堅持先行先試 不斷創(chuàng)新“平潭經(jīng)驗”

●福建省委編辦 平潭綜合實驗區(qū)黨工委黨群工作部

平潭綜合實驗區(qū)從組織架構(gòu)新體系、基層治理新模式、公益服務(wù)新格局、營商環(huán)境新樣板、機構(gòu)編制管理新經(jīng)驗方面發(fā)力，探索建立了職能明晰、特色鮮明、綜合扁平、運行高效的體制機制，不斷創(chuàng)新“平潭經(jīng)驗”。

推進(jìn)平潭開放開發(fā)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的戰(zhàn)略部署。為更好保障開放開發(fā)，平潭先后組織實施了三輪機構(gòu)改革，探索建立了一套職能明晰、特色鮮明、綜合扁平、運行高效的管理體制和運行機制。

一、聚焦“一島兩窗三區(qū)”戰(zhàn)略定位，著力構(gòu)建綜合扁平、運行高效的組織架構(gòu)“新體系”

立足平潭人口規(guī)模和經(jīng)濟體量小、改革發(fā)展任務(wù)重、機構(gòu)編制資源少等實際，緊扣習(xí)近平總書記提出的“一島兩窗三區(qū)”戰(zhàn)略定位，探索構(gòu)建適應(yīng)發(fā)展需要的新型組織架構(gòu)體系。

（一）緊貼發(fā)展實際，構(gòu)建“扁平化”管理層級。通過改革，建立以“兩個合一、兩個層級”為主要特征的扁平化組織架構(gòu)體系?！皟蓚€合一”，即實行綜合實驗區(qū)黨工委、管委會與平潭縣委、縣政府“區(qū)縣合一”，片區(qū)管理局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制；“兩個層級”，即建立“實驗區(qū)（縣）—片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”兩級管理架構(gòu)。這一扁平化的組織架構(gòu)體系，緊貼平潭實際，突出精簡高效，實現(xiàn)了行政資源的集約使用，促進(jìn)了行政效率的提升。

（二）緊扣功能定位，堅持“大部門制”改革方向。平潭綜合實驗區(qū)管委會依法行使設(shè)區(qū)市政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限及國務(wù)院、福建省政府賦予的特殊管理權(quán)限，但在機構(gòu)設(shè)置上不照搬設(shè)區(qū)市模式、不與省直部門逐一對應(yīng)?？傮w設(shè)計上，整合平潭縣委、縣政府原有29個工作部門，綜合設(shè)置黨工委、管委會工作機構(gòu)18個，僅為設(shè)區(qū)市的1/3左右，在組織架構(gòu)上力求精簡扁平，在編制資源上實現(xiàn)優(yōu)化配置，在工作機制上更為順暢高效。同時，有針對性地加強對臺、旅游、改革創(chuàng)新等機構(gòu)設(shè)置，強化相關(guān)領(lǐng)域工作。比如，組建旅游文體局，推動國際旅游島建設(shè)。2022年平潭接待旅游總?cè)藬?shù)突破700萬人次，實現(xiàn)旅游總收入63.5億元，增速居全省第一。

（三）緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，健全“高效率”運行機制。著力理順縱向和橫向兩對關(guān)系，防止任務(wù)膨脹、職責(zé)交叉等問題，確保機構(gòu)始終精干高效?？v向上，針對平潭建立有別于一般設(shè)區(qū)市的考評體系，為綜合實驗區(qū)松綁減負(fù)；嚴(yán)禁區(qū)直部門隨意向片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，確保基層突出主業(yè)、高效運行。橫向上，著力理順部門關(guān)系，結(jié)合制定“三定”規(guī)定，細(xì)化部門主要職責(zé)，優(yōu)化內(nèi)部管理流程，完善跨部門職責(zé)事項的協(xié)同配合機制，防止推諉扯皮等問題。

二、深化基層管理體制機制創(chuàng)新，著力探索權(quán)責(zé)對等、富有活力的基層治理“新模式”

按照既夯實基層基礎(chǔ)又保障開放開發(fā)的目標(biāo)要求，堅持資源整合優(yōu)化和體制機制創(chuàng)新雙向發(fā)力，大力推動重心下移、資源下沉、保障下傾，全面提升基層治理能力。

（一）整合優(yōu)化，基層機構(gòu)職能體系更加完善。針對平潭鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置過多、行政資源分散以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)直部門“頭重腳輕”等問題，在全區(qū)設(shè)立4個片區(qū)管理局。同時，推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革，將全區(qū)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為7個，并將其人員編制全部融合到4個片區(qū)，實行“片區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)合一”管理體制。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有機構(gòu)編制資源，構(gòu)建“8個黨政機構(gòu)+5個事業(yè)單位”組織架構(gòu)，加強黨建等重點領(lǐng)域機構(gòu)設(shè)置，形成具有平潭特色的基層機構(gòu)職能體系。

（二）賦權(quán)擴能，基層管理服務(wù)資源有效下沉。根據(jù)發(fā)展需要，先后分兩批向片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下放30項區(qū)級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，并配套下放相應(yīng)技術(shù)力量，精準(zhǔn)擴充了基層權(quán)限。抓住“管人”這一關(guān)鍵，向片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下放人事管理權(quán)限12項，為其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源提供有力抓手。在片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立行政服務(wù)分中心并派駐綜合執(zhí)法隊伍，形成“1個中心+1支隊伍”的基層審批服務(wù)與綜合執(zhí)法架構(gòu)，實現(xiàn)“就近辦”“有效管”有機結(jié)合。

（三）創(chuàng)新機制，基層管理服務(wù)效能顯著提升。針對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后帶來的村居數(shù)量增加、管理幅度加大、上下溝通不暢等問題，探索設(shè)立若干村居聯(lián)合黨委，通過擴充職責(zé)權(quán)限、建立議事規(guī)則、完善工作機制等，充分發(fā)揮聯(lián)合黨委引領(lǐng)作用，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)與基層治理的有機結(jié)合。同時，推進(jìn)全域網(wǎng)格化治理，精細(xì)劃分982個網(wǎng)格，打造綜合性、全覆蓋網(wǎng)格布局，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

三、推進(jìn)事業(yè)單位重塑性改革，著力構(gòu)建布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的公益服務(wù)“新格局”

堅持先行先試，推進(jìn)事業(yè)單位重塑性改革，在優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、理順政事關(guān)系、完善運行機制等方面積極創(chuàng)新，推動事業(yè)單位實現(xiàn)機構(gòu)重塑、功能再造和效能提升。

（一）大力推進(jìn)整合撤并，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。大幅度推進(jìn)“小散弱”和職能相近事業(yè)單位整合撤并，通過2019年改革，將區(qū)內(nèi)除學(xué)校、醫(yī)院、執(zhí)法機構(gòu)外的122個事業(yè)單位整合為15個，作為區(qū)黨工委、管委會直屬事業(yè)單位，并精簡收回編制。改革后，事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)和資源配置更加優(yōu)化，支撐保障能力和公共服務(wù)能力顯著提升。

（二）創(chuàng)新管理體制機制，進(jìn)一步理順政事關(guān)系。在實現(xiàn)整體性重構(gòu)的基礎(chǔ)上，探索建立事業(yè)單位委托管理機制，將13個事業(yè)單位委托區(qū)直相關(guān)部門管理，通過事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人兼任區(qū)直部門班子成員、事業(yè)單位班子成員列席區(qū)直部門黨組會議、事業(yè)單位與機關(guān)對應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員統(tǒng)籌管理等辦法，強化工作聯(lián)動和協(xié)作配合，有效增強區(qū)直部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和事業(yè)單位服務(wù)保障能力。

（三）強化民生事業(yè)保障，進(jìn)一步凸顯公益屬性。在改革過程中，將學(xué)校、醫(yī)院等與其他事業(yè)單位區(qū)別開來，加強機構(gòu)設(shè)置和力量配備，促進(jìn)公益事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。創(chuàng)新中小學(xué)幼兒園和公立醫(yī)院人員編制管理，通過“占編不入編、同崗?fù)觥钡霓k法補充工作人員，切實緩解編制緊缺問題。積極引進(jìn)區(qū)外優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，先后落地福建師大平潭附屬中學(xué)、福建協(xié)和醫(yī)院平潭分院等一批重大民生項目，有效補齊民生短板。

四、創(chuàng)新“審批—監(jiān)管—執(zhí)法”體制機制，著力打造服務(wù)優(yōu)質(zhì)、監(jiān)管有力的營商環(huán)境“新樣板”

把優(yōu)化營商環(huán)境擺在突出位置，以深化審批服務(wù)和行政執(zhí)法體制改革為抓手，著力提升審批服務(wù)效率、強化事中事后監(jiān)管，為企業(yè)和群眾辦事營造良好環(huán)境。

（一）實行“一個部門管審批”，做到流程更優(yōu)、效率更高。組建區(qū)行政審批局，將各部門承擔(dān)的相關(guān)審批服務(wù)事項統(tǒng)一劃歸該局承擔(dān)，同步推進(jìn)機構(gòu)、職能、人員、數(shù)據(jù)“四集中”，實現(xiàn)審批服務(wù)“一口受理、一口出件、一窗通辦”。推進(jìn)流程再造優(yōu)化，倒逼審批服務(wù)效率提升。截至目前，全區(qū)93%以上的行政許可事項實現(xiàn)“一趟不用跑”，其中行政許可事項“一網(wǎng)通辦”占比達(dá)80%，即辦件提升至65%。

（二）推進(jìn)“兩支隊伍管執(zhí)法”，做到力量更強、監(jiān)管更實。在綜合執(zhí)法領(lǐng)域，將15個領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)和人員劃入?yún)^(qū)執(zhí)法應(yīng)急局，并組建若干行業(yè)執(zhí)法支隊和片區(qū)執(zhí)法大隊，形成“縱向到底、橫向到邊”的綜合執(zhí)法體系。在市場監(jiān)管領(lǐng)域，實行工商、質(zhì)監(jiān)、物價、食藥監(jiān)、衛(wèi)生監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)“六合一”改革，實現(xiàn)集約高效監(jiān)管。通過改革，有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和基層“看得見、管不著”等問題。

（三）堅持“三項機制管協(xié)作”，做到銜接更緊、運行更順。針對實行集中審批和綜合執(zhí)法后，“審批、監(jiān)管、執(zhí)法”三者之間可能出現(xiàn)的工作脫節(jié)問題，建立工作協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、信息共享機制，加強部門協(xié)作配合。工作協(xié)調(diào)機制方面，建立由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的聯(lián)席會議制度，定期研究解決部門之間存在的職責(zé)邊界不清、工作銜接不暢等問題。部門聯(lián)動機制方面，對風(fēng)險較高、專業(yè)性強的審批事項和重大違法案件，由審批、執(zhí)法和行業(yè)主管部門進(jìn)行聯(lián)合會診或聯(lián)合執(zhí)法，確保工作精準(zhǔn)到位。信息共享機制方面，優(yōu)化審批和執(zhí)法系統(tǒng)功能，打破部門間的信息壁壘，確保部門同步掌握工作動態(tài)，協(xié)同推進(jìn)工作落實。

五、加大人員編制統(tǒng)籌力度，著力創(chuàng)造嚴(yán)格規(guī)范、靈活高效的機構(gòu)編制管理“新經(jīng)驗”

綜合實驗區(qū)成立后，平潭工作任務(wù)大幅增加，但其行政事業(yè)編制基本保持平潭縣原有規(guī)模，編制緊缺問題十分突出。在此背景下，平潭堅持創(chuàng)新挖潛與規(guī)范管理雙向發(fā)力，加大統(tǒng)籌使用力度，有效破解了“事多人少”的矛盾。

（一）統(tǒng)籌編制配備，有效保障重點領(lǐng)域急需。緊盯人才需求，設(shè)立“高端人才編制池”，統(tǒng)一用于引進(jìn)緊缺急需人才。緊盯民生需求，在教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域探索實行人員控制數(shù)管理，先后為公立醫(yī)院、中小學(xué)幼兒園補充工作人員1023名。緊盯基層需求，結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革，全面加強基層編制配備，推動編制資源向基層一線傾斜。改革后，4個片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政事業(yè)編制總量平均達(dá)138名，較改革前增加了3倍多，其中海壇片區(qū)（街道）達(dá)163名，是全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)編制平均數(shù)的2倍以上。

（二）統(tǒng)籌人員使用，有效增強部門工作合力。在區(qū)直單位和片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩個層面統(tǒng)籌行政事業(yè)人員管理，形成工作合力。區(qū)級層面，實行“工作統(tǒng)一安排、人員統(tǒng)一使用、績效統(tǒng)一考核”，統(tǒng)籌區(qū)直部門與對口事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員力量，實現(xiàn)機關(guān)與事業(yè)單位人員高效統(tǒng)籌使用。片區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面，建立內(nèi)設(shè)機構(gòu)與事業(yè)單位“統(tǒng)一管理、一體運作”機制，實行編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用，有效發(fā)揮編制資源使用效益。

（三）統(tǒng)籌干部管理，有效激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)活力。堅持將機構(gòu)編制與干部人事工作有機結(jié)合，以機構(gòu)改革為契機，著力加強和改進(jìn)干部人事工作。實行兩輪提前退休政策，騰出行政編制并及時補充一批年輕干部，為綜合實驗區(qū)注入新鮮血液。優(yōu)化部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備和崗位設(shè)置，適當(dāng)增加事業(yè)單位中高級專業(yè)技術(shù)崗位數(shù)量，拓寬干部成長空間，有效激發(fā)事業(yè)干部隊伍活力。積極對接省直相關(guān)部門，定期選派干部到平潭掛職鍛煉，為綜合實驗區(qū)提供重要力量補充。