鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大建設(shè)與作用發(fā)揮
——以大連市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大為典型案例的觀察與思考

王啟堯

（遼寧省大連市人大常委會，大連，116012）

一、問題的背景及法律依據(jù)

黨的二十大作出發(fā)展全過程人民民主和基層民主的部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大是人民當(dāng)家作主制度體系的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的簡稱，是我國最基層的國家權(quán)力機關(guān)；街道人大工委，是設(shè)市的區(qū)人大及其常委會在街道設(shè)立的人大工作機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大處在基層民主建設(shè)的最前沿，是基層群眾行使民主權(quán)利最便利的載體，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是基層治理體系的重要組成部分。做好新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作，充分發(fā)揮基層人大的職能作用，對于堅持和完善人民代表大會制度、推進基層民主和基層治理具有十分重要的意義。

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委如何在堅持和完善人民代表大會制度中發(fā)揮基層單元作用？如何提升自身工作質(zhì)量和效能？如何在基層民主和基層治理中更好地發(fā)揮作用？特別是如何破解遇到的困難和問題，有針對性地加以解決？這些都亟需厘清。本文嘗試以大連市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委為例，作一些探討性的交流。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作的法律依據(jù)

2022年3月，全國人大對地方組織法作出修改，這是基層人大履職的重要依據(jù)和有力保障，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和街道人大工委履職提出更具法治化的要求。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會。地方組織法第十二條和第十八條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有14項職權(quán)。概括起來，除了沒有立法權(quán)，主要行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議期間作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)籌備、召集和主持本級人代會；其閉會期間的工作職責(zé)，主要是聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專項工作報告、檢查法律法規(guī)實施情況、開展視察調(diào)研等活動、聽取群眾對本級政府工作的建議和批評意見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席，可以設(shè)副主席，主要職責(zé)是聯(lián)系代表、開展活動、處理日常工作、反映群眾建議意見，在閉會期間由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席召集舉行主席團會議，行使議事職能。

2.街道人大工委，即街道人大工作委員會。地方組織法第五十九條規(guī)定，市轄區(qū)的人大常委會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)。作為區(qū)人大常委會的派出機構(gòu)，主要負責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作。街道人大工委受區(qū)人大常委會和街道黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)于代表、服務(wù)于選民。

3.二者的聯(lián)系和區(qū)別。兩者都是人民代表大會制度的重要組成部分。不同之處是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的地方國家權(quán)力機關(guān)，是五級人大中最廣泛的組成部分；街道人大工委是區(qū)級人大常委會的派出機構(gòu)，是區(qū)人大常委會監(jiān)督工作的一種延伸，街道沒有本級人大代表，不召開人民代表大會。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)情況

大連市認真貫徹落實中央、省委關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見要求，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作不斷完善，代表履職的積極性、主動性逐步增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)朝著法治化、規(guī)范化方向發(fā)展。

1.人員配備方面。目前縣級市瓦房店市、莊河市和長海縣共有47 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均設(shè)有人大主席團，一般由5-12名成員組成。2019年機構(gòu)改革前（2019年8月統(tǒng)計），有專職人大主席40人、專職人大副主席1人，工作人員均為兼職。2019 年機構(gòu)改革后，配備了兼職人大副主席。截至2022 年7 月，人大主席專職44 人、兼職3 人；人大副主席專職18 人、兼職23人；工作人員均為兼職?？傮w上看，機構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大人員配備得到相對加強（見表1）。

表1 全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)建設(shè)情況統(tǒng)計表

2.資金保障方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織代表開展活動及日常辦公所需經(jīng)費大多未單獨列入工作預(yù)算，一般都包含在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算中，或雖已列入預(yù)算卻未能很好地執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席開展工作、組織活動時，所需文件費、資料費、伙食補助等缺少固定經(jīng)費來源，需要找鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長審批。

3.平臺建設(shè)方面。一是依法召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會。重點審議政府工作報告、人大主席團報告、財政預(yù)決算、經(jīng)濟文化事業(yè)和公共事業(yè)建設(shè)計劃報告以及重大事項和選舉工作，做到一年至少召開一至兩次人代會。閉會期間依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團，緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作履行職責(zé)，組織代表開展監(jiān)督、視察、調(diào)研等活動。二是重視代表活動陣地建設(shè)。按照“八有”建設(shè)標準，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大持續(xù)增加資金投入，推進基層代表家站硬件設(shè)施逐步優(yōu)化，基本實現(xiàn)代表之家全覆蓋，并在村屯或企業(yè)建設(shè)代表聯(lián)絡(luò)站。代表以“家站”為陣地，廣泛開展學(xué)習(xí)、交流、研討、聯(lián)系選民、接待選民、解決群眾難題等各項活動。

4.發(fā)揮作用方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過人大主席團依法履職，指導(dǎo)并支持人大代表發(fā)揮作用，在推進鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)和基層社會治理等方面做出了積極貢獻。一是提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作重點、政府工作難點、群眾關(guān)心熱點，靈活運用多種方式依法對政府工作實施監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督和支持的有機統(tǒng)一。在每年的人代會上，通過政府工作報告向代表征求意見和建議；每屆換屆時，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)建設(shè)計劃報告，履行法定決策程序；閉會期間，通過召開代表與政府部門聯(lián)系會等形式，督促落實人代會提出的意見建議，將全過程人民民主貫穿鄉(xiāng)村振興的方方面面。二是促進了鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大指導(dǎo)人大代表在完善農(nóng)村基層民主管理制度中發(fā)揮骨干帶頭作用，圍繞群眾關(guān)心的鎮(zhèn)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、安全生產(chǎn)、道路交通等焦點問題，組織市鄉(xiāng)兩級人大代表開展視察等監(jiān)督活動，推動相關(guān)工作有效開展；組織代表對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基層民主情況進行評議，接待農(nóng)村基層來信來訪，及時歸納整理并上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和轉(zhuǎn)交政府研究處理；同時人大代表還積極參與村級議事決策，協(xié)助村委會調(diào)解鄰里糾紛、化解矛盾，積極參與疫情防控工作，為基層民主的發(fā)展起到促進作用。三是推動了社會治理重心下移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織人大代表積極參與社會活動，開展人大代表進“家站”活動，實現(xiàn)制度上墻公開化、意見建議臺賬化，常態(tài)化開展代表接待選民活動。通過工作調(diào)研和聯(lián)系選民，當(dāng)好“政策宣傳員”和“群眾代言人”，成為黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，推動社會治理走深走實。

5.典型案例。瓦房店市復(fù)州城鎮(zhèn)人大建設(shè)“美麗庭院”，搭建代表與民意溝通的橋梁；瓦房店市紅沿河鎮(zhèn)人大建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項協(xié)商機制，明確協(xié)商事項范圍、程序和結(jié)果運用；瓦房店駝山鄉(xiāng)人大圍繞完善村民自治，加強對村務(wù)民主管理“四議一審兩公開”落實情況監(jiān)督，組織經(jīng)管部門、村書記、村報賬員座談，有效提高村務(wù)管理和村屯治理水平；長?？h廣鹿島鎮(zhèn)人大主席每月參加政府辦公會，實現(xiàn)“審議中監(jiān)督、調(diào)研中監(jiān)督、參與中監(jiān)督、視察中監(jiān)督”的結(jié)合；長?？h人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立了5個代表之家，方便企業(yè)代表之間的學(xué)習(xí)交流和開展小組活動。

（二）街道人大工委建設(shè)情況

設(shè)立區(qū)人大常委會街道工作委員會，是近年來地方人大工作的一項探索，是人民代表大會制度在基層發(fā)展的嶄新現(xiàn)象，也是基層民主政治建設(shè)的重要成果。大連市于2005年初，在全市范圍內(nèi)開始設(shè)立街道人大工作機構(gòu)，經(jīng)過多年發(fā)展，目前已由最初82 個街道設(shè)立40 個街道人大工委，發(fā)展到如今102個街道設(shè)立100個街道人大工委，配備比例由48.8%增長到98%。

1.人員配備方面。在街道人大工委組建伊始，就配備了主任和副主任，并逐年加大專職主任和副主任的比例。2019 年機構(gòu)改革前（2019 年8 月統(tǒng)計），全市共有街道110 個，設(shè)立街道人大工委108個，配備專職街道人大工委主任73 人，專職副主任24人。2019年機構(gòu)改革后，取消了街道人大工委專職主任。截至2022 年7 月，全市有專職主任11 人，專職工作人員1 人，其余的人大街道工委主任均由街道書記兼任，具體工作由黨建辦或綜合辦工作人員兼職承擔(dān)（見表2）。

表2 全市街道人大工委機構(gòu)建設(shè)情況統(tǒng)計表

2.資金保障方面。街道人大工委所需經(jīng)費基本能得到保障，比較好的區(qū)級人大常委會能夠固定支付經(jīng)費，如中山區(qū)人大常委會每年固定給各街道人大工委撥付人大代表活動經(jīng)費5萬元。但一些街道的人大代表活動經(jīng)費未列入專門預(yù)算保障，開展代表家站建設(shè)及閉會期間代表活動的各項支出，都是由街道從行政經(jīng)費中予以解決。

3.平臺建設(shè)方面。各街道人大工委充分利用代表“家站”開展培訓(xùn)、調(diào)研、視察等多種活動，組織代表撰寫高質(zhì)量建議。目前，每個街道都設(shè)立1 個代表之家，每個社區(qū)設(shè)立1個代表聯(lián)絡(luò)站，依托代表家站開展閉會期間的活動，使之成為社情民意收集室、社會矛盾調(diào)處室、群眾建議轉(zhuǎn)辦室、建議辦理督辦室、履職經(jīng)驗交流室，充分發(fā)揮了在踐行全過程人民民主中的基層主體作用。

4.發(fā)揮作用方面。各街道人大工委普遍立足轄區(qū)實際，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，在代表培訓(xùn)和履職管理、協(xié)助區(qū)人大常委會開展監(jiān)督以及推進基層治理等工作中發(fā)揮重要作用。一是有效拓寬了社情民意溝通渠道。各街道人大工委依托代表“家站”讓代表沉下去、走進去，不斷拓展人大代表聯(lián)系群眾的方法，組織發(fā)動代表深入群眾、走訪調(diào)研，建立健全代表接待日、代表聯(lián)系選民、代表述職評議等工作制度，面對面傾聽群眾心聲，廣泛聽取和集中民意，充分發(fā)揮了橋梁紐帶作用。二是有效推動了群眾訴求快速解決。各街道人大工委通過代表與社區(qū)干部結(jié)對或包干社區(qū)網(wǎng)格等舉措，做到工作開展在一線，精準處理民生實事項目，使代表零距離服務(wù)群眾。實時了解、及時處置社區(qū)群眾關(guān)心的熱點難點問題，分類收集處理，努力跟蹤督辦，實打?qū)嵠平馊罕姟靶念^難”，力求事事有回音、件件有著落，做到民有所呼、我有所應(yīng)。三是有效促進了基層矛盾合理化解。各街道人大工委深入落實《大連市加快推進基層社會治理現(xiàn)代化建設(shè)實施方案》，通過組織代表小組活動、聯(lián)絡(luò)站接待以及代表建議等履職活動了解群眾需求，引導(dǎo)代表參與基層社會治理和社區(qū)民主自治，開展代表懇談活動或建立居民議事會、評理說事點，暢通基層民主“最后一公里”。通過健全組織制度體系、明確議事主體、規(guī)范議事程序和豐富議事形式，推動了民事民管、民事民議、民事民辦、民治民享，受到老百姓的贊譽，推動基層治理邁上新臺階。

5.典型案例。中山區(qū)海廣街道華樂社區(qū)的居民議事會，人民路街道修竹社區(qū)的網(wǎng)格議事站，葵英街道清泉社區(qū)的“五方聯(lián)席會”，桃源街道長利社區(qū)以“議事、論事、解事”為原則的議事院，老虎灘街道的和合大院“1315工作法”，西崗區(qū)白云街道的社情民意懇談會，甘井子區(qū)甘井子街道的“1+N”代表服務(wù)站，金普新區(qū)馬橋子街道的“說事會”和灣里街道的“代表在線云直播”，普蘭店區(qū)大譚街道的“法治茶會”等。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大高質(zhì)量發(fā)展中存在的主要問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大建設(shè)總體上取得了較大進展，在政治生活中發(fā)揮了重要作用。但對照法律要求、對照群眾期盼，還存在一些難點和問題，主要集中在以下四個方面。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機構(gòu)“虛置化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大缺少辦公機構(gòu)。一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看，由于缺少日常辦公機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會閉會期間就會出現(xiàn)人大主席“光桿司令”唱“獨角戲”的現(xiàn)象，開展工作往往憑主席個人威望和影響力，致使工作“底氣不足”，履職受到局限，有時出現(xiàn)“權(quán)力虛置”現(xiàn)象。人大是集體行使職權(quán)，光靠“個別零件”來運轉(zhuǎn)無法發(fā)揮整體作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席作為個人，不可能代替主席團工作。二是從街道人大看，由于沒有常設(shè)辦公機構(gòu)，日常工作缺人組織，靠兼職人大干部“臨時設(shè)想”，工作的計劃性、系統(tǒng)性難以保證，開展監(jiān)督、視察等活動的效果打了折扣，工作有時會出現(xiàn)“常設(shè)”“常虛”的現(xiàn)象，影響質(zhì)量和效能提升。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作“兼職化”。一是街道人大工作人員存在兼職現(xiàn)象。目前，街道人大工委沒有專職工作人員，人大主任、副主任、秘書均為兼職，主任均由街工委書記兼任，副主任均由副書記兼任，秘書均由黨政辦人員兼任。對此特別詢問過兼職人員對人大工作能投入多少精力，有不少人回答投入的精力不多，有時忙起來甚至要利用業(yè)余時間干人大工作。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在主席專職不專、工作人員普遍兼職現(xiàn)象。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的主力是人大主席和人大秘書，但人大秘書均身兼黨口多職，難以專心做人大工作，謀思路、抓工作還是靠人大主席一個人，而少數(shù)人大主席又不同程度承擔(dān)著包村包點、項目建設(shè)、征地拆遷、社會管理等具體任務(wù)，個別甚至被安排政府方面的工作，在監(jiān)督工作中既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，影響了人大工作的嚴肅性。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不設(shè)人大副主席，只有一個縣級市例外，但其副主席通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記或組織委員兼任，其精力用于黨務(wù)多，投入人大工作比較有限。“人大工作業(yè)余干、忙里偷閑搭手干、臨陣磨槍突擊干、沒人沒錢不好干”的狀況，會在一定程度上顯現(xiàn)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大權(quán)力“形式化”。一是人大會議質(zhì)量不夠高。從基層人大各類會議的召開質(zhì)量看，普遍存在會議內(nèi)容法定動作多，自選動作少；代表審議時，審議政府工作報告多，審議其他報告少；骨干代表發(fā)言多，其他代表發(fā)言少；代表所提建議泛泛而談的多，高質(zhì)量的少。二是決定和選舉有“隨大流”現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會召開的程序不夠規(guī)范，有的審議政府工作報告和財政預(yù)算報告時，因時間倉促，代表未充分討論即表決通過，存在“跟風(fēng)”同意現(xiàn)象。在選舉過程中，有時出現(xiàn)“聽說組織上提名選誰”，代表就跟著投票，存在對候選人并未充分了解的情況。三是監(jiān)督工作有時“走過場”。在調(diào)查中了解到，由于黨委與人大兼職現(xiàn)象普遍，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大的監(jiān)督和視察等活動，與同級黨政領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)工作“捆綁”在一起進行。人大代表即使發(fā)現(xiàn)了問題，也會“礙于領(lǐng)導(dǎo)面子”和“政治智慧”而緘默不言，使監(jiān)督作用大打折扣。這種“過程化履職”和“形式化監(jiān)督”，造成政府工作失誤無法及時糾正，群眾訴求無法及時反映，重大項目偏差無法及時更正，既影響政府公信力，也損害人大權(quán)威。

（四）基層代表履職“被動化”。一是代表聯(lián)系群眾參與基層治理的主動性不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大代表缺少主動服務(wù)意識，僅僅是名字照片進家入站而人不進來。有的代表問題意識不強，即使走門串戶訪民情，也往往是依靠自身經(jīng)驗與群眾寒喧聊天，對群眾訴求反映不夠上心，對基層民主和基層治理渠道方法不熟悉，聯(lián)系群眾成了“例行公事”，沒有發(fā)揮好代表的橋梁紐帶作用。二是代表履職能力有待增強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委對提升人大代表履職能力的辦法不多、措施不硬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的代表意識、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、履職活動等存在明顯短板，與市、區(qū)人大代表差距較大。組織代表活動未能常態(tài)化，內(nèi)容單一、形式呆板，活動僅限于代表固定時間進家入站，代表作用發(fā)揮不夠充分。一些代表文化程度偏低，學(xué)習(xí)力不強，對法律法規(guī)不熟悉，缺乏審議報告能力，不善于為民代言，不愿意接觸矛盾，履職能力提升緩慢。有些代表大局意識不夠，提出的建議站位不高、著眼局部，局限于要錢要物辦事。個別代表將代表身份視為一種榮譽，充當(dāng)“聽會代表”“掛名代表”“啞巴代表”，開會不發(fā)言、表決隨大流。三是代表議案建議督辦存在較大短板。街道人大工委與街道辦事處之間沒有直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，需要區(qū)人大常委會授權(quán)方能實施監(jiān)督，一定程度上制約了督辦工作深入開展。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府人員每天在同一個樓里辦公、同一個鍋里吃飯，“熟人社會”不好意思把監(jiān)督勒緊。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，黨、政、人大經(jīng)費統(tǒng)籌使用，人大花錢不時要看政府“臉色”，需要與政府搞好“關(guān)系”，因此辦理議案和建議時難免瞻前顧后，辦理質(zhì)量和落實率不高。四是代表培訓(xùn)力度較弱。近幾年受疫情影響，線下代表培訓(xùn)較少，線上培訓(xùn)效果沒有達到預(yù)期，基層人大智慧化、數(shù)字化還處于萌芽期，與上級智慧人大資源不能共享。五是代表履職環(huán)境有待改進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中有許多來自基層一線職工，從事環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)殖、加工等工作。這些代表在參加人代會或人大工作時，有時會遇到企業(yè)借口“一個蘿卜一個坑”不讓請假參會，即使給了假也要按天扣錢，制約了基層人大代表履職。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大產(chǎn)生問題的深層次原因分析

深刻分析上述問題產(chǎn)生的原因，主要有以下三個方面。

（一）思想“滯后”，人大工作意識不強。在與基層人大干部的多次交談中了解到，由于人事更迭頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對發(fā)展全過程人民民主和基層民主學(xué)得不深，對基層人大的性質(zhì)缺乏了解，不擅長發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為一級地方權(quán)力機關(guān)的作用。在現(xiàn)實工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔(dān)巨大工作責(zé)任和壓力，往往偏重于經(jīng)濟民生和完成考核指標，很少有時間來研究人大工作，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的人大工作意識不夠強，政府接受人大監(jiān)督的意識較弱，導(dǎo)致工作錯位、缺位、越位現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，有的書記給人大主席安排其他事務(wù)，使其“耕了別人的田，荒了自己的地”，對政府工作無法理直氣壯地監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議作出，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)流于形式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大領(lǐng)導(dǎo)大多由黨政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗而來，多數(shù)人思想上或多或少還停留在黨委政府工作的情境中，對人大職責(zé)認識不清，誤認為只有從事行政工作才有成就感，致使基層人大作用難以有效發(fā)揮。從人大干部自身看，認為基層人大是“二線養(yǎng)老部門”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席年齡較大，存在“船到碼頭車到站”的思想。以上這些現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，主要源于人大工作的意識不強。

（二）法律“缺位”，缺乏法律法規(guī)支撐。盡管地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間以及街道人大工委的職權(quán)作了規(guī)定，但內(nèi)容較為籠統(tǒng)，對具體工作實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和街道人大工委該干什么、怎么干、干到什么程度規(guī)定的不清晰，同時由于缺少相關(guān)的地方性法規(guī)，致使具體工作仍處于探索階段，存在職責(zé)靠推定、邊界靠感覺的問題。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團屬于非常設(shè)機構(gòu)，不能行使重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)等職責(zé)，導(dǎo)致閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作處于缺位狀態(tài)。又比如，法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)監(jiān)督政府工作，要求政府執(zhí)行人大的決議、決定，但在實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可以利用制度缺位的間隙，繞開人大監(jiān)督。再比如，作為區(qū)級人大常委會的派出機構(gòu)，街道人大工委不是真正意義上的一級權(quán)力機關(guān)，監(jiān)督法規(guī)定的常委會監(jiān)督手段，只能由區(qū)人大常委會授權(quán)才能行使，至于區(qū)人大常委會如何授權(quán)、授權(quán)是臨時性還是經(jīng)常性等問題，均無法律規(guī)定。街道人大工委普遍缺乏剛性監(jiān)督手段，往往是組織代表參加街道政情通報會，聽取街道辦事處經(jīng)濟和社會發(fā)展等報告，常常是議而不決，效果過于溫和；在運用專題詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段時，往往“師出無名”，只好不予采用。凡此種種，皆因缺少地方性法規(guī)的支撐。

（三）基礎(chǔ)“不實”，人大代表結(jié)構(gòu)不夠合理。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看，受代表結(jié)構(gòu)限制，一些參政能力強的村支部書記、村主任不能當(dāng)選代表，而一線勞動者的代表比重有較大增加，從整體上看是好事，但這部分代表的整體文化素質(zhì)偏低，對人大職能認識有限，依法履職意識和學(xué)習(xí)能力不強，有的在人代會上不發(fā)言，即使發(fā)言水平也不夠高，或者有想法但寫不出來，一定程度上影響了代表作用的發(fā)揮。從街道人大工委的情況看，沒有本級人大代表，一般只組織本區(qū)域內(nèi)的人大代表開展活動。而這些人大代表中干部所占比例相當(dāng)高，個別街道的人大代表機關(guān)干部占比在一半以上。這部分代表往往沒有時間和精力參加代表活動，很大程度上影響了街道人大作用的發(fā)揮。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)工作調(diào)動頻繁，往往都不能干滿一屆，到屆末召開人代會時，現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的主要領(lǐng)導(dǎo)可能都不是人大代表，不利于人大決定、決議的執(zhí)行?？梢姡淼慕Y(jié)構(gòu)問題是影響代表作用發(fā)揮的重要制約因素。

五、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大建設(shè)和作用發(fā)揮的系統(tǒng)化對策研究

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作正處在一個新的發(fā)展基點上。全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作質(zhì)量和效能，對于堅持和完善人民代表大會制度，拓寬人民群眾利益表達渠道，發(fā)展全過程人民民主，推進基層社會治理具有重要意義。應(yīng)采取務(wù)實舉措，夯實基層人大工作力量，加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作，更好發(fā)揮其在基層民主和基層社會治理的重要作用。

（一）以組織建設(shè)夯實履職基礎(chǔ)

一是加強基層人大干部配備。提高基層人大工作水平，關(guān)鍵在干部，在于有人來干基層人大工作。對街道人大工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的干部配備，2022年大連市委人大工作會議出臺的《關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度加強和改進人大工作的實施意見》中明確指出：“人大街道工作委員會應(yīng)設(shè)專職主任或?qū)Ｂ毟敝魅危袟l件的可聘用專職人大工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)專職主席1 人，提名為縣級人大代表人選，有條件的可配備專職副主席?！币源藶樽裱鋸娀鶎訉Ｂ毴舜箨犖??？梢赃x擇人口多、代表多的街道，進行專職人大工作人員聘用試點，增加人大街工委專職工作人員編制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，可以選擇一批人口大鎮(zhèn)開展配備專職人大副主席和工作人員的試點，條件成熟后再全面推廣。

二是常設(shè)街道人大工委辦公室并實體化運行。設(shè)立工作機構(gòu)是開展基層人大工作的重要條件。地方組織法第五十九條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)?！备鞯亟?jīng)驗表明，凡是人大工作開展好的地方，都與機構(gòu)設(shè)立并實體化運行呈正相關(guān)。應(yīng)統(tǒng)籌考慮人大街工委機構(gòu)設(shè)置問題，可以選擇一個區(qū)先行試點，設(shè)立街道人大工委辦公室并配備專職人員，確保人大工作有專門機構(gòu)落實。經(jīng)過一個時期的實行化運行，檢驗其工作成效，條件成熟時再推廣開來。

三是提高基層人大政治待遇。各級黨委應(yīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大干部的培養(yǎng)使用納入干部隊伍建設(shè)總體規(guī)劃，安排基層人大干部同其他機關(guān)干部合理交流。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大干部在黨內(nèi)的政治待遇，人大主席、工委主任由書記兼任的，專職副主席、副主任應(yīng)進入同級黨委班子，增強人大監(jiān)督的“底氣”。改變當(dāng)前人大工作者兼職的現(xiàn)狀，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不能擔(dān)任其他職務(wù)，而且不再事實上有時做政府工作，讓基層人大干部聚焦人大主業(yè)，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）以地方立法推進基層人大制度創(chuàng)新

制定地方性法規(guī)是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作水平的治本之策。雖然地方組織法規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其主席團的職權(quán)、市轄區(qū)常委會街道工作機構(gòu)的職責(zé)等，但由于法律規(guī)定較為原則，而街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作又具有較強的地方特色，難以滿足實際工作開展的需要，為地方立法創(chuàng)新留下了很大空間。應(yīng)在立法調(diào)研基礎(chǔ)上，適時制定人大街道工作委員會工作條例和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例。制定兩個條例時應(yīng)重點突出三個方面的內(nèi)容。

一是對街道人大工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出全面規(guī)定。結(jié)合地方實際，兩個條例應(yīng)著重在以下方面作出規(guī)定：圍繞“有人辦事”，明確街道人大工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織和人員架構(gòu)；圍繞“辦什么事”，規(guī)定街道人大工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的具體工作內(nèi)容；圍繞“怎么辦事”，理順街道人大工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與有關(guān)國家機關(guān)之間的關(guān)系，明確街道人大工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何履行職責(zé)，為依法履職提供保障。同時，還要規(guī)定區(qū)市縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的指導(dǎo)機制和對街道人大工委的授權(quán)辦法；區(qū)人大常委會交辦監(jiān)督事項的形式和程序，比如“一攬子交辦”“項目化交辦”“一事一議交辦”的方式等內(nèi)容。

二是細化街道人大工委主要職責(zé)和基本配備。其職責(zé)應(yīng)包括：貫徹區(qū)黨委和區(qū)人大常委會工作部署，宣傳憲法、法律、法規(guī)和人民代表大會及其常委會決議決定；辦理區(qū)人大常委會授權(quán)的監(jiān)督工作，組織代表聽取街道辦事處工作匯報，監(jiān)督檢查重點工作計劃實施情況，聽取和初審街道辦事處財政預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況報告等；做好區(qū)人大常委會交辦的選舉工作；聯(lián)系和服務(wù)轄區(qū)代表，協(xié)助代表提出議案、建議；及時反映代表和群眾的建議、批評和意見等。同時，還要規(guī)定探索實行民生實事票決制；專職主任、專職副主任和專職工作人員設(shè)置；常設(shè)辦公室實體化運行等事項。

三是做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作職責(zé)和基本配備。其職責(zé)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在人代會期間的職權(quán)，還應(yīng)重點規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間主席團會議應(yīng)行使的職權(quán)，主要有：安排代表聽取本級政府專項工作報告；檢查政府執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)以及人大決議決定情況；安排代表視察并約見國家機關(guān)負責(zé)人；向本級機關(guān)送交執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研報告以及意見建議，對辦理工作進行檢查督促；聽取和反映代表和群眾對本級政府工作的建議、批評和意見等。同時，還要規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議的舉行要求；閉會期間主席團開會次數(shù)；明確主席、副主席專職設(shè)置和閉會期間的職責(zé)；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室常設(shè)及實體化運行等事項。

（三）推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大共建基層治理共同體

做好新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作，必須順應(yīng)基層治理的新要求，立足自治共享工作理念，構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、人大積極協(xié)同、群眾廣泛參與的基層治理體系。發(fā)揮代表家站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道廣泛分布的優(yōu)勢，將人大優(yōu)勢融入基層治理的大綜合體系中，打造全新的全過程人民民主基層單元，在多元共治中發(fā)揮人大作用。

一是創(chuàng)新聯(lián)系群眾功能。進一步拓展代表家站職能，立足一站多用、功能拓展，把代表家站打造成為代表接待基地、代表學(xué)習(xí)園地、代表監(jiān)督陣地。要善于搞好結(jié)合，探索將代表家站活動融入代表視察監(jiān)督、執(zhí)法檢查等工作中去。豐富活動載體，把代表家站活動與代表集體約見活動相結(jié)合，對代表在接待中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性和共性的問題，組織代表約見同級政府部門負責(zé)人。同時，要突出主題式接待，推動領(lǐng)導(dǎo)干部代表到站接待群眾，解決實際問題，促使代表家站更接地氣、更有生命力。

二是創(chuàng)新督政議事功能。加大“代表督事”力度，把人大基層網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)相融合，通過代表家站和代表深入基層活動，積極參與并放大大連市已創(chuàng)立的居民議事會、網(wǎng)格議事站等基層民主形式，完善群眾意見匯總梳理、分析研判、交辦督辦、反饋評價等閉環(huán)機制，建立問題收集、轉(zhuǎn)辦交辦、吹哨報到、開展監(jiān)督、調(diào)查研究、評價評議等工作流程，推動人民群眾反映的“關(guān)鍵小事”“民生大事”直達“一府一委兩院”及相關(guān)部門，推動問題及時解決。

三是探索民生實事票決功能。探索實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道范圍內(nèi)民生實事項目代表合議工作，因地制宜在合議各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道特色。在項目征集上，廣泛聽取居民群眾、人大代表的意見，分析梳理民意動向和政府工作短板，把群眾身邊的小事、急事、難事選上來。在項目監(jiān)督上，建立跟蹤監(jiān)督機制，以人大代表為核心建立監(jiān)督小組，通過調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等形式，對項目實施情況進行監(jiān)督，加速項目落地惠民。

四是探索人大參與基層治理功能。新修訂的《立法法》在設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)方面，增加了基層治理的內(nèi)容。大連市人大常委會以此為依據(jù)，制定了《大連市基層社會治理促進條例》?！稐l例》堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”“浦江經(jīng)驗”，探索人大參與基層社會治理的途徑方法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、居（村）民委員會、綜治中心、群團和社會各方的職責(zé)，以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領(lǐng)，以網(wǎng)格化管理為依托，以居（村）民自治為基礎(chǔ)，建立社區(qū)（村）議事協(xié)商委員會，建立人大代表與社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的“五社聯(lián)動”機制。與此同時，助推代表家站與街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治理機構(gòu)、社會矛盾調(diào)處化解機構(gòu)、流動法庭相對接，與大連市正在推廣的老虎灘街道和合大院“1315 工作法”相結(jié)合，鼓勵支持代表下沉到村社最前端，兼任人民調(diào)解員，打造一站式多元解紛、一站式基層治理的最小支點，為形成社會治理共同體貢獻人大力量。制定“代表進網(wǎng)格”“代表亮身份”辦法，定期開展“進選區(qū)、入網(wǎng)格”活動，結(jié)對基層治理重點戶、生活困難戶等，組織人大代表及時預(yù)警和化解基層矛盾隱患，助力基層治理。

五是強化人大協(xié)商功能。探索街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主議事功能建設(shè)，建立人大代表社情民意懇談會制度，推廣華樂社區(qū)的居民議事會、白云街道的社情民意懇談會、修竹社區(qū)的網(wǎng)格議事站、大譚街道“法制茶會”經(jīng)驗，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大為主導(dǎo)，轄區(qū)內(nèi)人大代表為引導(dǎo)，群眾為主體參與的議事形式，構(gòu)建“群眾提—支部審—網(wǎng)格議—代表決—專人督—群眾評”的“六步民主協(xié)商法”，實現(xiàn)從“為民作主”向“由民作主”的良性轉(zhuǎn)變。應(yīng)圍繞人大的立法、監(jiān)督工作和人民生活等群眾關(guān)注的共性問題，在組織人大代表與居民協(xié)商議事、開展監(jiān)督、聽取批評意見等方面大膽探索，促進群眾利益表達，擴大有序政治參與。

（四）在發(fā)揮代表主體作用上探索創(chuàng)新

著眼充分發(fā)揮代表主體作用，進一步激發(fā)代表工作活力和代表履職動力，重點完善四項機制。

一是完善代表聯(lián)系機制。進一步完善“雙聯(lián)系”制度，創(chuàng)新開展代表主題活動，發(fā)揮基層人大代表在深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智中的天然優(yōu)勢和重要作用，夯實人大工作民意基礎(chǔ)。深入推進代表聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)、實效化運作，推進代表名片編號賦碼、上墻進樓，讓社區(qū)群眾找得到人大代表，暢通社情民意反映的第一鏈條。強化代表專業(yè)小組作用，提升人大工作專業(yè)化水平。

二是完善履職保障機制。根據(jù)不同代表履職需求，完善代表履職調(diào)研視察、聯(lián)系選民、主題活動等制度和載體，擴大知情知政渠道，為代表履職創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大要建立代表履職監(jiān)督機制，探索代表履職檔案制度和量化評價辦法，建立履職獎懲機制，提高人代會和代表活動的參會率、發(fā)言率、建議率，常態(tài)化開展代表向原選舉單位或選民述職，增強代表意識和履職效果。探索建立代表辭職制度，讓不能發(fā)揮作用的代表自覺辭去代表職務(wù)，把優(yōu)秀人才補選進來。要對代表所在單位提出要求，不得因代表履職私設(shè)障礙，杜絕扣代表工資或不給假現(xiàn)象。

三是完善建議督辦機制。健全覆蓋代表建議提出、辦理、公開等各環(huán)節(jié)工作機制，打造代表建議辦理工作閉環(huán)系統(tǒng)，立足提準辦實，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大服務(wù)協(xié)助作用，增強建議辦理實效。綜合采取區(qū)常委會領(lǐng)導(dǎo)重點督辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大分工督辦、不滿意件第三方評估、辦理工作“回頭看”、滿意度測評等方式，切實提升代表建議實際問題解決率。

四是強化代表培訓(xùn)機制。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作需要代表熟悉人大業(yè)務(wù)，具備做群眾工作經(jīng)驗，將群眾紛繁復(fù)雜的訴求轉(zhuǎn)化為為民獻策的法言法語，并交付政府辦理，再反饋服務(wù)群眾，這就需要有豐富的法律與社會功底、科學(xué)理性的分析歸納能力、嚴謹規(guī)范的表達能力。這些能力的形成絕非一日之功，只有通過不斷學(xué)習(xí)和實踐才能具備。區(qū)市縣人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大要集中組織代表實地見學(xué)，通過智慧人大系統(tǒng)與市級人大聯(lián)動培訓(xùn)，交流履職經(jīng)驗，提高基層代表依法履職、為民代言、服務(wù)群眾的能力水平。

（五）加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作的保障支持

一是各級黨委應(yīng)加大支持力度。習(xí)近平總書記指出：“各級黨委要把人大擺在重要位置，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度，定期聽取人大常委會黨組工作匯報，研究解決人大工作中的重大問題?！本幹撇块T和區(qū)市縣黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委，應(yīng)全面貫徹中央人大工作會議精神，落實地方組織法等相關(guān)法律法規(guī)，研究解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作中的難點、堵點問題，在機構(gòu)設(shè)置運行、人員力量配備、班子分工調(diào)整、工作經(jīng)費保障、智慧化建設(shè)、干部培養(yǎng)交流等方面給予全力支持，特別是在人大機構(gòu)實體化運作、人大干部專職化配備上拿出解決辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大要貫徹黨委要求，與黨委同向發(fā)力，積極爭取黨委對人大工作的支持。落實經(jīng)費保障，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作經(jīng)費專項列入本級財政預(yù)算，實現(xiàn)足額撥付、專款專用，確?；鶎尤舜笠婪穆殹?/p>

二是推進智慧賦能治理。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作數(shù)字賦能,以“互聯(lián)網(wǎng)+”理念創(chuàng)新人大工作,構(gòu)建“線下+網(wǎng)上+掌上”人大履職新格局，牽引撬動人大工作提質(zhì)增效。推進數(shù)字賦能迭代升級代表家站，構(gòu)建市+區(qū)市縣+鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）+社區(qū)(村)代表家站的“線上+線下”工作體系,將全市各級人大代表編組進站,與基層群眾服務(wù)端有效對接,實現(xiàn)人大業(yè)務(wù)“一網(wǎng)”貫通、代表參與“一站”融合、群眾意見“一環(huán)”處置、代表建議“一鍵”直達、相關(guān)數(shù)據(jù)“一艙”集成，促進跨部門、跨層級、跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享,顯著提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作質(zhì)效。

三是加強宣傳和成果轉(zhuǎn)化。樹立面向基層的宣傳導(dǎo)向，在各級人大雜志上開設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大專欄，在各級人大公眾號、網(wǎng)站上增加報道頻次，在各類媒體上強力推介，營造有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大履職行權(quán)的輿論氛圍。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳教育，使其明確人大的性質(zhì)、地位和作用，增強人大工作意識。加強對人大代表、人大工作者的宣傳教育，提高從事基層人大工作的自豪感、使命感、榮譽感，牢固樹立“作為”意識。加大社會宣傳力度，形成全社會支持參與人大工作的生動局面。要拉長鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大調(diào)研成果轉(zhuǎn)化“作業(yè)鏈”，講述具有地方辨識度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大故事，為探索發(fā)展全過程人民民主和基層民主提供思想和實踐支撐。