“混合型”政策創(chuàng)新：我國地方政府政策創(chuàng)新的解釋框架
——以J 市“老樓加梯”為例

李 輝 胡 彬

一、“混合型”政策創(chuàng)新：地方政府政策創(chuàng)新的常見模式

改革開放40 多年來，地方政府的政策創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理不斷注入活力，并逐漸形成了多樣性的政策創(chuàng)新模式。從原創(chuàng)性來看，既有基于本地探索的原始發(fā)明，也有基于異地經(jīng)驗(yàn)的模仿復(fù)制。從自主性來看，既存在自上而下的強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)，也存在自下而上的自發(fā)行為。值得關(guān)注的是，在很多情況下，地方政府的政策創(chuàng)新在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)方面都表現(xiàn)出一種混合性色彩。即，既非純粹的原始發(fā)明，也非簡單的模仿復(fù)制；既非完全意義上自上而下的強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)，也非完全意義上自下而上的自發(fā)行為。隨著公共問題復(fù)雜性的提升，地方政府的創(chuàng)新壓力也逐漸增強(qiáng)，這種“混合型”政策創(chuàng)新逐漸成為地方政府政策創(chuàng)新的常見模式。

在原創(chuàng)性維度上，學(xué)者們將發(fā)生在某一時(shí)間和地點(diǎn)的創(chuàng)新性政策被其他地點(diǎn)模仿的過程稱為“政策轉(zhuǎn)移”或“政策擴(kuò)散”，強(qiáng)調(diào)一地的政策創(chuàng)新是其他地區(qū)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的結(jié)果①Hall P.，“Policy Paradigms，Social Learning，and the State： The Case of Economic Policymaking in Britain”，Comparative Politics，1993，25（3），pp.275-296.。同時(shí)，學(xué)界還將某地采取了新政策的過程稱為“政策創(chuàng)新”。秉持這一視角的學(xué)者認(rèn)為，政策創(chuàng)新是該地主動(dòng)學(xué)習(xí)并對(duì)學(xué)習(xí)所得加以適地化改造的結(jié)果。Marsh 和Sharman 認(rèn)為，當(dāng)決策者面臨較為明顯的社會(huì)問題時(shí)，會(huì)主動(dòng)搜尋相關(guān)信息，有選擇地學(xué)習(xí)并采納其他政府的政策經(jīng)驗(yàn)①M(fèi)arsh D.，Sharman J.C.，“Policy Diffusion and Policy Transfer”，Policy Studies，2009，30（3），pp.269-288.。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，無論一個(gè)項(xiàng)目是否在其他時(shí)間和其他地點(diǎn)被采納過，只要對(duì)某個(gè)地方而言是新的，就可以理解為政策創(chuàng)新②Walker J. L.，“The Diffusion of Innovations among the American States”，The American Political Science Review，1969，63（3），pp.880-899.。這一理解擴(kuò)展了政策創(chuàng)新研究的概念范疇，也更能契合政策創(chuàng)新實(shí)踐的多樣性。從這一理解出發(fā)，政策創(chuàng)新既可以包含構(gòu)建原創(chuàng)性理念、項(xiàng)目、方案的政策發(fā)明③保羅·A.薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超等譯，北京：三聯(lián)書店，2000 年，第226 頁。，也可以包含對(duì)其他時(shí)間和地點(diǎn)下產(chǎn)生的創(chuàng)新性政策理念、項(xiàng)目和方案的政策復(fù)制④Stone D.，“Learning Lessons and Transferring Policy Across Time，Space and Disciplines”，Politics，1999，19（1），pp.51-59.。值得注意的是，在大多數(shù)情況下，地方政府的政策創(chuàng)新更多處于原創(chuàng)性政策發(fā)明和完整性政策復(fù)制之間（見圖1）。也就是說，原創(chuàng)與復(fù)制之間的折衷才更符合地方政府政策創(chuàng)新的常態(tài)。

圖1 “原創(chuàng)性—自主性”框架下政策創(chuàng)新的類型劃分

在自主性維度上，Dolowitz 和Marsh 依據(jù)政策轉(zhuǎn)移過程中政策接收地的自主性，將“政策轉(zhuǎn)移”分為自愿型和強(qiáng)制型兩種類型，并把“完全自愿”和“完全強(qiáng)制”之間的折衷稱為“混合型”政策創(chuàng)新⑤Dolowitz D.，Marsh D.，“Who Learns What from Whom： A Review of the Policy Transfer Literature”，Political Studies， 1996，44（2），pp.343-357.。但已有研究并未對(duì)“完全自愿”和“完全強(qiáng)制”之間的“混合型”政策創(chuàng)新進(jìn)行專門研究，既沒有針對(duì)這一折衷現(xiàn)象的情境和動(dòng)因做深入解析，也沒有對(duì)這一維度上的折衷現(xiàn)象可能產(chǎn)生的影響做進(jìn)一步研究。在我國，上級(jí)政府（特別是中央政府）在政策創(chuàng)新過程中發(fā)揮著更為重要的作用。地方政府的政策模仿行為并非完全自主，而更多的是在上級(jí)政府的干預(yù)甚至主導(dǎo)下完成。“試點(diǎn)—認(rèn)可—采納”就是在上級(jí)政府干預(yù)下政策擴(kuò)散的典型模式⑥韓博天：《通過試驗(yàn)制定政策：中國獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代中國史研究》2010 年第3 期。。學(xué)者們將這種上級(jí)政府主導(dǎo)的政策擴(kuò)散過程稱為“縱向政策擴(kuò)散”，而將創(chuàng)新性政策從此地方直接擴(kuò)散到彼地方的過程稱為“橫向政策擴(kuò)散”⑦楊宏山、李娉：《中美公共政策擴(kuò)散路徑的比較分析》，《學(xué)海》2018 年第5 期。。在此基礎(chǔ)上筆者認(rèn)為，橫向政策擴(kuò)散更強(qiáng)調(diào)采納主體在政策采納過程中的自發(fā)性，縱向政策擴(kuò)散則更強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府對(duì)政策采納過程的強(qiáng)制性。為此，我們可以依據(jù)采納主體的自主性將政策創(chuàng)新區(qū)分為自發(fā)型和強(qiáng)制型（見圖1）。由于政策采納的自主性不同，自發(fā)型和強(qiáng)制型的發(fā)生機(jī)制也應(yīng)有所不同。

需要指出的是，在實(shí)踐中，地方政府政策創(chuàng)新中的折衷現(xiàn)象，往往在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上同時(shí)發(fā)生。也就是說，很多情況下，地方政府的政策創(chuàng)新既在原創(chuàng)性方面表現(xiàn)為原創(chuàng)性發(fā)明和完整性復(fù)制之間的折衷，又在自主性方面表現(xiàn)為完全自愿型和完全強(qiáng)制型之間的折衷。我們可以將這種兩個(gè)維度上同時(shí)出現(xiàn)的折衷現(xiàn)象稱為“混合型”政策創(chuàng)新（見圖1）。在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上折衷特質(zhì)的影響下，“混合型”政策創(chuàng)新的發(fā)生機(jī)制也應(yīng)當(dāng)有所不同。從原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度出發(fā)對(duì)政策創(chuàng)新的類型加以區(qū)分，并專門研究兩個(gè)維度上的折衷現(xiàn)象，有助于拓展政策創(chuàng)新的概念范疇，在屬性分疏基礎(chǔ)上更深入地探索多樣性政策創(chuàng)新的發(fā)生機(jī)制。

從組織行為視角出發(fā)，任何組織或個(gè)人的行為都可以理解為主體基于特定情境、總體動(dòng)機(jī)影響所作出的理性選擇①李輝：《理性選擇與認(rèn)知差異：運(yùn)動(dòng)模式下基層政策執(zhí)行的變與不變——基于專項(xiàng)行動(dòng)的多案例研究》，《中國行政管理》2021年第9 期。。那么，聚焦本研究的話題，一方面，是何種情境、何種動(dòng)因促使地方政府在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上同時(shí)采用折衷行為，進(jìn)而形成“混合型”政策創(chuàng)新的？另一方面，在“混合型”政策創(chuàng)新過程中，決策者是如何根據(jù)情境和動(dòng)因作出復(fù)制、模仿、混合、啟發(fā)等理性選擇的？同時(shí)，地方政府在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上的折衷行為是否存在互動(dòng)關(guān)系？圍繞這些問題依然存在較大的解釋和建構(gòu)空間?；诖?，本文在類型分析基礎(chǔ)上，將地方政府政策創(chuàng)新在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上的折衷表現(xiàn)稱為“混合型”政策創(chuàng)新，嘗試圍繞情境、動(dòng)因及其行動(dòng)策略開展研究，力求為指導(dǎo)“混合型”政策創(chuàng)新提供理論依據(jù)，也為與西方政策理論的對(duì)話提出更有解釋力的概念框架。

二、案例選取與研究設(shè)計(jì)

由于此前專門針對(duì)“混合型”政策創(chuàng)新的研究成果不多，對(duì)于“混合型”政策創(chuàng)新的情境、動(dòng)因及策略等問題尚缺少系統(tǒng)探究。因此，本文采用案例研究方法，探討“混合型”政策創(chuàng)新的情境、動(dòng)因、策略等問題。

（一）案例選取

本文以J 市“老樓加梯”項(xiàng)目為案例，主要基于以下方面的考慮：（1）案例的典型性?！袄蠘羌犹荨笔墙陙淼胤秸邉?chuàng)新的熱點(diǎn)議題。從原創(chuàng)性來看，J 市既借鑒了先行城市“老樓加梯”政策的基本框架，又在具體操作中對(duì)成本分?jǐn)?、審批流程、意見整合原則等政策內(nèi)容進(jìn)行了“再創(chuàng)新”，符合原創(chuàng)與復(fù)制之間的折衷。從自主性來看，在J 市“老樓加梯”項(xiàng)目的推行過程中，既有創(chuàng)新爭優(yōu)績效考核的激勵(lì)作用和“老樓加梯”試點(diǎn)城市的任務(wù)驅(qū)動(dòng)，也在議題選取、方案制定、實(shí)施過程等方面體現(xiàn)了政策創(chuàng)新主體的自主性，符合強(qiáng)制性和自發(fā)性之間的折衷。（2）資料的可獲得性。課題組自2017 年起連續(xù)參與J市創(chuàng)新爭優(yōu)績效考核，對(duì)J 市績效考核的機(jī)制、治理創(chuàng)新的氛圍等有比較深入系統(tǒng)的了解。同時(shí)，課題組于2019—2022 年，圍繞J 市“老樓加梯”項(xiàng)目開展了跟蹤調(diào)研，與J 市房管局分管領(lǐng)導(dǎo)、工作人員進(jìn)行多輪訪談和座談，對(duì)J 市“老樓加梯”政策創(chuàng)新過程有著深入的認(rèn)知和思考，掌握了豐富的一手資料。

（二）資料收集

本文盡量采用多途徑的資料收集方式（見表1），以一手資料為主、二手資料為補(bǔ)充，并力求通過多種證據(jù)來源共同構(gòu)成“證據(jù)三角形”②羅伯特·K.殷：《案例研究：設(shè)計(jì)與方法》，周海濤、史少杰譯，重慶：重慶大學(xué)出版社，2010 年，第143 頁。。其中，一手資料來源于2019—2021年J市“老樓加梯”項(xiàng)目的調(diào)研，具體包括半結(jié)構(gòu)化訪談資料，參與式觀察資料，報(bào)告會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議資料。除了一手資料外，本文還收集了豐富的二手資料，包括J市“老樓加梯”政策實(shí)施的有關(guān)文件、網(wǎng)絡(luò)新聞報(bào)道資料以及部門內(nèi)部資料。

表1 資料來源及類型表

（三）案例過程

早在2013 年，J 市某大學(xué)家屬區(qū)住戶就曾向?qū)W校及房管局反映過“老年人上下樓不便”的問題，并提出了加裝電梯的要求。但由于增設(shè)電梯工程量大、程序復(fù)雜且缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)借鑒而最終被擱置。2015 年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮住宅專項(xiàng)維修資金在老舊小區(qū)和電梯更新改造中支持作用的通知》。在中央政府支持下，全國各地紛紛加大了“老樓加梯”項(xiàng)目的推進(jìn)力度，并選取典型城市作為試點(diǎn)。2017 年10 月，J 市政府辦公廳先后頒布《既有住宅增設(shè)電梯辦法（試行）》和《既有住宅增設(shè)電梯有關(guān)手續(xù)辦理導(dǎo)則》，并督促J 市房管局盡快落實(shí)電梯加裝的具體事宜。

2018 年的政府工作報(bào)告明確提出，要“有序推進(jìn)‘城中村’、老舊小區(qū)改造，完善配套設(shè)施，鼓勵(lì)有條件的加裝電梯”①李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2018 年3 月5 日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，https：//www.gov.cn/zhuanti/2018lh/2018zfgzbg/zfgzbg.htm，訪問日期：2023 年7 月4 日。。2018 年5 月，J 市房管局先后赴上海、廣州等城市學(xué)習(xí)“老樓加梯”政策的推進(jìn)思路、具體做法和典型經(jīng)驗(yàn)。其間，J 市房管局多次召開內(nèi)部交流會(huì)，共同學(xué)習(xí)所收集的政策方案及相關(guān)文本資料。2018 年6 月，J 市房管局深入街道、社區(qū)等基層單位，組織多輪民意調(diào)查，摸清群眾意愿，并與事項(xiàng)審批等有關(guān)部門開展座談。

結(jié)合實(shí)際情況和學(xué)習(xí)所得，J 市房管局對(duì)“老樓加梯”提出了一系列創(chuàng)新舉措。一是改革資金補(bǔ)貼方式?！鞍凑铡冉ê笱a(bǔ)’的原則，將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)量化至樓層，七層住宅到四層住宅每部電梯分別補(bǔ)貼二十二萬元到十八萬元不等，每降低一層住宅減少兩萬元?！倍呛喕瘜徟鞒膛c辦理手續(xù)。提出了“取消占用土地、補(bǔ)繳市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和行政事業(yè)收費(fèi)”“將加梯所需的規(guī)劃和施工許可更改為規(guī)劃和施工備案”“將原有獨(dú)立進(jìn)行的消防設(shè)計(jì)審查納入施工圖中統(tǒng)一審查”等三項(xiàng)創(chuàng)新舉措。2018 年9 月，J 市房管局再度更新《既有住宅增設(shè)電梯有關(guān)手續(xù)辦理導(dǎo)則》，推出了“委托代辦制”、完善項(xiàng)目報(bào)備環(huán)節(jié)等改革措施，實(shí)現(xiàn)了從“六張表格、十幾個(gè)章”到“業(yè)主跑腿一兩次”的轉(zhuǎn)變。三是創(chuàng)新議事協(xié)商規(guī)則。2018 年10 月，房管局將工作重心瞄準(zhǔn)“不同樓層住戶間的意見協(xié)商”。為防范化解居民間的矛盾糾紛問題，J 市房管局創(chuàng)新議事原則，將“2/3 的多數(shù)同意原則”調(diào)整為“100%不反對(duì)原則”。

通過一系列探索性嘗試和創(chuàng)新性舉措，J 市“老樓加梯”項(xiàng)目闖過了“好事難辦”的“難關(guān)”、踐行了“群眾利益無小事”理念、打造了“把好事辦好”的樣板工程。不僅得到了省、市領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，還在S省住建廳的支持下總結(jié)出了“J 市經(jīng)驗(yàn)”，宣傳、推廣至全國范圍。2020 年，J 市更新了《既有住宅增設(shè)電梯辦法》，對(duì)增設(shè)電梯業(yè)主表決規(guī)則作出調(diào)整。新辦法規(guī)定，“既有住宅增設(shè)電梯的，應(yīng)當(dāng)由該單元房屋專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并經(jīng)參與表決專有部分面積占比四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主書面簽署同意意見”。

三、模糊—沖突：地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的三重情境

拉斯韋爾指出，對(duì)于政策過程而言，政策問題及解決辦法總是出現(xiàn)于特定情境之中，因此，要理解政府的政策行為同樣需要考察其所處的政策情境①Lasswell H. D.，“The Emerging Conception of the Policy Sciences”，Policy Sciences，1970，1（1），pp.3-14.。研究發(fā)現(xiàn)，J 市房管局所面臨的創(chuàng)新情境具有鮮明的“模糊—沖突”色彩，具體表現(xiàn)為創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)與治理需求的結(jié)構(gòu)性沖突、壓力型體制下創(chuàng)新激勵(lì)與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)并行、相對(duì)沉寂的場域下創(chuàng)新信號(hào)的釋放（見表2）。

表2 “混合型”政策創(chuàng)新三重情境的核心概念與典型例證

（一）一般情境：創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)與治理需求的結(jié)構(gòu)性沖突

與私人組織相比，公共組織的政治性、權(quán)威性以及公共事務(wù)的復(fù)雜性，決定了公共領(lǐng)域創(chuàng)新行為的結(jié)果不確定性更強(qiáng)，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)更復(fù)雜。出于降低創(chuàng)新成本、規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)等目的，地方政府通常對(duì)原發(fā)性政策創(chuàng)新保持一定程度的謹(jǐn)慎。在本案例中，隨著社會(huì)老齡化的加劇，老舊居民樓加裝電梯的需求尤為迫切。但另一方面，北上廣等一線城市紛紛進(jìn)行了“老樓加梯”的實(shí)踐探索，卻遭遇了經(jīng)費(fèi)籌措難、行政審批難、利益協(xié)調(diào)難等問題。特別是高樓層和低樓層住戶利益協(xié)調(diào)難的問題，導(dǎo)致一些城市“老樓加梯”的探索從“方便群眾出行”的良好初衷，變成了“遭遇低樓層住戶強(qiáng)烈反對(duì)”甚至“引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的治理問題。一方面是對(duì)公共領(lǐng)域創(chuàng)新不確定性及其風(fēng)險(xiǎn)的審慎，另一方面是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題的迫切要求，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和治理需求間的結(jié)構(gòu)性沖突，倒逼地方政府作出謹(jǐn)慎研判和審慎權(quán)衡。

（二）體制性情境：壓力型體制下創(chuàng)新激勵(lì)與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)并行

在壓力型體制下，地方政府實(shí)際面臨著創(chuàng)新激勵(lì)與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的雙重壓力，既要為爭取上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)而積極作為，同時(shí)也要為避免問責(zé)而有所作為①趙靜、陳玲、薛瀾：《地方政府的角色原型、利益選擇和行為差異——一項(xiàng)基于政策過程研究的地方政府理論》，《管理世界》2013 年第2 期。。近年來，地方政府的政策創(chuàng)新逐漸成為地方治理的“常規(guī)性”動(dòng)作，各地針對(duì)政策創(chuàng)新的激勵(lì)力度也呈現(xiàn)出逐漸加大的趨勢。自2016 年起，J 市不僅將“創(chuàng)新”納入各單位年終考核的標(biāo)準(zhǔn)體系之中，還將創(chuàng)新績效與各單位的年終獎(jiǎng)金、崗位晉升直接掛鉤，極大地激發(fā)了各單位政策創(chuàng)新的熱情，起到了“加溫加壓”和“驅(qū)動(dòng)前進(jìn)”的創(chuàng)新激勵(lì)作用。但另一方面，各地高頻高壓的追責(zé)問責(zé)態(tài)勢也讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“大刀闊斧”式的政策創(chuàng)新“望而卻步”。隨著國家治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”成為干部隊(duì)伍管理的基本原則。為了避免在創(chuàng)新過程中“踩雷”“捅婁子”，一些地方和部門轉(zhuǎn)而采取一種“更為穩(wěn)妥”的創(chuàng)新策略。創(chuàng)新激勵(lì)與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)并行的情境，使得地方政府必須在“求新”和“求穩(wěn)”之間尋求平衡。

（三）地方性情境：相對(duì)沉寂的場域下創(chuàng)新信號(hào)的釋放

在我國，地區(qū)間發(fā)展水平、文化環(huán)境和創(chuàng)新意識(shí)的不同，決定了地方政府的治理場域和創(chuàng)新水平的差異。盡管J 市所在省份在全國GDP 排名中位居第3 名，但2011—2015 年其地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍的數(shù)量和比例卻明顯落后。這是因?yàn)?，在相?duì)沉寂的治理場域下，一些干部秉持“求穩(wěn)”心態(tài)，對(duì)政策創(chuàng)新重視不足。2016 年，J 市開展的創(chuàng)新爭優(yōu)績效考核工作，給沉寂的場域釋放了創(chuàng)新信號(hào)，各市直單位和部門的創(chuàng)新積極性明顯增強(qiáng)。但組織文化和氛圍的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過程，沉寂場域下“求穩(wěn)”心態(tài)的路徑依賴依然存在。在這種情境下，既響應(yīng)組織的創(chuàng)新要求、又能保持相對(duì)穩(wěn)定的“穩(wěn)中求變”，就成為地方政府的一種策略性選擇。

四、利弊權(quán)衡：地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的直接動(dòng)因

任何行動(dòng)均是行為主體基于自身利弊權(quán)衡而作出的理性選擇。資料編碼發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新績效的競爭驅(qū)動(dòng)、先行地區(qū)的示范效應(yīng)、地方治理的現(xiàn)實(shí)訴求和創(chuàng)新“收支”的綜合考量，是地方政府采取“混合型”政策創(chuàng)新的直接動(dòng)因（見表3）。

表3 “混合型”政策創(chuàng)新直接動(dòng)因的核心概念與典型例證

（一）創(chuàng)新績效的競爭驅(qū)動(dòng)

我國公共政策活動(dòng)中廣泛存在著“標(biāo)桿看齊”的競爭機(jī)制，這種競爭機(jī)制是政府在地區(qū)或部門之間的績效競爭①王浦劬、賴先進(jìn)：《中國公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013 年第6 期。。實(shí)踐中，作為公共政策創(chuàng)新主體的地方政府或部門，同樣需要克服來自同級(jí)政府的競爭壓力，以求在創(chuàng)新競爭中脫穎而出②Zhang Y. L.，Zhu X. F.，“The Moderating Role of Top-Down Supports in Horizontal Innovation Diffusion”，Public Administration Review，2020，80（2），pp.209-221.。2016 年以來，政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的設(shè)立掀起了J 市改革創(chuàng)新的熱潮，激發(fā)了各市直機(jī)關(guān)、政府部門的創(chuàng)新積極性。為了能夠在績效考評(píng)中排名靠前，各市直機(jī)關(guān)、政府部門積極開展社會(huì)治理創(chuàng)新，力爭比同級(jí)競爭者“創(chuàng)得更新”。同儕間開展制度創(chuàng)新的競爭壓力以及尋求上級(jí)認(rèn)可的政治期待，強(qiáng)化了地方政府的創(chuàng)新意愿。

（二）先行地區(qū)的示范效應(yīng)

樹立標(biāo)桿、學(xué)習(xí)典型是我國政治生活中的常見現(xiàn)象，由此也形成了一種獨(dú)特的治理機(jī)制，即典型治理③劉興成：《典型化：中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的邏輯與機(jī)制》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022 年第6 期。。在政策創(chuàng)新過程中，這種先進(jìn)地區(qū)的示范效應(yīng)是地方政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和政策采納的重要驅(qū)動(dòng)力量。J 市之所以選擇上海、廣州等城市作為學(xué)習(xí)對(duì)象，是因?yàn)檫@些城市的“加梯經(jīng)驗(yàn)”曾獲得中央認(rèn)可或者國家級(jí)媒體的宣傳推廣。J 市房管局通過考察學(xué)習(xí)，一方面帶回來這些城市關(guān)于“老樓加梯”政策的典型做法和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為自身的政策制定和方案規(guī)劃提供了有益借鑒；另一方面，更加充分地了解到“老樓加梯”政策實(shí)施過程中可能遇到的執(zhí)行梗阻與潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，有助于減少政策創(chuàng)新的成本和不確定性。

（三）屬地管理的職責(zé)歸屬

回應(yīng)地方治理的現(xiàn)實(shí)訴求，是地方政府的職責(zé)所在，也是地方政府政策創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)④何增科：《地方治理創(chuàng)新與地方治理現(xiàn)代化——以廣東省為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017 第2 期。。有學(xué)者指出，屬地管理的制度安排要求地方政府及有關(guān)部門應(yīng)不斷調(diào)適政策，以滿足地方治理過程中的實(shí)際需要⑤顏昌武、許丹敏：《基層治理中的屬地管理：守土有責(zé)還是甩鍋推責(zé)？》，《公共管理與政策評(píng)論》2021 年第2 期。。優(yōu)化居民的居住環(huán)境是J 市房管局的職責(zé)所在。小區(qū)規(guī)劃落后、配套設(shè)施不足、服務(wù)水平低下等問題，嚴(yán)重制約著居民幸福感和獲得感的提升，為這些群體改善出行環(huán)境迫在眉睫。并且，居住在老舊住宅中的居民年紀(jì)不斷增長，多層老樓無電梯便嚴(yán)重影響了老年群體的出行和生活便利指數(shù)。老樓居民的迫切需要，進(jìn)一步堅(jiān)定了J 市房管局推進(jìn)加梯項(xiàng)目的決心。地方治理的現(xiàn)實(shí)訴求也要求地方政府避免“一刀切”地推行政策創(chuàng)新，而要“因地制宜”，探索出具有本地特色、符合居民需要的政策方案。

（四）創(chuàng)新“收支”的綜合考量

創(chuàng)新收益率，即創(chuàng)新的收益與成本的計(jì)算，直接影響著地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的落地和持續(xù)化⑥郁建興、黃亮：《當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力：基于制度變遷理論的分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2017 年第2 期。。在創(chuàng)新過程中，地方政府通常會(huì)對(duì)創(chuàng)新方案進(jìn)行“成本—收益”分析與風(fēng)險(xiǎn)判斷⑦許丹：《中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度創(chuàng)新動(dòng)力分析——基于理性選擇制度主義的考察》，《行政論壇》2021 年第2 期。。只有當(dāng)預(yù)期收益高于預(yù)期成本時(shí)，該項(xiàng)政策創(chuàng)新才會(huì)啟動(dòng)。對(duì)于J 市房管局而言，“老樓加梯”是一項(xiàng)新的探索和嘗試。為此，在項(xiàng)目正式確定前，房管局對(duì)項(xiàng)目的收益和成本進(jìn)行反復(fù)衡量。從收益來看，項(xiàng)目的開展符合政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)選要求，且有效回應(yīng)了老樓居民渴望加裝電梯的現(xiàn)實(shí)需要，具有較好的項(xiàng)目前景。從成本來看，有了上海、廣州等地的先行經(jīng)驗(yàn)，能夠預(yù)判并規(guī)避很多潛在問題，降低了自主探索的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

五、審慎學(xué)習(xí)與折衷式再生產(chǎn)：地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的行動(dòng)策略

從概念出發(fā)，本文提出的“混合型”政策創(chuàng)新，意指政策創(chuàng)新在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上的雙重折衷。但具體而言，這種雙重折衷是“如何行動(dòng)”的呢？以J 市“老樓加梯”的案例資料為基礎(chǔ)，可以將地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的行動(dòng)邏輯歸納為審慎學(xué)習(xí)和折衷式再生產(chǎn)。具體包括：在回應(yīng)百姓關(guān)切和上級(jí)政府要求基礎(chǔ)上基于績效預(yù)期的議題選取、基于創(chuàng)新突破的反復(fù)調(diào)研、基于風(fēng)險(xiǎn)把控的審慎評(píng)估、基于折衷變通的方案設(shè)計(jì)、基于由易到難的邊試邊行、基于亮點(diǎn)深挖的對(duì)標(biāo)提煉（見表4）。

表4 “混合型”政策創(chuàng)新行動(dòng)邏輯的核心概念與典型例證

（一）審慎學(xué)習(xí)

審慎學(xué)習(xí)是地方政府開展“混合型”政策創(chuàng)新的主要策略之一，涵括在回應(yīng)百姓關(guān)切和上級(jí)政府要求基礎(chǔ)上基于創(chuàng)新績效的議題選取、基于創(chuàng)新突破的反復(fù)調(diào)研和基于創(chuàng)新安全的審慎評(píng)估等具體操作。這一策略的價(jià)值在于明確政策創(chuàng)新的目標(biāo)以及有針對(duì)性地汲取、累積政策知識(shí)，為創(chuàng)新方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.在回應(yīng)百姓關(guān)切和上級(jí)政府要求基礎(chǔ)上，基于績效預(yù)期進(jìn)行議題選取。通常認(rèn)為，地方政府政策創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)源于對(duì)治理需求的回應(yīng)，創(chuàng)新議題的選取也應(yīng)以治理需求為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在本案例中，“混合型”政策創(chuàng)新的議題選取，在回應(yīng)“老百姓關(guān)注的民生問題”和“省、市兩級(jí)督辦的重點(diǎn)任務(wù)”的同時(shí)，創(chuàng)新績效預(yù)期也是其一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)。也就是說，選擇哪一個(gè)議題來進(jìn)行創(chuàng)新，地方政府在回應(yīng)百姓關(guān)切和上級(jí)政府要求的同時(shí)，也會(huì)把年終創(chuàng)新績效考核中勝出概率的研判，作為一個(gè)重要的考慮因素。

2.基于創(chuàng)新突破的反復(fù)調(diào)研?？疾鞂W(xué)習(xí)是我國政治行政實(shí)踐中的一種常見制度，也是地方政府增進(jìn)自身治理能力、獲得政策制定線索的一種常用手段①楊志、魏姝：《政府考察學(xué)習(xí)如何影響政策擴(kuò)散？——以縣級(jí)融媒體中心政策為例》，《公共行政評(píng)論》2020 年第5 期。。但值得注意的是，在“混合型”政策創(chuàng)新中，調(diào)研學(xué)習(xí)的出發(fā)點(diǎn)并不完全是學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，更是要在先進(jìn)地區(qū)已有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上尋找局限性和不足，以實(shí)現(xiàn)本地政策創(chuàng)新的新突破。在本案例中，在方案擬定前，J 市房管局多次組織赴外地調(diào)研活動(dòng)，前往上海、廣州等先行城市“取經(jīng)學(xué)習(xí)”。每次調(diào)研結(jié)束后，J 市房管局均會(huì)組織召開學(xué)習(xí)分享會(huì)，在學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，注重發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)新突破點(diǎn)”。

3.基于風(fēng)險(xiǎn)把控的審慎評(píng)估。對(duì)于地方政府而言，任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)都需要經(jīng)過嚴(yán)格論證和反復(fù)確認(rèn)②李輝：《理性選擇與認(rèn)知差異：運(yùn)動(dòng)模式下基層政策執(zhí)行的變與不變——基于專項(xiàng)行動(dòng)的多案例研究》，《中國行政管理》2021年第9 期。。只有運(yùn)用科學(xué)預(yù)測，對(duì)方案執(zhí)行結(jié)果及其影響作出準(zhǔn)確評(píng)估，才有可能制定出正確的政策，避免決策失誤③陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003 年，第223 頁。。為了盡可能地降低政策創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，J 市房管局先后多次組織政府技術(shù)部門、省內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，依據(jù)政府創(chuàng)新目標(biāo)與能力、利益相關(guān)者的訴求、創(chuàng)新的成本與風(fēng)險(xiǎn)以及創(chuàng)新環(huán)境的穩(wěn)定性等評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)政策方案的有效性、合法性、可行性及公平性作出綜合分析與評(píng)估。

（二）折衷式再生產(chǎn)

折衷式再生產(chǎn)是地方政府在審慎學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，通過折衷變通、漸進(jìn)實(shí)施、對(duì)標(biāo)提煉等舉措實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新方案落地的過程。這一過程不僅實(shí)現(xiàn)了外部經(jīng)驗(yàn)與本地現(xiàn)實(shí)的有效銜接，還實(shí)現(xiàn)了從政策方案到治理績效的“關(guān)鍵一躍”。

1.基于折衷變通的方案設(shè)計(jì)。盡管很多城市已經(jīng)相繼形成了較為成熟的“加梯方案”，但是J 市房管局在引進(jìn)“老樓加梯”項(xiàng)目時(shí)，并沒有直接“照搬照抄”，而是根據(jù)政策環(huán)境與實(shí)際情況作出了折衷改進(jìn)與調(diào)適變通。以議事原則的調(diào)整為例，先行城市主要采取兩種做法：第一種做法堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)原則，“三分之二同意”即可加裝電梯。這種做法易于操作，但容易引發(fā)低樓層住戶的反對(duì)。第二種做法是“百分之百同意”方可加裝電梯。這種做法極大地尊重了低樓層住戶的自主權(quán)，但由于“百分之百同意”很難達(dá)成，導(dǎo)致“老樓加梯”的進(jìn)程一拖再拖。在對(duì)兩種議事原則進(jìn)行綜合權(quán)衡和研判的基礎(chǔ)上，J 市采取折衷變通的做法，將加裝電梯的議事原則確定為“百分之百不反對(duì)”。

2.基于由易到難的邊試邊行。公共政策并非一經(jīng)制定就不可動(dòng)搖，它總是在實(shí)踐中不斷地被修正，每次修正都是對(duì)現(xiàn)行政策作出的局部、邊際性的調(diào)適④Lindblom C. E.，“The Science of ‘Muddling Through’”，Public Administration Review，1959，19（2），pp.79-88．?！跋仍圏c(diǎn)，后推廣”是我國改革創(chuàng)新中普遍采用的方法，旨在通過小范圍的政策試驗(yàn)檢視政策效果，發(fā)現(xiàn)政策問題并加以修改完善。在出臺(tái)“老樓加梯”實(shí)施辦法后，J 市房管局秉持“由易到難”的實(shí)施原則，選取S 大學(xué)職工宿舍等具有較強(qiáng)加裝電梯意愿的單位制社區(qū)作為先行試點(diǎn)。從大學(xué)職工宿舍推廣至司法局、河務(wù)局、交警支隊(duì)等單位制社區(qū)，再到在非單位制社區(qū)全面鋪開，J 市房管局不斷從實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)不足，并對(duì)政策方案進(jìn)行修正，極大地增強(qiáng)了創(chuàng)新方案與創(chuàng)新環(huán)境、治理現(xiàn)實(shí)的匹配度。

3.基于亮點(diǎn)深挖的對(duì)標(biāo)提煉。地方政府政策創(chuàng)新的最終目標(biāo)，通常不僅僅局限于回應(yīng)地方治理的需求，還在于對(duì)外特別是對(duì)上強(qiáng)調(diào)其創(chuàng)新方案的“獨(dú)特性”和“首創(chuàng)性”①楊正喜：《波浪式層級(jí)吸納擴(kuò)散模式：一個(gè)政策擴(kuò)散模式解釋框架——以安吉美麗中國政策擴(kuò)散為例》，《中國行政管理》2019 年第11 期。。所以，在很多情況下，一定程度的“修辭”和“包裝”也成為地方政府政策創(chuàng)新的“最后一公里”。靈活運(yùn)用政策語言和政策符號(hào)的對(duì)標(biāo)提煉，一方面能夠使上級(jí)政府更加清晰地識(shí)別出地方政策工作的“創(chuàng)新亮點(diǎn)”，有利于政策吸納和褒獎(jiǎng)；另一方面也能夠形成系統(tǒng)化的政策知識(shí)，便于宣傳推廣。在S 省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的支持下，J 市房管局對(duì)推行“老樓加梯”的過程和具體方法進(jìn)行凝練，形成了“老樓加梯”的“J 市經(jīng)驗(yàn)”。J 市“老樓加梯”的典型做法，不僅在省內(nèi)樹立了“標(biāo)桿”，還在全國范圍得到了廣泛推廣。

六、結(jié)論與討論

本文提出了“混合型”政策創(chuàng)新概念，并系統(tǒng)闡釋了“混合型”政策創(chuàng)新的情境、動(dòng)因及其行動(dòng)策略，為解釋我國地方政府政策創(chuàng)新提供了一個(gè)新的解釋框架（見圖2）。

圖2 “混合型”政策創(chuàng)新的情境、動(dòng)因、策略

研究發(fā)現(xiàn)，“混合型”政策創(chuàng)新不僅在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上表現(xiàn)出雙重折衷的特點(diǎn)，也在情境、動(dòng)因和策略方面表現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)。第一，在情境方面，“混合型”政策創(chuàng)新與“模糊—沖突”的創(chuàng)新情境密切相關(guān)。創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)與治理需求的結(jié)構(gòu)性沖突、壓力型體制下創(chuàng)新激勵(lì)與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)并行、沉寂場域下創(chuàng)新信號(hào)的釋放，要求地方政府既要回應(yīng)治理需求又要追求創(chuàng)新績效，同時(shí)還要避免創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。在此情境下，原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上的折衷成了地方政府政策創(chuàng)新的策略性選擇。第二，在動(dòng)機(jī)方面，“混合型”政策創(chuàng)新是地方政府“利弊權(quán)衡”后作出的理性選擇。創(chuàng)新績效的競爭驅(qū)動(dòng)、先行地區(qū)的示范效應(yīng)、地方治理的現(xiàn)實(shí)訴求、創(chuàng)新“收支”的綜合考量，共同構(gòu)成地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的動(dòng)因。第三，在行動(dòng)方面，“混合型”政策創(chuàng)新以審慎學(xué)習(xí)與折衷式再生產(chǎn)為基本策略。具體包括，在回應(yīng)百姓關(guān)切和上級(jí)政府要求基礎(chǔ)上基于績效預(yù)期的議題選取、基于創(chuàng)新突破的反復(fù)調(diào)研、基于風(fēng)險(xiǎn)把控的審慎評(píng)估、基于折衷變通的方案設(shè)計(jì)、基于由易到難的邊試邊行、基于亮點(diǎn)深挖的對(duì)標(biāo)提煉。

在上述研究發(fā)現(xiàn)的啟發(fā)下，我們還可以圍繞“混合型”政策創(chuàng)新開展一些延伸的討論。

第一，可以將“混合型”政策創(chuàng)新理解為“特定框架下的有限自主性”。自上而下的創(chuàng)新考核機(jī)制、問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管控、屬地職責(zé)歸屬、創(chuàng)新場域和氛圍為“混合型”政策創(chuàng)新奠定了基本框架，但又在議題選取、創(chuàng)新方案、實(shí)施過程等方面為地方政府預(yù)留了自主性空間?！疤囟蚣芟碌挠邢拮灾餍浴奔扔欣诘贡频胤秸邉?chuàng)新的積極性，又有利于把握政策創(chuàng)新的總體方向、提升政策創(chuàng)新的安全性。從另一方面，也可以理解為，地方政府政策創(chuàng)新看似地方政府的自主性行為，但依然要在既定的創(chuàng)新框架下完成，即充分考慮自上而下的創(chuàng)新考核機(jī)制、問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管控、屬地職責(zé)歸屬、創(chuàng)新場域和氛圍。

第二，“混合型”政策創(chuàng)新在原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度上的雙重折衷看似并行，實(shí)則存在著一定的關(guān)聯(lián)性。在自主性維度上，“特定框架下的有限自主性”在一定程度上正是原創(chuàng)性折衷的重要原因。一方面，創(chuàng)新考核機(jī)制激發(fā)了地方政府政策創(chuàng)新的積極性，成為促進(jìn)創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?。在?chuàng)新考核機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，地方政府理應(yīng)追求原創(chuàng)性創(chuàng)新。但另一方面，具有“有限自主性”的地方政府有足夠的空間充分考慮創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)及其可能導(dǎo)致的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，盡管創(chuàng)新考核機(jī)制的實(shí)施釋放了強(qiáng)烈的創(chuàng)新信號(hào)，但具有“有限自主性”的地方政府還是會(huì)根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)對(duì)所在屬地的創(chuàng)新氛圍以及對(duì)待創(chuàng)新的一貫風(fēng)格作出自己的判斷。

第三，從情境、動(dòng)因和策略的分析中不難發(fā)現(xiàn)，在回應(yīng)民生問題和治理需求、落實(shí)上級(jí)任務(wù)的同時(shí)，創(chuàng)新績效考核的激勵(lì)也是地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的重要出發(fā)點(diǎn)。正如有學(xué)者指出的那樣，創(chuàng)新工程的政治價(jià)值也是地方政府的重要考量①董德、張玉春：《論當(dāng)前我國公共產(chǎn)品雙重價(jià)值取向的分離——以“民心工程”與“政績工程”的觀點(diǎn)之爭為分析基點(diǎn)》，《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第6 期。。但從創(chuàng)新結(jié)果來看，對(duì)創(chuàng)新績效和政治目標(biāo)的追求客觀上也提升了地方政府對(duì)治理需求的回應(yīng)性，并為政策創(chuàng)新的順利落地和持續(xù)推進(jìn)提供了動(dòng)力支撐。

與已有研究相比，本文的理論貢獻(xiàn)在于：第一，相較于已有對(duì)政策創(chuàng)新“自主性”或“原創(chuàng)性”的單維考察，本研究從原創(chuàng)性和自主性兩個(gè)維度出發(fā)，提出了地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的概念，為理解地方政府政策創(chuàng)新的獨(dú)特性提供了新的視角。第二，對(duì)地方政府“混合型”政策創(chuàng)新進(jìn)行全景式畫像，揭示了地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的本源性動(dòng)機(jī)、出發(fā)點(diǎn)和歸宿，為全面、深入理解地方政府“混合型”政策創(chuàng)新的情境、動(dòng)因、策略提供了具有解釋力的框架。

本研究的啟示有三個(gè)方面：第一，立足我國實(shí)際，既應(yīng)看到“跟進(jìn)式”政策轉(zhuǎn)移和“改良式”政策模仿在防止政策“一刀切”方面的優(yōu)勢，也應(yīng)看到審慎學(xué)習(xí)與折衷式再生產(chǎn)的策略，可能導(dǎo)致政策創(chuàng)新的時(shí)間延滯，甚至導(dǎo)致“政策走樣”現(xiàn)象的發(fā)生。第二，上級(jí)政府不僅要注重將“創(chuàng)新”納入績效考評(píng)，還應(yīng)注重從回應(yīng)性、前瞻性、實(shí)效性等方面入手，進(jìn)一步優(yōu)化政策創(chuàng)新的評(píng)價(jià)體系。第三，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)地方政府政策創(chuàng)新的賦權(quán)，加快建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，讓地方政府有更多“試錯(cuò)”空間。