水利工程合同外費(fèi)用管理分析與建議

趙 洋，王春娟，趙 珍，姜偉超，孫淑珍，馬少博

(1.陜西省水務(wù)集團(tuán)有限公司，陜西 西安 710004；2.楊凌職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 楊凌 712100；3.陜西省東莊水利樞紐工程建設(shè)有限責(zé)任公司，陜西 咸陽 713200)

0 引言

施工合同金額占項(xiàng)目總投資比例較大，對施工合同的管理是控制項(xiàng)目超投資概算的核心。變更往往是導(dǎo)致施工合同費(fèi)用增加的最重要原因，對工程建設(shè)特別重要[1]。卓傳潔[2]認(rèn)為我國水利工程變更認(rèn)識(shí)不全面、劃分不系統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)施中存在很多問題。何震[3]和張馨玉[4]按照變更原因?qū)λこ套兏M(jìn)行分類，宋世斌[5]從提出變更主體的角度對水利工程變更進(jìn)行分類。劉玉剛[6-7]對水利工程施工項(xiàng)目變更內(nèi)容統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，設(shè)計(jì)失誤及內(nèi)容遺漏導(dǎo)致的工程變更占總量的60%。邰恩利[8]研究發(fā)現(xiàn)，工程設(shè)計(jì)不完善是導(dǎo)致合同執(zhí)行期間出現(xiàn)不同程度變更的最重要原因。朱健康[9]采用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法及實(shí)證研究法，對工程實(shí)施階段變更管理遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)進(jìn)行了分析，提出一種簡易變更管理辦法。為減少變更和索賠[10]，在設(shè)計(jì)階段需要提高勘測質(zhì)量，設(shè)計(jì)質(zhì)量[11]，對投資影響大的方案需進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，爭取合同價(jià)格不要超出概算范圍[12]，在實(shí)施階段嚴(yán)格履行變更報(bào)批程序，資料需要齊全[13]。

上述水利變更研究在水利規(guī)范和工程經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行分類，缺少對已完工程超合同費(fèi)用種類進(jìn)行歸納統(tǒng)計(jì)。筆者在工程量類型分類和導(dǎo)致變更原因研究基礎(chǔ)上[14]，進(jìn)一步以數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法對導(dǎo)致合同外費(fèi)用增加原因進(jìn)行分類總結(jié)，提出水利工程在勘察、設(shè)計(jì)、施工過程中減少合同外費(fèi)用的建議。

1 超合同外費(fèi)用分類

以某水利工程施工合同結(jié)算為對象，將施工合同最終結(jié)算和合同簽訂價(jià)格進(jìn)行對比，總結(jié)造成超合同外費(fèi)用的原因主要包括工程量清單超量、工程量清單漏項(xiàng)、設(shè)計(jì)單位提出變更、參建方提出變更等4類原因。

(1)工程量清單超量。在招投標(biāo)階段，以招標(biāo)圖和考慮一定風(fēng)險(xiǎn)制成的招標(biāo)工程量清單和實(shí)際施工工程量存在一定的差異，雖然此部分不屬于設(shè)計(jì)變更(施工合同專項(xiàng)條款一般約定)，但此部分會(huì)導(dǎo)致最終施工合同結(jié)算價(jià)格增加，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目概算批復(fù)投資增加。

(2)工程量清單漏項(xiàng)。在招投標(biāo)階段，因設(shè)計(jì)單位人員經(jīng)驗(yàn)和能力因素，會(huì)導(dǎo)致部分施工內(nèi)容在招標(biāo)工程量清單中未列出。在后續(xù)施工圖階段，設(shè)計(jì)深度更細(xì)化，一部分工作內(nèi)容在施工藍(lán)圖中出現(xiàn)，導(dǎo)致與原合同清單相比增加建設(shè)內(nèi)容和費(fèi)用，致使項(xiàng)目概算批復(fù)投資增加。

(3)設(shè)計(jì)單位提出變更(變更通知單)。在施工過程中，往往由于規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、政策、地質(zhì)變化等因素的影響，設(shè)計(jì)單位以變更通知單形式對原設(shè)計(jì)或者新出現(xiàn)狀況進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，以適應(yīng)現(xiàn)場實(shí)際要求。

(4)參建單位提出的變更。主要指建設(shè)單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位(主動(dòng))、施工單位根據(jù)現(xiàn)場情況提出變更，在考慮施工技術(shù)、試驗(yàn)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)投資、質(zhì)量安全、進(jìn)度等多重因素下，經(jīng)建設(shè)單位同意后實(shí)施的變更。

以某水利工程最終合同結(jié)算為研究對象，分析統(tǒng)計(jì)出4類超合同情形費(fèi)用分別占超合同外總費(fèi)用比例如圖1所示；4類超合同情形費(fèi)用分別占施工合同金額比例如圖2所示。

圖1 不同合同外費(fèi)用類別占超合同外費(fèi)用的比列

圖2 不同合同外費(fèi)用類別占施工合同費(fèi)用的比例

從圖1—2中可以得出，工程量清單超量是導(dǎo)致超合同外費(fèi)用的最主要因素，占超合同外費(fèi)用比例的37%，占施工合同費(fèi)用的6.1%，因此控制工程量清單在招標(biāo)階段的準(zhǔn)確性，是控制項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算批復(fù)投資的較重要、較有效的手段。工程量清單漏項(xiàng)是水利工程建設(shè)過程中常見情形，此部分費(fèi)用所占比例較低，往往是考驗(yàn)設(shè)計(jì)單位人員專業(yè)能力和素質(zhì)的重要體現(xiàn)。參建單位提出的變更(包括設(shè)計(jì)變更通知單)是水利工程變更中最常見的情況，占合同外費(fèi)用49%以上，主要因地質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、業(yè)主要求等因素變化，導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生變更。參建單位在考慮技術(shù)因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)該考慮方案對經(jīng)濟(jì)投資的影響，盡量在滿足技術(shù)條件的要求下不增加額外投資。

2 工程量清單超量

水利工程通常采用工程量清單進(jìn)行招標(biāo)，在招投標(biāo)階段，設(shè)計(jì)單位根據(jù)招標(biāo)圖紙和工程量計(jì)量原則對項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行清單羅列，施工單位根據(jù)招標(biāo)工程量清單進(jìn)行綜合報(bào)價(jià)，最終形成施工合同價(jià)。工程量清單中工程量風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)單位承擔(dān)，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)由施工單位承擔(dān)，因此工程量的準(zhǔn)確性對于是否超合同價(jià)格、超設(shè)計(jì)概算起到關(guān)鍵作用。以某水利工程實(shí)際合同結(jié)算為研究對象，統(tǒng)計(jì)出工程量清單超量如圖3所示。

圖3 不同超合同量項(xiàng)數(shù)和金額占總工程量清單超量的比例

從圖3中可以看出：單個(gè)子目項(xiàng)實(shí)際工程量超合同工程量10%以下的子目數(shù)量最多，約占總超出子目項(xiàng)個(gè)數(shù)的30%，但超出金額占比較少，通常為大壩混凝土、道路石方洞挖等施工內(nèi)容。單個(gè)子目項(xiàng)實(shí)際工程量超合同工程量10%～50%之間的子目項(xiàng)數(shù)量較少，并且所占金額比例較少，不是影響施工合同金額的主要因素。

單個(gè)子目項(xiàng)實(shí)際工程量超合同工程量50%以上的子目數(shù)量較多，并所超出金額占總超出金額的比例極大，達(dá)到了72%以上，此部分是工程量清單超量導(dǎo)致金額增多的最大因素，在水利工程中主要包括底孔和邊墩混凝土、基礎(chǔ)處理固結(jié)灌漿、灌漿洞和廊道鋼筋制安等內(nèi)容。

2.1 工程量清單超量的原因

在水利工程建設(shè)中，實(shí)際工程量超出清單工程量的現(xiàn)象比較常見，主要原因是在招投標(biāo)階段工程量清單制定過程中，對項(xiàng)目實(shí)際情況勘察不清楚、對單個(gè)子目項(xiàng)估算不夠深入、實(shí)際情況與設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)不足等多種因素造成。

2.2 降低工程量清單超量的建議

超量的項(xiàng)目基本發(fā)生在與地基開挖相關(guān)的子目項(xiàng)中，包括地基，隧洞石方開挖、土方開挖等，也包括在回填的過程中回填量的增加，因此需要勘察單位在勘察的過程中，加大對地基基礎(chǔ)的勘察深度。在勘察深度不變的情況下，招標(biāo)工程量清單與基礎(chǔ)相關(guān)的子目項(xiàng)估算系數(shù)應(yīng)適當(dāng)增大，以滿足后期施工過程中的超量。針對一個(gè)水利項(xiàng)目不同的招標(biāo)子目項(xiàng)時(shí)，在招標(biāo)圖計(jì)算基礎(chǔ)上可以采用不同的估算系數(shù)，結(jié)合其他類似已完成項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對與地基有關(guān)的子目項(xiàng)，估算系數(shù)適當(dāng)放大，對按圖施工的填筑類項(xiàng)目，估算系數(shù)與招標(biāo)圖計(jì)算結(jié)果相同。

3 合同清單漏項(xiàng)與設(shè)計(jì)單位提出的變更

合同清單漏項(xiàng)，主要是藍(lán)圖施工內(nèi)容和招標(biāo)工程量清單對比存在一定漏項(xiàng)，導(dǎo)致施工合同費(fèi)用增加，進(jìn)而致使項(xiàng)目投資費(fèi)用增加。水利工程項(xiàng)目與房建項(xiàng)目相比，未有審圖機(jī)構(gòu)對施工藍(lán)圖進(jìn)行專業(yè)審核，需要監(jiān)理單位在收到由建設(shè)單位轉(zhuǎn)交的施工藍(lán)圖后，盡快組織施工單位聯(lián)合對藍(lán)圖漏項(xiàng)子目項(xiàng)進(jìn)行整理，提出明確漏項(xiàng)清單，在施工前需得到建設(shè)單位確認(rèn)。設(shè)計(jì)單位根據(jù)地質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等原因，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，會(huì)從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等多重因素下，對原設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，得到技術(shù)上滿足和經(jīng)濟(jì)上合理的方案。

3.1 合同漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生原因

合同漏項(xiàng)往往是設(shè)計(jì)人員在圖紙轉(zhuǎn)化為實(shí)體工程的過程中，對于部分需要實(shí)際完成的任務(wù)未能在招標(biāo)工程量清單內(nèi)容中明確列出，造成合同漏項(xiàng)。漏項(xiàng)是考驗(yàn)設(shè)計(jì)人員專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)的指標(biāo)。一個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)完成后出現(xiàn)的漏項(xiàng)越少，證明設(shè)計(jì)人員技術(shù)素養(yǎng)高，需要對圖紙轉(zhuǎn)化為實(shí)體工程有很深的理解。在設(shè)計(jì)過程中，微小子目項(xiàng)漏項(xiàng)是可以接受的，例如止水片、止水帶、發(fā)泡沫板、油氈等子目，設(shè)計(jì)人員往往容易忽視，在施工過程中需要進(jìn)行結(jié)算，導(dǎo)致合同漏項(xiàng)。此部分所占費(fèi)用很少，對于項(xiàng)目整個(gè)變更影響較小。在施工單位或者現(xiàn)場其他參建單位提出的漏項(xiàng)，首先要考慮此部分內(nèi)容是否在其他合同子目項(xiàng)中包含，避免重復(fù)計(jì)量。

在實(shí)際施工過程中，會(huì)發(fā)生地質(zhì)、天氣、政策等變化因素，例如勘測地質(zhì)結(jié)果和實(shí)際地質(zhì)不一致，導(dǎo)致地基、隧洞等施工需要開挖至滿足要求地基為止，致使開挖范圍發(fā)生變化(壩基石方開挖、墊層混凝土等)；或者地質(zhì)實(shí)際情況與初期勘察不一致，對施工工藝及其他措施提出了新的要求，導(dǎo)致變更(固結(jié)灌漿、上游面鋼筋制安等)；設(shè)計(jì)變更往往是設(shè)計(jì)單位為了項(xiàng)目能正常建設(shè)，在建設(shè)單位同意的情況下對原設(shè)計(jì)進(jìn)行更改，以設(shè)計(jì)變更單的形式進(jìn)行變更，以滿足技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全上的要求。合同漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)變更在水利工程建設(shè)過程中不可避免，但是此部分導(dǎo)致的合同費(fèi)用增加相對很少，甚至于在優(yōu)秀的設(shè)計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)下，依托于實(shí)際情況，設(shè)計(jì)變更反而能節(jié)省一部分投資費(fèi)用。

3.2 減少合同漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)變更的建議

合同漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)變更是由設(shè)計(jì)人員自身能力決定的，技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)是對一個(gè)優(yōu)秀設(shè)計(jì)人員的考驗(yàn)。合同漏項(xiàng)隨著設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，對已完成設(shè)計(jì)成果與實(shí)際情況的不斷對比總結(jié)，在招投標(biāo)階段制作招標(biāo)工程量清單的過程中漏項(xiàng)會(huì)大幅度減少。在招標(biāo)工程量清單制作完成后，設(shè)計(jì)單位需要組織造價(jià)小組對明顯遺漏、占比資金較大的子目項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真查看，避免出現(xiàn)資金占比較大的子目項(xiàng)遺漏，例如大壩工程進(jìn)水口鋼筋制安等。在外界環(huán)境變化不大的情況下，盡量使用原方案，以免造成不必要的投資增加。設(shè)計(jì)單位根據(jù)實(shí)際情況提出設(shè)計(jì)變更時(shí)，在滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求下，應(yīng)對方案的經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行評價(jià)，盡量在原投資范圍內(nèi)進(jìn)行變更，或者使新方案的投資與原方案投資相比更加節(jié)省。

4 參建方提出的變更

水利工程建設(shè)過程中，參建單位根據(jù)現(xiàn)場實(shí)際情況可以主動(dòng)提出相應(yīng)的變更。此部分變更產(chǎn)生的合同外費(fèi)用占總合同外費(fèi)用比例較大，且變化的項(xiàng)目是否具有變更應(yīng)滿足的條件，是否可以作為變更進(jìn)行支付，是變更審核工作的最大難點(diǎn)。

4.1 參建方提出變更的原因

建設(shè)單位和監(jiān)理單位根據(jù)現(xiàn)場實(shí)際現(xiàn)狀、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、投資大小對比等，可以主動(dòng)對非關(guān)鍵建設(shè)內(nèi)容提出相應(yīng)的變更，以滿足建筑物的功能。設(shè)計(jì)單位在施工圖和施工階段，根據(jù)地質(zhì)條件、試驗(yàn)結(jié)果等因素，主動(dòng)對原招標(biāo)圖紙里的部分混凝土標(biāo)號、施工方案等進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，以滿足建筑物在實(shí)際使用過程中的功能。施工單位在施工過程中，根據(jù)工藝要求、地質(zhì)變化、天氣氣候和施工經(jīng)驗(yàn)等提出趕工措施，以滿足項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量安全要求。以某水利工程實(shí)際合同結(jié)算為研究對象，統(tǒng)計(jì)出參建方提出變更導(dǎo)致合同外費(fèi)用增加情況，如圖4所示。

圖4 各方參建單位提出變更占總提出變更金額的比例

上述圖表是對某小型水利工程合同結(jié)算進(jìn)行了全面整理分析，可以得出參建單位主動(dòng)提出變更導(dǎo)致合同費(fèi)用增加中，施工單位提出變更占比最大，大約73.5%以上。建設(shè)單位和監(jiān)理單位在工程建設(shè)中屬于管理角色，主動(dòng)提出的變更最少，約為4.26%。

4.2 減少參建方提出變更的建議

建設(shè)單位提出變更主要是基于美觀或者后期運(yùn)營方便需要增加的建設(shè)內(nèi)容，例如路燈由傳統(tǒng)燈改為太陽能、增加智能門禁等，一般增加合同外費(fèi)用較低。監(jiān)理單位可以基于現(xiàn)場情況、技術(shù)規(guī)范要求提出變更，但是最終會(huì)以設(shè)計(jì)變更或者施工變更的形式體現(xiàn)，一般獨(dú)立地提出變更較少。

此節(jié)設(shè)計(jì)單位主動(dòng)提出變更與第3節(jié)設(shè)計(jì)單位提出變更的區(qū)別在于，此節(jié)設(shè)計(jì)單位是根據(jù)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)獨(dú)立主動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，包括設(shè)計(jì)方案優(yōu)化、材料標(biāo)號變化等形式；而第3節(jié)是由于現(xiàn)場施工單位和監(jiān)理單位反映現(xiàn)場實(shí)際情況，最終由設(shè)計(jì)單位以變更通知單的形式進(jìn)行的變更，包括基礎(chǔ)齒槽開挖調(diào)整、強(qiáng)風(fēng)化層清除、固結(jié)灌漿及接觸灌漿調(diào)整等。設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)方案優(yōu)化報(bào)告中，不僅要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可行性，而且要對新方案是否增加合同外費(fèi)用加以論證，盡量選擇不增加甚至減少額外投資的方案。材料標(biāo)號發(fā)生變化主要指合同清單標(biāo)號和施工藍(lán)圖標(biāo)號不一致，施工單位按圖施工導(dǎo)致合同外費(fèi)用增加的情形，屬于設(shè)計(jì)單位在制定工程量清單時(shí)不專業(yè)、不規(guī)范造成，或者是勘察時(shí)最關(guān)鍵的設(shè)計(jì)因素未考慮進(jìn)入。

施工單位不論提出什么變更，最終需要得到建設(shè)單位書面同意，監(jiān)理單位再下發(fā)變更指令后實(shí)施。對于施工單位提出的變更，首先監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位在技術(shù)角度論證變更的必要性和可行性，可以采取專家論證，工程試驗(yàn)等驗(yàn)證方式；其次從工程造價(jià)角度論證此變更是否在合同單價(jià)組成中已包含，例如為了防止爆破對周圍建筑的破壞而施工的臨時(shí)擋墻等，已在措施費(fèi)中包含，不再另行計(jì)費(fèi)；再考慮施工單位上報(bào)變更申請的時(shí)效性，一旦變更部分已過時(shí)效，可認(rèn)為在簽訂的合同費(fèi)用內(nèi)已包含了此部分費(fèi)用，施工單位放棄了變更訴求；最后對施工變更增加的工程量和單價(jià)進(jìn)行審核，符合計(jì)量規(guī)則和變價(jià)原則進(jìn)行結(jié)算。

5 結(jié)論

對4類合同外費(fèi)用整理總結(jié)得出，工程量清單超量是導(dǎo)致超合同費(fèi)用最主要因素，合同清單漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致合同外費(fèi)用較少，避免超量和漏項(xiàng)應(yīng)嚴(yán)格控制工程量清單在招標(biāo)階段準(zhǔn)確性。

(1)招標(biāo)圖階段制定工程量清單時(shí)，對于清單中不同子目項(xiàng)應(yīng)采用不同估算系數(shù)，與地基有關(guān)的子目項(xiàng)，估算系數(shù)適當(dāng)放大，按圖施工的堆積類項(xiàng)目，估算系數(shù)接近1。

(2)參建單位提出變更中，施工單位提出變更導(dǎo)致合同外費(fèi)用增加比例最大，在審核時(shí)，首先應(yīng)充分論證變更必要性，避免變更項(xiàng)在綜合單價(jià)中重復(fù)計(jì)算，應(yīng)用計(jì)量和變更估價(jià)原則進(jìn)行最終結(jié)算。