氣特許經營權制約。

2013 年以來，陜西省強力推進“治污降霾、保衛(wèi)藍天”行動計劃，受政策推動，“煤改氣”發(fā)展迅猛，尤其是處于霧霾較為嚴重的關中地區(qū)的工業(yè)企業(yè)、集中供暖企業(yè)，“煤改氣”需求激增。為降低用氣成本，西安曲江圣元、西安灃東熱力、西安港務區(qū)分布式能源項目等用氣企業(yè)要求實現(xiàn)直供的意愿強烈，但受到當?shù)厝細馓卦S經營權制約，最終未能實現(xiàn)用氣直供。

4 大用戶用氣直供存在的問題

據(jù)統(tǒng)計，我國95%以上的燃氣企業(yè)采用特許經營方式開展城市燃氣項目。管道燃氣特許經營制度的逐步建立和完善，促進了天然氣終端管網(wǎng)建設和消費量的快速增長，也為解決地方財政負擔重、運營能力不足、基礎設施薄弱等問題起到了重要作用。但是，為進一步增加壟斷利潤，獲得市場擴張、項目審批、價格監(jiān)管等傾斜或者當?shù)卣疄閺娀瘜不A設施企業(yè)的監(jiān)管控制力度，大部分城市燃氣企業(yè)都會邀請當?shù)卣牍苫虍數(shù)卣鲃右笕牍?，既得利益膨脹造成的結果就是制度的固化和對改革的阻撓，大用戶用氣直供無疑會打破城市燃氣企業(yè)“大一統(tǒng)”的市場，因為參與度較高地方政府或許難以做到公平監(jiān)管。管道燃氣特許經營權排斥外來競爭者，增加競爭者的進入成本，造成了市場壟斷、供需脫節(jié)、價格畸高等不良影響，尤其是阻礙了大用戶用氣直供的發(fā)展。

此外，在國家政策制定與落地過程中，盡管已在諸多文件中指出并強調放開大用戶用氣直供，但由于大部分要求僅是鼓勵性或引導性文件，拘束力較弱、無強制性，地方政府或城市燃氣企業(yè)在執(zhí)行過程中有較大的回旋余地，一定程度上阻礙或延緩了具備條件的大用戶直供。

5 大用戶用氣直供推進策略

1）由于燃氣管網(wǎng)的投資具有自然壟斷特征，即成本的次可加性，當輸送同樣氣量時一張管網(wǎng)比多條管網(wǎng)成本更低[5]。因此建議統(tǒng)一規(guī)劃并獨家建設和經營輸氣管網(wǎng)。

2）加強頂層設計，在規(guī)范性法律文件層面上對大用戶用氣直供相關要求進一步明確。一是允許城市燃氣企業(yè)繼續(xù)保留特許經營權，在其區(qū)域內獨家建設城鎮(zhèn)燃氣主管網(wǎng)，并擁有排他性的對公用性質用戶供氣的權限，但必須開放工業(yè)供氣、加氣站加氣等非公用性質管道燃氣經營的市場準入；二是進一步理順天然氣價格體系，解決終端交叉補貼和特許經營權補償問題；三是需進一步明確經營許可與特許經營制度的關系，盡快出臺具有實操性的經營許可實施細則；四是進一步規(guī)范尤其是管網(wǎng)設施開放相關市場行為，促進油氣管網(wǎng)設施公平開放。

3）建議各地在區(qū)分天然氣的商品屬性（公用性與否）、經濟特點（市場規(guī)模、特許經營權已執(zhí)行的年限）的基礎上，堅持經濟公平原則，減少供氣層級，因地制宜的實施分層級直供。氣田能直供的，由氣田直供；國家主干管道能直供的，由國家主干管道直供；省級主干管道能直供的，由省級主干管道直供，并做好配套服務支持，促成直供落地。

4）上游資源單位應積極受理用戶的購氣需求，并根據(jù)天然氣季節(jié)性消費特點，制定促銷政策，鼓勵大用戶用氣。

5）管道經營企業(yè)應真正貫徹落實管網(wǎng)設施向第三方公平開放，向大用戶提供直供或代輸服務，并降低輸送費用。

6）特許經營燃氣企業(yè)應認識到大用戶用氣直供趨勢不可阻擋，與其百般阻撓，不如緊跟市場步伐，積極融入，提高服務質量，允許區(qū)域內已接氣用戶自行聯(lián)系上游氣源，做好代輸服務，減少或免除管道接駁費，降低輸配費用，吸引大用戶用氣。

7）大用戶應結合自身實際情況對天然氣價格、供氣穩(wěn)定性、保供能力、客戶服務等方面的需求，選擇適合的供氣商、供氣模式和供氣路徑，并在項目選址時，盡量靠近主干管道。