相對不起訴非刑罰責任銜接問題探析

劉斌　韓虎

摘 要：相對不起訴非刑罰責任銜接的著眼點是輕罪社會治理問題，啟動和裁量主體是檢察機關，本質上是對被不起訴人的教育懲戒。司法實踐中，相對不起訴非刑罰處罰的種類、幅度裁量尚缺乏法律法規(guī)依據(jù)，給予被不起訴人何種非刑罰處罰的決定主體不明確，不起訴公開宣告對行為人和社會公眾行為價值引導不夠，檢察機關對行政主管機關給予行政處罰的跟進監(jiān)督和分析研究不足，這些問題影響了相對不起訴的價值功能。可從完善相對不起訴非刑罰責任銜接立法規(guī)定、優(yōu)化適用程序、健全制度機制三個維度，推進相對不起訴非刑罰處罰的規(guī)范化適用。

關鍵詞：相對不起訴 非刑罰責任銜接 行政處罰 輕罪社會治理

隨著積極刑法觀指引下的刑事立法擴張和認罪認罰從寬制度的大力推進，相對不起訴的適用率和適用人數(shù)明顯增加。類似醉駕型危險駕駛等輕微刑事案件適用相對不起訴數(shù)量更大幅增加，相對不起訴非刑罰責任銜接問題引起理論和實務界的關注。筆者擬結合調研和工作實踐，厘定相對不起訴非刑罰責任銜接的基本內涵，剖析非刑罰責任銜接面臨的障礙因素，探尋破解之道，為發(fā)揮相對不起訴制度價值，提升輕罪社會治理效果添綿薄之力。

一、相對不起訴非刑罰責任銜接的內涵分析

相對不起訴非刑罰責任銜接并非嚴格的法律概念，沒有明確的法律規(guī)定，是關乎刑事司法與行政執(zhí)法銜接的系統(tǒng)性問題。相關法律規(guī)定散見于刑事訴訟法、《最高人民檢察院關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》等法律及規(guī)范性文件中。梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，結合司法實踐中的有益探索，可從不同角度理解其內涵。

（一）相對不起訴非刑罰處罰的著眼點是輕罪社會治理問題

近些年我國出現(xiàn)了明顯的“刑事立法活性化”動向，刑事處罰領域得到拓展。［1］加之刑事犯罪結構發(fā)生顯著變化，輕微犯罪大幅上升，檢察機關充分行使起訴裁量權，把不需要刑事追訴的行為人排除在“犯罪圈”之外，同時做好不起訴后的非刑罰責任銜接，織密懲治和預防犯罪的法治網(wǎng)，對于減少社會對立面，提升輕罪社會治理效能具有重要意義。如醉駕型危險駕駛案件，浙江、安徽等地司法機關出臺細則，對血液酒精含量低于一定數(shù)值、沒有其他從重處罰情節(jié)的行為人適用相對不起訴，客觀上對消除醉駕司法治理負面效應起到了積極作用。但如果不起訴后非刑罰措施對行為人規(guī)制效果不佳，其遭受的制裁處遇反比酒后駕駛更輕微，會影響醉駕入刑的刑法治理效果。

（二）相對不起訴非刑罰責任銜接的啟動和裁量主體是檢察機關

我國刑事訴訟法第177條第3款及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條明確規(guī)定，人民檢察院決定不起訴的案件，可以根據(jù)案件的不同情況，對不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失。對被不起訴人需要給予行政處罰、政務處分或者其他處分的，經(jīng)檢察長批準，人民檢察院應當提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送有關主管機關處理，并要求有關主管機關及時通報處理情況。《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準（試行）》進一步將“需要對被不起訴人給予行政處罰等，沒有提出書面檢察意見移送有關主管機關處理的”界定為不起訴案件質量不高，表明相對不起訴后做好非刑罰處罰工作是檢察機關行使不起訴權的分內之事。追訴必要性需要檢察官綜合行為的社會危害性、行為人的主觀惡性等進行評估考量，同樣，對行為人相對不起訴后是否需要追究非刑罰責任，也需要根據(jù)個案情況、懲治預防犯罪需要等，經(jīng)過裁量權衡后做出決定。

（三）追究非刑罰責任本質上是對被不起訴人的教育懲戒

刑法通過積極消除對法益的侵害風險實現(xiàn)對法益的前置保護，但在選擇使用刑法手段時，也要注意與其他手段的再協(xié)調，防止出現(xiàn)沖突和疏漏。［2］檢察機關對行為人適用相對不起訴出罪，但其行為畢竟已經(jīng)對法益造成了侵害，只是不需要刑事追訴讓其承擔刑事責任而已。根據(jù)案件不同情況，對被不起訴人訓誡、責令具結悔過等，包括必要時以檢察意見書的形式要求相關主管機關給予行政處罰等，實質上就是讓其承擔一定的民事或行政責任，補償被害人損失或者彌補、修復受損害法益。部分單位探索建立“認罪認罰+志愿服務+相對不起訴”的考察機制，實質上也是在行為人自愿且認罪認罰的基礎上，讓其承擔一定的社會公益服務，以貫徹懲罰均衡原則，使案件處理符合公眾對于法治公平的樸素期待。

二、當前相對不起訴非刑罰責任銜接面臨的困境

理論界對輕微刑事案件前科負面效應擴大等問題關注較多，對輕微刑事案件相對不起訴非刑罰責任銜接如何有效實施以提升輕罪社會治理效能研究不夠，也存在不同認識，導致司法實踐中存在諸多矛盾問題。

（一）非刑罰處罰的種類、幅度裁量缺乏法律法規(guī)依據(jù)

通說認為，適用相對不起訴制度，不僅要求“不需要判處刑罰或者免除處罰”，還要求犯罪情節(jié)輕微，要綜合考量犯罪嫌疑人的年齡、一貫表現(xiàn)、犯罪目的和動機、犯罪手段、后果、悔罪表現(xiàn)等才能做出不起訴決定。［3］適用相對不起訴本質上是一種裁量權，決定對被不起訴人給予何種及多大幅度的非刑罰處罰，同樣需要綜合考量罰責一致、預防行為人再犯的實際效用等因素，實質上也是行使裁量權。裁量要有法律法規(guī)依據(jù)和標準。以醉駕型危險駕駛案件為例，對被不起訴人給予何種及多大幅度的行政處罰缺乏法律法規(guī)規(guī)定，有的學者主張當前權且可以按照再次飲酒后駕車的處罰標準，適用行政處罰。［4］但具體案件中被不起訴人血液酒精含量、行車速度、對道路交通安全造成的潛在危險等不同，全部按照再次飲酒后駕車處罰，會出現(xiàn)罰責不一致的現(xiàn)象，這樣的情況在幫助信息網(wǎng)絡犯罪活動罪等案件中同樣存在。

（二）給予被不起訴人何種非刑罰處罰的決定主體不明確

當前，給予被不起訴人何種非刑罰處罰由檢察機關還是相關主管機關決定，在實踐中有不同認識?！逗幽鲜∪嗣駲z察院輕微刑事案件適用相對不起訴指導意見》規(guī)定，對被不起訴人需要給予行政處罰等處理的，應當依照相關法律規(guī)定視情況提出給予被不起訴人行政拘留、罰款等處理的檢察意見，移送公安機關、銀行等單位處理，這里的表述可以理解為檢察機關應當在檢察意見書中明確行政處罰等的具體種類。但據(jù)筆者調查，實踐中有的罪名對應的行政法規(guī)行政處罰種類單一，裁量相對簡單，辦案檢察官一般會提出確定的處罰種類；而有的罪名對應的處罰種類多，裁量難度大，檢察官會在檢察意見書中表述為“需要對某某給予行政處罰、行政處分或者沒收違法所得，現(xiàn)移送你單位處理”，具體給予何種非刑罰處罰由相關機關裁量決定。最高檢2023年7月14日印發(fā)的《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》的表述為：“認為需要給予行政處罰的，經(jīng)檢察長批準，提出檢察意見，移送行政主管機關處理”，檢察意見書中是否提出行政處罰的具體種類也未明確。

（三）不起訴公開宣告對行為人和社會公眾行為價值引導不夠

根據(jù)案件具體情況，對被不起訴人公開宣告不起訴決定，通過充分釋法說理、法治教育以及給予行為人訓誡、責令具結悔過等非刑罰處罰措施，可以顯著增強不起訴決定的權威性及司法制裁的儀式感，對行為人就罪錯行為真誠悔過和對社會公眾的行為價值引導意義重大。然而，從當前情況看，對不同犯罪類型、不同職業(yè)等的行為人進行不起訴公開宣告，除面向被不起訴人、律師、偵查人員等少數(shù)人員外，應當通知哪些人及單位參與；如何增強不起訴決定書的說理性；如何選擇地點、時機；如何在宣布不起訴決定的同時，對行為人實施訓誡、行政處罰、政務處分等非刑罰處罰措施等，理論上缺乏系統(tǒng)的研究和梳理，不起訴公開宣告制度的實際效果不明顯。

（四）檢察機關對行政主管機關給予行政處罰的跟進監(jiān)督和分析研究不足

2021年10月，最高檢印發(fā)《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，就有關機關對不起訴案件檢察意見回復義務、時限和及時將檢察意見書的處理情況向檢察機關通報等作出了規(guī)定，便于檢察機關對類案相對不起訴后給予行為人行政處罰種類、幅度等進行分析評估。據(jù)筆者調查，實踐中檢察機關審查監(jiān)督、跟進研究不夠，主要表現(xiàn)為：一方面，檢察機關會關注有關機關是否對檢察意見書進行了回復以及是否給予了處罰，而對于具體行政處罰的種類、幅度能否體現(xiàn)罰責一致考量的不多，與行政機關的事前溝通和事后監(jiān)督制約機制也不健全，客觀上相關法律法規(guī)或檢察機關內部工作文件也沒有相應要求；另一方面，檢察機關跟進研究也存在現(xiàn)實困難，行政機關對檢察意見書的回復文書，承辦人通常會將其裝入卷宗，辦案系統(tǒng)中也沒有相應的填錄選項，不便于進行專項統(tǒng)計分析。

三、完善相對不起訴非刑罰責任銜接的路徑

（一）完善相對不起訴非刑罰處罰的立法規(guī)定

1.推動刑事實體法律增加預防性與恢復性非刑罰措施。理論界通常將非刑罰制裁措施分為懲罰性、預防性與恢復性三種。刑法第37條規(guī)定的非刑罰處罰方式總體偏向懲罰犯罪人。針對當下恢復性正義理念和預防性理念逐步貫徹到司法實踐的情況，可以考慮在刑事實體法中增加例如補種復綠等預防性、恢復性非刑罰制裁措施并推動適用，修復犯罪行為對法益造成的損害。針對類罪案件辦理情況，在司法解釋中規(guī)定預防性或恢復性非刑罰處罰措施的具體種類、幅度和適用程序，提升犯罪治理效果。

2.推動行政法規(guī)增加相對不起訴行政處罰的具體標準。對于相對不起訴后需要給予行政處罰的，整體上應體現(xiàn)從嚴，一般要重于違反行政法的一般違法行為，讓社會公眾對刑事法律存有敬畏之心，維護司法權威。例如醉酒駕駛行為的危害一般要大于再次飲酒后駕駛機動車的違法行為，檢察機關應當以社會治理檢察建議或者立法建議的形式，推動對道路交通安全法第91條進行修改完善，增加不起訴后行政處罰種類、幅度的規(guī)定，促進完善社會治理。

3.推進相關行刑銜接規(guī)定明確非刑罰處罰種類、幅度的決定主體。檢察機關行使不起訴裁量權，權衡行為的社會危害性和追訴必要性，必然要熟知相關司法解釋對某個罪名的入罪標準、刑事司法政策以及對應行政法律法規(guī)的處罰規(guī)定等，包括以檢察意見書的形式建議給予行政處罰的必要性審查，都為檢察機關權衡案件相對不起訴后應當給予行為人何種及多大幅度行政處罰提供了依據(jù)。但行政處罰是行政權的范疇，應當在行刑銜接文件中明確行政機關給予被不起訴人行政處罰種類和幅度的決定權，避免實踐中認識不一致的問題。同時，也可以規(guī)定行政機關聽取檢察機關意見的程序，有利于提升行政處罰的準確性。

（二）優(yōu)化推進相對不起訴案件非刑罰處罰的程序

1.堅持與公開宣告制度相結合，增強法治教育及預防犯罪效果。一方面是與不起訴公開聽證相結合，檢察機關可邀請相關行政機關參與不起訴公開聽證，并將不起訴非刑罰責任追究作為聽證內容，闡明刑事司法政策以及對行為人適用相對不起訴和具體非刑罰處罰措施的事實和法律依據(jù)等，做實處罰必要性審查。并將是否愿意接受行政處罰作為犯罪嫌疑人認罪認罰、對其適用相對不起訴的重要考量因素。另一方面是與公開宣告不起訴決定相結合。根據(jù)案件具體情況和公開宣告所要達到的法律教育和預防犯罪效果，選擇恰當?shù)臅r間、地點，確定參與人員等，提升公開宣告的警示教育效果。

2.在現(xiàn)有行刑銜接規(guī)定中增加征求意見及復議環(huán)節(jié)。一方面，增加制發(fā)檢察意見書前的征求意見程序，就擬相對不起訴案件行為人的個體情況、犯罪情節(jié)，檢察機關建議給予行政處罰的事實、理由及法律依據(jù)，與行政主管機關充分溝通并聽取意見；另一方面，賦予行政主管機關復議權，行政主管機關對行政處罰的必要性如果有異議，可以向制發(fā)檢察意見書的檢察機關申請復議并說明理由，檢察機關對復議理由研究后予以答復，健全監(jiān)督制約機制，共同提升制度實施效果。

（三）健全相對不起訴非刑罰責任銜接的制度機制

1.優(yōu)化聯(lián)席會議機制，提升非刑罰處罰裁量的精準度。對社會治理中出現(xiàn)的需要通過管理、規(guī)制、懲戒等方式處理的社會問題，都應當優(yōu)先適用民事、行政手段，優(yōu)先制定和完善民事、行政法規(guī)。［5］筆者贊同此觀點，某些罪名相對不起訴出罪后非刑罰責任追究缺乏法律法規(guī)規(guī)定，檢察機關可以與行政主管機關以會商意見等形式，明確非刑罰責任追究的種類、幅度及適用程序等，進而逐步推動法律法規(guī)的修改完善。推動將檢察意見書落實情況納入案卡填報，定期統(tǒng)計分析，就類案非刑罰處罰情況與行政主管機關溝通會商，達到罰責一致，準確適用。

2.在“府檢聯(lián)動”框架下構建非刑罰處罰跟蹤督促機制，提升制度執(zhí)行剛性?！案畽z聯(lián)動”工作機制為檢察機關與行政機關溝通協(xié)作提供了良好平臺，保障了檢察履職助推依法行政、融入社會治理。檢察機關要善于借力政府在推動法治建設、促進社會治理上的綜合協(xié)調作用，可以考慮將行政主管機關對檢察意見書的回復和處理情況納入“府檢聯(lián)動”年度重點工作任務，在司法行政機關、政府的協(xié)調推動下，解決制度落實過程中的難點問題，共同提升輕罪社會治理效能。

*安徽省人民檢察院第一檢察部副主任、三級高級檢察官［230022］

** 安徽省人民檢察院第一檢察部一級檢察官助理［230022］

［1］ 參見周光權：《積極刑法觀在中國的確立》，《法學研究》2016年第4期。

［2］ 參見王敏遠：《“醉駕”型危險駕駛罪綜合治理的實證研究》，《法學》2020年第3期。

［3］ 參見陳光中：《刑事訴訟法》，北京大學出版社2013年版，第326-327頁。

［4］ 參見周磊、秦波：《醉駕案件定罪問題與出罪路徑研究》，《法律適用》2018年第11期。

［5］ 參見苗生明、楊先德：《論行政犯的處罰原則及其實踐》，《政法論壇》2023年第2期。